新时代检察机关法律监督的实现路径

冉 旺

湖北省恩施市人民检察院，湖北 恩施 445000

随着司法体制改革和监察体制改革深入进行，检察机关既面临适应司法运行规律的外部挑战，又面临反贪等部门转隶后机构职能调整。检察机关到底何去何从？2018年3月11日通过的《中华人民共和国宪法修正案》第一百三十四条明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，从这一根本大法的规定来看，检察机关依然是我国的法律监督机关。随后，最高人民检察院检察长提到“认真思考如何在强化法律监督主业上谋取新的更大发展”，这也说明检察机关的定位是国家的法律监督机关，检察机关工作的重心是将法律监督职能落实落地落细。鉴于此，笔者认为有必要重新探索检察机关的法律监督的实现路径，如此，才能构建有中国特色的检察之路，做实、做强法律监督这一主业，从而建立现代化的法治国家。

一、新时代检察机关法律监督的实现路径

（一）建立以诉权为核心的监督体系

法律运行包括立法、执法、司法、守法，法律运行中不可避免出现各种各样破坏法律运行的违法犯罪行为，故“法律监督是法律运行不可或缺的构成性机制”［1］，我国设立检察机关作为法律监督机关，其目的就是监督法律执行和实施，从而保证国家法律的统一。检察机关法律监督如何实现呢？通过我国《宪法》第一百二十七条、第一百四十条、《刑事诉讼法》第七条的规定来看，检察机关行使法律监督权主要是通过刑事公诉权来实现对与侦查机关、审判机关相互之间的监督，故笔者主张检察机关行使法律监督的实现路径是以诉权尤其是刑事公诉权为核心，民事、行政公益诉讼权为补充（二者合称为诉权）来构建监督体系。

刑事公诉权是“检察制度的源头和归属，是检察制度的灵魂”［2］，一定程度上说明检察机关从诞生之日就是在私人救济力量不足时，来平衡侦查权和审判权而产生的，故建立以诉权为核心的监督体系，必须以刑事公诉权为核心，公益诉讼权为补充。以刑事公诉权为核心，可以衍生出一系列的权力来实现监督。侦查机关的侦查活动是为检察机关提起公诉做准备的，在以审判为中心的司法体制改革背景下，侦查机关所采用的侦查行为、侦查手段、形成的证据材料必须符合公诉的要求，由此衍生出检察机关的侦查监督权、批准逮捕权、退回补充侦查权（包括自行侦查权）、非法证据排除权以及提起公诉或不起诉决定权来实现对侦查机关的监督。从检察机关提起公诉的目的是追究被告人的刑事责任，那么被告人是否追究了刑事责任以及追究刑事责任是否适当、刑事责任是否得到执行，这些都要通过检察机关的提起公诉权，对审判活动检察建议权、抗诉权、刑事执行监督权来实现对审判机关、刑罚执行机关的监督，以上这些权力都可以说是检察机关刑事公诉权的衍生，它们从属于检察机关的刑事公诉权。此外，检察机关作为公共利益的代表，对行政机关不作为、违法作为、污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为提起公益诉讼权也是检察机关行使法律监督权的有效补充，故笔者主张检察机关法律监督的实现路径是建立以诉权为核心的监督体系，做强刑事公诉这一传统的主业，完善公益诉讼这一新业务来实现法律监督，从而保障法律运行的统一。

（二）建立以案件化为基础的监督模式

检察制度发展史表明，检察机关“首先是一个办案机关……通过办案来维护国家利益和社会公共利益”［3］，按照我国现行《宪法》《刑事诉讼法》等法律的规定，可以发现我国检察机关行使法律监督权既来自具体案件办理过程中，又以监督事项向案件转化作为最终归属。首先，监督的线索来自具体案件中。在批准或决定逮捕阶段，检察机关在审查是否决定或者批准逮捕的过程中，从而发现线索来监督侦查行为是否合法，是否有非法收集证据的行为；在审查起诉阶段，检察机关在审查是否起诉的过程中，从而发现线索来监督侦查活动是否合法，侦查程序是否合法，侦查期间是否符合法律规定；在出庭公诉、判决审查过程中，从而发现线索来监督法院的审判活动是否合法，判决是否合法合理；在监督刑罚执行过程中，从而发现线索来监督刑罚执行是否规范，社会矫正是否履行到位等情形。其次，无论是检察机关这一监督者还是司法机关这些被监督者都是在办理具体刑事案件中，相互分工、相互制约。最后，检察机关行使法律监督权都是以诉权为最后保障。在刑事诉讼中，检察机关监督侦查机关，主要依靠起诉或者不起诉为保障，当存在非法证据排除，事实不清、证据不足，情节显著轻微、危害不大等情形时，检察机关依法不起诉，当检察机关行使起诉权将案件移送人民法院后，人民法院才有定罪量刑的可能。同样，在公益诉讼中，当检察机关向行政机关提出检察建议后，行政机关不依法履行职责的，检察机关依法向人民法院提起诉讼，这些都说明检察机关行使法律监督主要是用诉权来保证和实现有效监督，其目的都是“引导具体案件走上正常诉讼程序，促使其他执法司法机关再次审查、纠正违法或启动纠错的诉讼程序”［4］。由此笔者主张我国检察机关行使法律监督职能必须以案件化为基础来构建其监督模式，以案件化为出发点和落脚点，既以案件化为基础来进行监督，又以案件化为监督的最终归属。

二、新时代检察机关法律监督实现路径的完善

（一）以诉权为核心的监督体系的完善

1.扩大法律监督的范围

检察机关行使法律监督权以诉讼为基础，故扩大法律监督范围，将更多的案件纳入诉讼程序中或保证检察机关接触更多的案件显得尤其重要。首先，应扩大检察机关对侦查机关、监察机关刑事立案、不立案、撤案等的监督。目前检察机关对公安机关刑事立案的监督主要在我国《刑事诉讼法》第一百三十条，其中检察机关提起监督的方式主要有自行提起和被害人向检察机关提出申请，实践中检察机关监督来源线索少，对于侦查机关不予刑事立案、撤案很难行使监督，事实上，公安派出所办理的很多案件都是轻罪的案件，甚至很多案件在治安案件是否转刑事案件两可之间，很难进入检察机关的审查逮捕环节，这些都是检察机关立案监督的盲区，故笔者主张应扩大检察机关监督的范围。对于公安机关受理报案后不立案或立案后撤案、不需要提请逮捕的案件应将相关的材料在规定期限内报检察机关备案，实行备案登记制。其次，扩宽检察机关行使公益诉讼权的范围。根据我国《民事诉讼法》第五十五条、《行政诉讼法》第二十五条以及相关司法解释，目前检察机关可以提起公益诉讼的范围仅限于生态环境、资源保护、食品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，法律也用了“等”，但我国作为成文法国家，公权力行使职权的准则是“法无授权即禁止”，法律用“等”实际上也是限制了检察机关提起公益诉讼的范围，故笔者主张将非法集资、未成年人案件、宣告婚姻无效、宣告为无行为能力人、宣告失踪或死亡等关乎人民群众切身利益的事件纳入检察机关提起公益诉讼的范围。

2.实行法律监督一体化

目前我国检察机关尤其是基层检察机关普遍存在着重诉讼而轻监督的现象，把更多精力放在案件的实体上，只要案件本身不出错，便忽视一些程序性不规范、违法等情形，在办案中发现需要追诉犯罪嫌疑人、追诉漏罪等情形，也只是流程性地发出纠正违法、检察建议而不管侦查机关是否采纳该意见，这不仅与基层检察机关案件多、办案压力大有关，更与检察机关重办案轻监督导致监督力量不够有关。为了将检察机关法律监督职能落到实处，笔者主张在检察机关内部设立专门监督部门，对于人数较少的检察机关或部分基层检察机关，设立专门监督部门不现实，可以在批捕公诉等业务部门设立固定检察官或检察官办案组的形式行使监督。实质上，业务部门不批捕、不起诉以及抗诉本身也是法律监督一部分，对于这些情况就需要做好线索移交，因为办案检察官更了解案情，更适合抗诉、不起诉、纠正违法或发出检察建议，将其单独分离至法律监督部门或办案组也不现实，但是当他们行使上述监督权后，监督部门或办案组可以通过查找文书号，集中收集业务检察官发出检察建议、纠正违法、不起诉等情况，进一步深入调查不批捕、不起诉、抗诉等深层次原因，是因为侦查机关故意徇私枉法还是因为客观条件所致，做好立案侦查或线索移交工作。另外，借鉴浙江省衢州市的经验，检察官业绩考核时更应将监督和办案并重纳入考核范围［5］，从而保证监督部门或监督检察官获得更多的监督线索。

（二）以案件化为基础的监督模式的完善

1.从办事向办案模式的转化

“法律监督权在本质上是具有司法监督性质的国家权力”［6］，这就要求检察机关行使法律监督应从办事模式向办案模式转化，建立以案件化为基础的监督模式。办案的模式有助于提升检察机关法律监督的流程性、过程性、标准性，一定程度上避免出现类似行政机关选择性执法等情形，对检察机关本身也是一种约束。向办案模式转化，不是要求检察机关仅限于个案的解决，而是要求检察机关通过个案的解决更注重类似案件的集中办理，总结同类案件容易出现监督空白的地方，从案发后进行监督向事前预防转化。以笔者协助办理的孙某某等人非法狩猎案为例，我市大部分处于山区，植被茂盛，野生动植物种类丰富，普通民众认为捕猎野猪是习以为常的事，承办检察官在办理该案时，依法逮捕犯罪嫌疑人，提起公诉、刑事附带民事公益诉讼，惩罚了犯罪，让民众通过该案吸取教训，毕竟在笔者所在地区，一定程度上还是费孝通先生所说的熟人社会，普通民众认为在看守所待过、被判刑那是难以接受的事，从而让他们明白保护野生动物是每一位公民应尽的责任。考虑到嫌疑人社会危险性、犯罪的严重程度、家庭实际情况，检察官建议对其适用缓刑，在附带民事赔偿金方面也有所降低，而不是盲目不批准逮捕、不起诉。检察官对非法捕猎这一系列普遍性问题进行归纳总结，通过个案的办理，警示了一大片类似的行为。

2.打造法律监督职能的检察品牌

“反贪局”作为检察机关的一个品牌已广为人知，随着某知名影视剧的热播，社会大众更是对检察机关作为反贪污贿赂机关有了更深的认识。相反，检察机关的法律监督职能往往被社会大众所忽视，很多人根本不知道检察机关拥有刑事立案监督权，例如《刑事诉讼法》第一百一十三条规定的被害人可以向检察机关提出立案监督往往为普通公众所不知（除专业化法律人士或相关办案部门）。随着两反转隶，笔者主张应把转隶当作转机，通过一系列典型案件的办理和实施有效措施，继续将法律监督打造成检察机关的一个品牌。在此，可以借鉴浙江省的做法，在各级检察机关门口挂牌公益损害与诉讼违法举报中心，通过直观方式让社会大众了解检察机关的法律监督职能；另外，更重要的宣传渠道是办一批有影响力的案件，让社会公众了解检察机关的监督职能建立在案件化基础上，在办案中监督，在监督中办案。例如公众所熟悉的“昆山杀人案”“见义勇为的赵某案”，案发后第二天昆山市检察机关提前介入，通过对案件的法律定性实现对公安机关立案侦查的制约；同样，福州市晋安区检察机关认定赵某的行为属于正当防卫，作出不起诉决定，通过行使不起诉权有效监督公安机关立案侦查行为。这些案例都充分说明了检察机关通过有影响力的典型案件的办理，及时回应了普通民众的关切，以办案模式向社会公众宣传检察机关的法律监督职能，这也从侧面警示检察机关办案不能盲目追求办案的数量，应更多注重案件的质量，通过办理一件又一件具有社会影响力、民众广泛关注的案件，打造法律监督职能的检察产品。