全过程人民民主贯穿基层治理：时代意蕴、理论创新及实践转化

赵明锴

(新乡医学院，河南 新乡 453000)

一、引言

2019年11月，习近平总书记在考察上海市长宁区虹桥街道古北市民中心时提出“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”的重大论断。这一重大论断的提出进一步丰富发展了马克思主义民主政治理论，是习近平新时代中国特色社会主义思想的又一重大理论成果，标志着中国共产党对民主政治发展规律的认识达到了新高度。2021年10月，习近平在中央人大工作会议上强调，我国的全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一[1]。这为中国民主政治的发展指明了方向，对正确理解和深刻把握全过程人民民主创新理论的内涵具有重大指导意义。全过程人民民主丰富了马克思主义国家治理学说，推进了我国基层治理的实践。群众作为参与民主政治的最大群体，是实现全过程人民民主的最大“公约数”，也是实现全过程人民民主的“最后一里程”，其民主权利的保障程度、民主政治的参与程度、民主意识的觉醒程度等，都事关切身利益，也是全过程人民民主在基层发展的重要考量。在已有研究中，有学者以浙江省为例，总结出“以民主促民生、以民生建民主”的地方经验，充分展现了全过程人民民主在基层治理中的强大生命力，凸显了其对基层治理的巨大推动作用。全过程人民民主在现代治理体系的构建中发挥着巨大的作用，为基层群众参与社会治理提供了充分的政治保障，是中国特色社会主义政治建设的重要组成部分，对其进行深入研究，具有一定的理论意义与实践价值。

二、时代意蕴：全过程人民民主是破解基层治理难题的关键

当前，错综复杂的国际环境、新冠肺炎疫情的冲击、经济的持续下行等都使得世界范围的不稳定因素增多，对统筹好国内国际两个大局、维护社会稳定发展形成了巨大挑战。全过程人民民主应时而生，开辟了中国基层治理现代化建设的新型民主道路，在保障人民权利、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。

(一)时代呼唤民主政治的创新发展

新时代，国家发展进入新的历史方位，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一重要变化，充分表明我国社会生产力水平的显著提高，也表明了人民群众已具备满足现实生活需要的能力。与此同时，对精神生活提出了更高要求，人民群众更加关注公平问题，对民主的诉求越来越强烈。马克思指出，历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大[2]。人民群众作为历史的推动者，是社会发展的重要力量，随着融入经济、政治、文化等活动的程度不断加深，他们对政治参与表现出更大的渴望和更强烈的追求，而传统的、粗放式的基层管理方式已经无法充分满足群众的民主诉求。此外，人民群众对西方民主制度的认识越来越理性、透彻，西方民主虽然建立在经济、科技、文化充分发展的基础上，但是西方的选举是为政治精英享受特权而树立的道德屏障，这种“泛民主”的目的是为了给资产阶级美化形象、规避风险。西方国家不断演变的民主形式都是披着民主外衣迷惑众人，根本上并未改变为资产阶级服务的实质。在世界范围内，他们通过推广民主，实现政治霸权，牺牲普通民众的幸福生活，为西方的政治精英服务，以攫取巨大的经济利益。当前，无论是在国内，还是在世界范围内，西方民主推广的政治效力明显减弱，经济多元化、地缘政治发展等不断暴露出西方国家民主制度的弊端，也彻底暴露了西方民主的本质，使西方社会陷入民主危机。

全过程人民民主是真真切切实现人民当家作主的民主制度，丰富了世界民主政治的实践，展现了中国共产党在国际社会的担当，粉碎了西方国家在中国强力推行“西式民主”的幻想，是中国提出的适合自己发展道路的民主制度。民主的演进，意味着政治的进步，人民既是人民民主制度优势转化为治理效能的政治资源，也是治理效能福利的共享者[3]。

(二)基层治理现代化建设的重要法宝

全过程人民民主是习近平在视察基层工作时提出的，这一重大论断提出的背景彰显了全过程人民民主在完善基层民主制度方面的重大意义，也是破解基层治理难题的新法宝和制度保障。全过程人民民主作为一个“进行时”的民主，既是一个渐进发展的过程，也是一个需要不断完善的过程，它贯穿基层治理全过程、全范围、全环节，是整体性民主。全过程人民民主将“整体性政府”外化，有利于推动分工、协同和资源整合，既能有效处理错综复杂的基层事务，又能保障公共权力运行和结构稳定。马克思恩格斯指出，工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主[4]。中国共产党不断推进自我革命，推进民主制度的深化发展，其目的就是不断践行为人民服务的根本宗旨，通过不断完善民主制度，实现基层治理现代化，进而提升人民群众的幸福生活指数。然而，当前在基层治理工作实践中，日常工作逐渐脱离群众生活、脱离实际需求，不同程度、不同类型的问题存在于治理工作之中，一定程度上制约了基层民主的良性发展。主要表现为：有的地区基层工作任务量多且繁杂，个别地方重复扎堆考核、检查问题仍然严重，“一刀切”“一锅煮”简单以留痕多少作为考核依据，整理材料占据了基层干部的大量精力，分散了工作重点，也容易催生形式主义、官僚主义的复燃和蔓延；有的地区处理综合事务的能力不足，在实际工作中不是相互支持、齐心协力解决问题，而是分化群众、制造矛盾、相互拆台、推诿扯皮，严重影响了党组织在群众心中的形象；有的地区矛盾复杂，党员干部之间、干部和群众之间关系不协调，矛盾重叠，一些党员干部在面对基层事务、群众矛盾时不积极主动去解决，导致群众参与基层事务不积极、不主动，严重制约了基层发展。与此同时，群众监督和同级监督的作用发挥不够，削弱了党在基层中的权威。由于区域差异大，在总体发展均衡的情况下，尽管欠发达地区发展速度有所提升，但受自然环境、发展基础、资源储备等因素制约，导致局部发展不平衡，而城乡在基础设施、公共服务、资源配置等方面也存在较大差距，直接影响着基层治理工作的开展。

从现实来看，单纯依赖党政机构、依靠彼此孤立的单位组织开展工作的传统模式已经无法满足基层治理发展的需要，实践中，许多地方民主决策、民主管理和民主监督的跟进相对来说不够充分[5]。而全过程人民民主作为民主政治的新形态，将其贯穿于基层治理的每一个环节、体现于每一项政策、反映于每一项事务，进一步整合基层治理系统、提供社会化服务，能够充分调动不同群体不同程度参与社会事务治理的积极性和主动性，带动人民群众主动参与基层发展、主动贡献才智为基层发展谋划，最大限度地激发群众活力、发挥人民群众的主体作用。

三、理论创新：全过程人民民主是民主政治在基层治理中的演进发展

全过程人民民主是中国共产党不断坚持马克思主义中国化的重大理论成果，是中国共产党在新时代的又一伟大探索，创新了民主政治新形态。它强大的生命力来源于现实制度的需要，是国家治理的中国方案，更为解决基层治理难题提供了理论指导和科学依据。

(一)全过程人民民主是党的宗旨在基层的再深化

中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，党自我革命不断深化的过程就是不断深化服务群众的过程，而推动人民民主的全过程更是将为人民服务的宗旨体现在最基层、最鲜活的群众个体身上。治理的重要体现是在实施民主政治过程中，将人民群众作为民主对象，无论是民主制度的执行过程还是制度实施过程，人民群众都应该是参与者、决策者和实施者，保障人民群众参与公共事务的权利，体现党和国家工作的人民立场[6]，体现以人民为中心的发展理念。

全过程人民民主是对西方资本主义国家民主制度的超越，与西方的“选票民主”有着本质的区别，党派政治裹挟行政成为西方民主政治中的常态[7]，而中国共产党始终以为人民服务为宗旨。以应对新冠肺炎疫情为例，西方国家打着“民主”的旗号推行所谓的“全体免疫”，以至于疫情反反复复，死亡人数居高不下。而中国共产党以14亿人民的生命安全身体健康为最高追求，采取积极措施，在一定程度上有力推动了基层治理精细化、科学化、现代化、民主化水平的提升，也有力回击了西方资本主义国家的“假民主”，更有力证明了中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨。

全过程人民民主是坚持人民当家作主的新型民主政治形态，是对基层民主政治制度的创新发展，它丰富了人民代表大会制度的时代内涵。我国迈上全面建设社会主义现代化国家新征程后，必然需要富有生机、充满活力、紧跟时代发展的民主制度内容，要不断完善人民代表大会制度，始终做到以人民为中心，发展全过程人民民主，保证人民在新时代享有更广泛的民主权利，充分调动人民群众参与国家建设的积极性和主动性。全过程人民民主的提出，从国家发展层面来看，充分展现了中国共产党推动中华民族伟大复兴生动实践的历史担当；从国际贡献层面来看，充分展现出社会主义制度的优越性，逐步形成的中国民主话语体系为国际社会的民主制度建设作出了重大理论贡献。

(二)全过程人民民主是协商民主发展的新领域

中国新型政党制度是伟大的政治实践，是一种能够将人民群众的意志上升为国家意志的政治制度。党的十八大以来，中国共产党重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商，扎实推动协商民主广泛多层制度化发展[8]。全过程人民民主是协商民主制度的创新发展，其精神要义内嵌于中国新型政党制度之中，根植于中国新型政党制度之中，是中国新型政党制度民主理论的新领域，形成了自身的运行规律，既能保证间接民主的实现，也能更好发挥直接民主的作用。全过程人民民主覆盖国家政治、经济、文化、社会、生态等事业发展的各领域，兼顾各阶层、各群体等不同主体、不同方面的利益诉求，能够做到尊重多数人的意愿、照顾少数人的诉求，更加巩固了中国共产党领导多党合作和政治协商的基本政治制度。

全过程人民民主实现了由政党民主协商到群众个体协商的创新发展。全过程地参与民主协商，保证了代表的广泛性，也代表着治理主体的个体差异性，实现了不同行业的全覆盖，包括“上班族”、商贩、自由从业者等社会各个阶层，保证不同群体利益表达和政治参与的权利。民主实施重心的下移，是加强对民主隐藏力量的发掘和拓展，这不仅激发了不同阶层参与社会事业发展的内生动力，更彰显出人民群众的主人翁意识，对社会福利、财政支出、社会发展模式等具有积极推动作用，助力形成多维度、体系化的基层民主政治运行模式，有效地将公共意识转化为治理效能。

全过程人民民主实现了由维护国家政权到推动基层治理的拓展，从政策制定融入民意、把准民情，到政策实施因地制宜、因事制宜，将民主贯穿酝酿、讨论、制定、实施、评估各个环节，能够充分调动群众的积极性和主动性，有效避免简单粗暴的“按文件”执行的治理方式，以共识推动群众意志的体现和贯彻。全过程人民民主拓展了协商渠道、引入了协商专家，不仅能够实现表达利益诉求的目的，还能够破解区域不平衡影响发展不平衡的问题，注重从群众组织、民情民意表达和听取、意见采纳到上升为集体意志，了解人民群众的真实想法，发挥协商民主合力推动基层治理科学化，逐步破解基层治理难题。

(三)全过程人民民主丰富了共同富裕的政治内涵

经济社会的充分发展要求政治发展与其相适应。共同富裕是人类发展的新阶段，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件[9]。“自由发展”不仅需要以丰富的物质基础为前提，更需要实现人的全面发展，而人的全面发展，就是要体现以人民为中心的发展思想，这不仅包括经济发展、精神富足、生态宜居，还包括政治文明的高度发展。民主政治是人的全面发展、自由发展的制度保障，推动全过程人民民主贯穿于基层治理各个环节，是打破区域不平衡引发政治不平衡这一怪圈的有力武器，能够有效解决基层民主政治发展不平衡制约基层治理的问题，用民主政治手段影响、调节人们的生产生活，使人民群众在追求经济利益的同时，实现政治权利，为进一步丰富基层自治制度提供理论指引。

全过程人民民主展现了共同富裕在基层的生动实践。中国的共同富裕是全体人民共同参与推动和享有的共同富裕，完全不同于西方发达国家少数人参与施策、少数人享有成果的差别目的[10]。没有基层人民群众的富裕，就没有国家的共同富裕，而基层治理的现代化建设是实现共同富裕的保障，民主制度的创新发展是推动基层治理现代化的坚强政治保障。同时，没有经济的发展，民主制度的实施也没有肥沃的土壤。基层治理的成效一定程度上反映着国家的治理能力，而全过程人民民主的推行既为经济发展、生态建设、文化创新等注入了活力，也为民主制度在推进共同富裕中的实施提供了可能。

共同富裕是社会主义的本质要求，扎实推进共同富裕是中国共产党矢志不渝的奋斗目标，党中央提出了促进人民共同富裕的目标要求和战略部署，全过程人民民主深化了共同富裕的政治目标。这是中国共产党历经百年深刻总结历史经验，对社会主义发展和国家现代化建设的深化认识，准确把握了社会主义现代化建设的规律，开拓了马克思主义中国化时代化新境界。全过程人民民主为统筹区域、城乡发展差异奠定了政治基础，是有效改善民生、推动解决基层事务，为人民群众营造幸福生活环境的重要保障，进一步巩固了全面建成小康社会的伟大成就。实现共同富裕是人民群众的现实诉求从生活需要向感知幸福的迈进，政治诉求从言语表达向亲身参与的迈进，民主理论的创新发展为扎实推进共同富裕提供了新的道路选择。

四、实践转化：全过程人民民主推动基层治理体系重塑路径

全过程人民民主既是体现国家意志、国家制度、国家规划、国家利益、国家道路等宏观方面的理论创新，又为基层事务、基层选举、基层权利、基层建设、基层发展等微观治理工作指明了方向。以人民为中心不是一句空话，要更好地体现在尊重人民主体地位、发挥人民首创精神上[11]，将民主理念贯穿到基层治理全领域，从而推进基层组织化建设，构建基层治理体系。

(一)整合治理力量，汇聚基层共治合力

习近平指出，我国全过程人民民主实现了过程民主与成果民主、程序民主与实质民主、直接民主与间接民主、人民民主与国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主[12]。通过整合治理力量，明确治理内容，建立治理协调机制，不断优化完善制度治理和事务治理运行模式，让人民群众切身感受到全过程人民民主的力量。

一方面，要建强基层党建，推动基层治理创新发展。要不断创新基层工作方式，推动基层党组织与基层自治组织充分融合，通过实施村党组织书记备案程序，积极推动村(社区)中现任党组织书记、村委会主任尽快实现“一肩挑”。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和优势所在，坚持党在基层组织建设中的领导地位，加强党对基层事务管理、基层民主实施的统一领导，也是有效治理的组织支撑[13]。特别是加强乡镇(街道)、村(社区)党组织建设，以基层党的建设推动基层民主政治建设，形成治理共识，明确治理事项，划清治理范围，压实各基层组织的任务和责任，确保重大问题由党组织研究讨论后依照民主程序决定。在党组织统筹协调下形成以党建引领群建，在不断扩大的共同合作空间内强化责任界分和职能归属，推动各类组织建成相互协作有序运行的机制。

另一方面，要充实治理力量，优化治理组织结构。各地应立足基层实际和地域特点，积极开展有益探索，根据地域面积、人口规模、管理任务、发展特点和实际需要等，准确测算工作体量，明确编制数量，盘活机关事业单位的存量编制和人力资源。要实行 “减县(区)补基层”，鼓励下沉人员到基层单位工作，充实基层工作力量，进一步挖掘干部潜能，提高效能。下沉人员不仅能够充实基层队伍，也能够起到贯彻政策的作用，他们既是基层治理的推动者，也是民主政治的宣传者、实施者。同时，为基层干部发展创造机遇，畅通发展渠道，切实让基层干部在历练提升中作出应有贡献。在不断优化基层干部队伍学历、年龄、经历等结构中，充实基层治理力量，提升基层治理水平，实现基层治理工作方式精细化。例如，河南《关于进一步深化乡镇和街道机构改革的意见》的实施，打通了区域壁垒，实现了区域间编制横向流动，释放了基层活力，提升了治理能力。

(二)扩大事权主体，将提升服务转化为治理效能

要积极发展全过程人民民主，推进人民当家作主制度体系更加健全[14]，汇聚不同群体的力量，让人民群众积极参与社会主义现代化建设，调动一切可以调动的要素，团结一切可以团结的力量，实现从“一元主导”到“多元共治”的转变，逐步形成以政府、个人、社会组织等为主体的多元共治格局。

一方面，要推动“职能整合”与“流程优化”。制定权力下放清单，以“放管服”为抓手，持续优化和整合政府职能，依托基层自治组织设置“大中心”功能服务场所，筑牢基层治理的“组织支撑”，提升服务效率，切实做到以人为本，以机构设置促进人员结构优化，让事权运行有机构、有组织、有人员、有效果，为服务好基层群众、解决好基层事务提供机构支持。探索下放事权的集中办理，优化事项办理程序，形成“一站式”服务，减少矛盾，提升人民群众的认可度和满意率。完善地方政府权责清单，减少规则冲突，避免部门“打架”，推动基层治理“流程再造”，实现治理制度与治理技术的协同优化，提升基层综合管理和服务群众水平，推动基层治理系统化、法治化、科学化、智能化，着力构建权责统一、行为规范、运转高效的行政管理模式和运行机制。

另一方面，要集中区域资源，办好群众的大事要事。既要关注民生实事，也要保障公民的民主权利。既要制定负面事项清单，明确禁止情形和后果及举报方式，又要制定正面事项清单，明确办理条件、时限和程序，充分尊重群众的诉求，使得人民民主能够与治理过程相伴随，人民当家作主的日常化色彩更加丰富[15]。特别是要保障老年群众、伤残人员、妇女儿童等弱势群体的利益，不断完善保护弱势群体权益的制度，采用积极措施应对老龄化、少子化的社会困境。注重听取基层发展建议和群众意见，减少冲突矛盾，改进服务，优化事项办理程序。

(三)优化民主程序，将全过程人民民主融入协商各环节

发展全过程人民民主，就是要在征求意见上具有广泛性，在协商议事上突出代表性，在决策建议上遵循科学性，以全链条、全方位、全覆盖推动基层治理实现全过程；使“一切从群众中来，到群众中去”时刻蕴含于具体治理实践之中，让人民群众在有序政治参与中推动国家治理现代化[16]。

一方面，民主意见的收集要体现广泛性。要注重代表群体的全覆盖，完善民主制度设计，问计于群众、问需于群众，广泛收集民情民意，开门听意见、开门做决策、开门受监督，建立多样化、多渠道听取意见建议的渠道，如开设人大代表联络站、民意征求平台、电子信箱等。重大民生事件要广泛征求意见、公开过程、公示结果，打消群众疑虑，提升群众当家作主的“身份感”，设置立项办结制度，对群众的意见建议做到件件有回应；建立数字化信息收集平台，细化意见建议的收集、处理、反馈、汇总、分析等工作流程，明确责任部门和责任人，避免形式化和 “走过场”的现象。要注重提高群众的政治参与度，邀请群众列席基层事项的商讨、决议等环节，让群众的身影在基层治理的各环节随处可见，不断丰富全过程人民民主在基层治理中的实现路径。

另一方面，民主决策的机制要凸显科学性。要深刻把握新发展阶段的艰巨任务和面临的重大难题，积极推动由政府主导治理逐步向民众集中决策转变的治理方式，着力打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的基层民主治理共同体，对于在实践过程中形成的具有一定普遍性的可复制的经验，要逐步形成工作模式并及时宣传推广。针对代表和群众反映的问题，要做到有记录、有过程、有回应、有跟踪，建立全链条的跟踪机制，进一步体现决策的民主性。同时，要通过深入基层实地调研、听取专家意见、开展民意测评等方式，对全过程人民民主各环节进行监督检查，让民主形式和民主成效转化为基层治理的具体举措，确保人民群众的共同意愿转化为具体实践，推动基层治理科学化水平不断提高。

结语

新时代，全过程人民民主是全面贯彻以人民为中心发展思想的又一重大创新理论，我们要清醒地认识到发展践行全过程人民民主对基层治理的重大意义。同时，也要做到三个“谨防”：谨防西方反华势力渗透到基层群众中，以维护“个别民主权利”为借口，忽视基层群众的普遍权利，阻碍全过程人民民主作用的有效发挥；谨防被西方操纵的个别代表人，打着“维护群众利益”的旗号，蒙蔽群众，故意激化、扩大矛盾，破坏党和群众的“鱼水关系”；谨防人民群众内部矛盾被别有用心之人虚假传播，并借机散布谣言、夸张事实，导致网络舆情过度发酵，损害党和政府的形象。正因如此，在不断探索和实践全过程人民民主中，要注重积累经验，丰富理论内涵，将其贯穿于基层治理的各个方面，广泛听取人民群众的建议、保障人民群众的利益、反映人民群众的意志，切实将其转化为推动国家发展、为人民谋幸福的新动能。