地级市监委为何给副部级央企发监察建议书

文/舒炜 杨智淋

一方是四川一个地级市的监察机关，另一方是国务院国资委直接管理的副部级在川央企，两者并无监督上的隶属关系，但因办案产生了工作交集。

2020年10月，在室组地协作机制下，自贡市监委按照四川省监委的指定管辖，对东方电气集团市场部原副部长王某、东方锅炉电站服务事业部原总经理黄某某涉嫌职务违法犯罪问题进行监察调查。

将案件查清本可告一段落，但针对该案暴露出的“乙方腐败”等一系列问题，自贡市监委向东方电气集团发出监察建议书。结合该监察建议书，东方电气集团也有针对性地开展了以案促改工作，取得了积极的治理效果。

“砸饭碗”的“乙方腐败”问题

事情还要从一次中央巡视说起。

2019年6月，中央第一巡视组向东方电气集团移送反映王某、黄某某的问题线索后，该集团纪检监察组迅速开展初步核实，掌握了一些有价值的线索，但也面临着难题。

“虽然监察体制改革后，赋予了纪检监察组一定的监察权，但我们也面临着能力不足、内部查处威慑力不够等问题，尤其是缺乏有效的监察措施和条件保障，要把案情查深查透难度较大。”该公司纪检监察组副组长焦毅坦言。

随后，按照四川省纪委监委与东方电气集团纪检监察组之前的合作机制，经四川省监委指定管辖，自贡市监委旋即对该案开展监察调查，并很快在内审上取得了突破。但是，外调工作却让参与该案查办的自贡市纪委监委第七纪检监察室主任刘勇犯了难。

“该案涉及的关联公司和证人遍及全国多个省市，要做实证据链，就必须想方设法找到这些关键人，通过证据之间的相互印证，才能把案情查实。”刘勇说。

据刘勇回忆，当时办案人员对该案相关的关联人挨个打电话进行通知，只找到不到三分之一的人，剩下在外地的关联人要么不愿意配合调查，要么直接失联。

面对这一难题，自贡市监委组织办案人员兵分两路，一路到北京，一路到浙江、江苏、上海等地调查取证，最终逐步夯实了证据体系。该案以“乙方腐败”为典型特征的新型腐败问题也逐渐浮出水面。

据办案人员卢小伟介绍，东方电气集团的采购部门作为甲方，掌握了较多的权力，一般被认为廉洁风险较高。本案发生的领域恰好是看似权力较小、需要四处开拓市场的营销部门，呈现出较为明显的“乙方腐败”特征。

比如，王某和黄某某利用前期与某些大型电力集团开展技术交流、商务谈判等工作便利和熟悉市场信息的优势，直接向某些大型电力集团有倾向性地推荐产品，帮助与自己关联的供应商中标，从而收取好处。

对于这种发生在营销领域的“乙方腐败”问题，焦毅认为，其后果甚至比采购领域的腐败更为严重。

反复思量的监察建议书

在查清基本案情，按规定程序移送检察机关依法审查起诉后，自贡市监委的工作基本告一段落，但当地并不止步于此，还筹划在以案促改、规范治理上多做一些工作。

在内部多番讨论后，一个给东方电气集团发监察建议书的想法被提了出来，但这也面临较大争议。

有人认为，监察建议书作为具有法律效力的规范性文件，有着明确的条文规定，一家地方监察机关给一家副部级央企发监察建议书，这个还没有先例，在法律程序上是否可行？也有人信心不足，认为两家单位级别都不对等，又没有隶属关系，就算自贡市监委肯发，对方也未必肯接。

排除阻碍，首先从查找法律条文解释开始。据办案人员介绍，此案的关键争议点在于，指定管辖对象是否属于监察对象？按照监察法实施条例有关规定，监察建议书是监察机关发给监察对象所在单位的，王某和黄某某原本并不是自贡市监委的监察对象，但经指定管辖后，自贡市监委又有了对两人进行监察调查的权力。

自贡市纪委副书记、市监委副主任杨熙琳说，在请示四川省纪委监委后，本着推动问题整改、帮助完善治理的初衷，自贡市监委达成了给东方电气集团发放监察建议书的共识。

但毕竟此事没有先例，自贡市监委将这一想法与东方电气集团纪检监察组进行了沟通，得到了对方的积极响应，该纪检监察组还主动提供了一些有效信息，帮助完善建议内容。

2021年4月，自贡市监委将这份涵盖构建科学有效的“乙方腐败”治理体系等四点建议的2021年第1号监察建议书，发给了东方电气集团。

“这其实是一次很好的契机，从第三方的角度给我们提出了中肯的意见，让我们有了整改的机会。”东方电气集团有关负责人说。

从制度层面探索规范查案与治理

在合作推进以案促改工作的同时，针对这样一起通过多方协作联合查处央企地方公司腐败问题，并取得积极效果的案例，自贡市监委和东方电气集团也从查案和治理两个维度及时开展了案后总结剖析工作。

通过复盘分析，刘勇认为，对于这种管理权限在上级、工作地点在地方的央企领导干部腐败案件来说，单一主体力量都有所欠缺，室组地的联动协作和深度融合，是查清此案的重要保障。“比如，在四川省纪委监委第九纪检监察室的全程统筹协调下，东方电气集团纪检监察组发挥熟悉企业政治生态、干部人员信息等方面优势，在调取书证、通知证人等方面起到了重要作用，我们充分用足监察措施多、办案人员纪法理论功底好等强项，推动案件迅速打开了局面。”

室组地联合办案模式最大的作用就在于把上级的优势和属地的优势整合起来，既避免出现多头管理，也避免管理真空的存在。但如果从个案上升到经验的层面来讲，还需要处理好室组地三方谁为主谁为辅的问题，以免出现相互“打架”的局面。

从治理的角度来看，此案具有一定的偶然性。正如焦毅所言，如果自贡市监委没有主动发监察建议书的责任意识，东方电气集团没有欢迎别人挑错的大局意识，此案便很可能只停留在查处具体责任人的程度，不会上升到面上整改，更不会取得推动治理的效果。