我国地方政府债务发展中的风险及化解建议

车毅 辽阳市财政事务服务中心

当前世界正处于百年未有之大变局，我国经济社会发展环境也面临深刻变革，政府外部公共风险向公共财政转移的压力逐步增大，由政府外部风险转化而来的隐性债务问题也愈加突出。党的十九大以来，健全金融监管体系、守住不发生系统性金融风险的底线为债务治理拉开序幕，为帮助我国经济率先走出泥潭，积极稳妥地处理政府债务隐性风险也成为当务之急。

一、地方政府债务内容及形式

地方政府债务如从表现形式来看，可划分为显性债务和隐性债务两类，从负债的内容来看，可分为政府直接债务和政府或有债务两类。结合上述两种情形，我们实际上可以将其分为显性直接债务、显性或有债务、隐性直接债务、隐性或有债务四个类型。

显性或有债务，或有显性负债不是政府负担的直接债务，仅仅是在相关条件发生时，政府可能需要负担的债务，是政府由于过去的事项而导致的未来地方政府存在的潜在负债。例如由于政策和决议地方政府承诺的各类兜底事项、政府的担保项目及外债、相关国有金融机构的不良资产等。

二、我国地方政府隐性债务的内涵和规模

IMF 数据显示，近年来，我国地方政府隐性债务规模持续增长，2021 年达到61 万亿元，是地方政府显性债务规模的两倍。2010 年中央经济工作会议明确提出 “加强地方政府债务管理” 。审计署在2011 年和2013 年对地方政府债务进行了两轮审计。地方政府债务可分为三类：负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和负有一定救助责任的债务。后两者属于政府或有负债。审计结果显示，截至2013 年6 月底，地方政府有近11 万亿元债务需要偿还，2.7万亿元债务需要担保，4.3 万亿元债务可能承担一定救助责任。据此，地方政府或有债务约为7万亿元。2014 年新预算法明确规定，地方政府可以在国务院规定的限额内，通过发行地方政府债券、举借债务等方式筹集资金。此外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式为任何单位和个人的债务提供担保。2017年7 月，中共中央政治局会议首次提出了地方政府的 “隐性债务” 。会议强调， “积极稳妥化解积累的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增加” 。

三、地方政府化解债务存在问题

（一）隐性债务规模不确定，潜在风险较高

地方政府公布的债务余额仅仅是地方政府全部债务负担的部分。近年来新预算法实施后，由于不允许各地政府以债券之外的形式举债，很多地区为了加快发展，纷纷以政府购买服务、相关平台公司、PPP、投资资金等隐性债务形式举借债务，导致地方政府隐性债务激增，同时由于目前隐性债务方式较为多样，地方政府债务缺乏统一的认定标准和统计口径，也导致债务规模快速增长。同时由于隐性债务内容的复杂性，地方政府一定程度上对隐性债务的底数存在未彻底摸清的情况，所以说，即便在保守的估计下，地方政府隐性债务可能依然庞大，地方政府债务风险不容乐观。

（二）疫情冲击下隐性债务增速止降回升，伴随疫后信用收紧或再次回落

自1994 年《预算法》颁布及分税制改革后，地方融资平台成为地方政府财政收支矛盾下的融资主体。此后，融资平台经历了多轮债务扩张，逐渐成为我国地方政府隐性债务的最主要载体。基于此，本文将融资平台作为地方政府隐性债务的主要测算内容之一，根据数据可得性，从三个维度测算隐性债务规模。据中国程心国际估算，2020 年，我国地方政府隐性债务为45.4-51.6 万亿元，是显性债务的1.8-2.0 倍，融资平台相关债务将超过隐性债务的80%。2017 年7 月，中央财政工作会议提出 “严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任” ；2018 年8 月，《国务院市、中共中央关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（钟发〔2018〕27 号）、《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发地方政府隐性债务问责办法的通知》（中办发〔2018〕46 号）印发后，地方政府化解隐性债务的责任和安排逐步明确，隐性债务增速得到较好控制。但2020 年受疫情影响，一系列宽信贷政策出台，融资平台发债创历史新高。以融资平台为主要载体的隐性债务增速止跌回升。

（三）债务风险治理存在阻力

由于地方政府融资平台公司的数量逐渐增多，以及包括企业债、项目收益债、基金、融资租赁、信托、政府购买服务、PPP 等融资方式日益多样化，地方政府融资渠道增多，金融产品不断创新，为地方政府融资提供了巨大便利。出于资本的逐利性，无论是贷款还是政府购买服务、政府与社会资本合作、企业债、基金、委托贷款等方面，金融机构在推动地方政府隐性债务的扩张中发挥了重要作用。投融资平台公司属于既得利益者，由于其性质及体制机制原因，对市场化转型兴趣较低，这极大地阻碍了地方政府隐性债务风险防范与化解。同时，地方政府对投融资平台公司依赖性较强，为了改善民生、拉动地方经济发展，利用平台公司筹集大量资金用于棚改、交通、管道等城市公共基础设施建设。此外，地方政府由于顾虑隐性债务信息会对自身资信带来负面效应，也不愿意公开隐性债务相关信息。

四、公共风险视阈下地方政府隐性债务治理的必要性

1.地方政府债务治理有助于确保财政可持续性。治理地方政府隐性债务风险是缓释系统性金融风险、确保财政可持续性的关键。由于公共风险诱发隐性债务的规模大、可预知性低，即便依靠健全体系和加强财政预算风险防范也难以使得债务风险被彻底根除。因此，打好地方政府隐性债务治理攻坚战有利于防范和治理公共风险。2.地方政府债务治理有助于规范政府债务体系。治理地方政府隐性债务风险对规范政府债务融资机制具有重要支撑作用。由于债务信息公开透明度不够，导致地方公共风险转移到地方政府财政支出风险，从而加剧地方隐性债务影响地方经济的发展。因此，规范政府治理体系并在源头加以监督才能及时化解和防范风险。

五、新时期地方政府债务风险化解之道

在疫情冲击下，一系列稳增长措施推升我国地方政府债务风险，但总体仍然可控，需重点关注结构性及区域性风险。伴随目前经济企稳修复，债务压力依然突出，叠加集中到付风险积聚，政策对于地方债务尤其是隐性债务风险的管控重回既定轨道。整体看，地方债务化解需把控好短期风险控制与中长期体制改革的关系。中长期看，仍需从根本上推进财税体制改革，并通过深层次机制改革强化地方政府治理能力建设；短期看，地方政府 “开前门、堵后门” 的管理仍需坚定不移地推进，地方债需进一步提高使用效率、优化结构，并持续推进隐性债务 “控增化存” ，逐步有效化解债务缓释风险。

（一）适度以存量债务化解推进增量改革

加大存量隐性债务化解力度，明确剥离、置换等安排。国有银行改革相对成功，主要得益于设立四大资产管理公司剥离不良资产，使国有银行 “轻装上阵” 。相比之下，中小银行改革多次反复，一直 “负重前行” 。宜借鉴银行业改革经验教训，尽快明确隐性债务的剥离、置换等安排。对于有稳定现金流的项目，可创设独立经营实体，推动政企分开。其他隐性债务及相关资产，在对项目 “停、缓、调” 的基础上，可考虑以地方资产管理公司为载体，通过债转股、债务重组等方式全面承接。可发行特别国债注资或允许地方资产管理公司发行长期债券等予以支持。另外，可加大置换存量债务的特殊再融资债券发行力度，提升用于建制县隐债化解试点的再融资债券限额。深入推进城投公司转型，明确城投公司转型的政策导向，坚决推动城投公司剥离政府融资职能，推动城投公司从城市融资建设主体转型为城市运营和服务主体，从城市服务商转型为产业投资运营商。无具体经营业务、失去清偿能力、转型困难的城投公司可有序破产。探索城投公司管理模式创新，引入混合所有制、管理层持股等，完善考核和薪酬制度。

（二）合理安排公共预算，统筹各类财政资金

一是统筹各类财政资金化解地方政府债务。通过预算安排、利用财政结余资金、政府性基金、动用预算稳定调节基金等方式筹措化债资金。同时，压缩因公出国出境、论坛节庆活动、公车购置、会议费、培训费、差旅费等支出，将节约的财政资金用于化解债务。二是盘活存量资金。化解结转结余资金，提高资金使用效率，统筹使用化解债务。三是着力提高地方政府财政收入，盘活沉淀存量资金、盘活存量土地资产、推进集体土地入市、城市更新改造等方式提高财政收入；对于存量有收益的建设项目，地方政府部门可以通过尽量充实项目配套经营性收入，提高项目本身的投资回报，利用项目结转资金、经营收入偿还地方政府债务。

（三）借助地方政府债务动态管理，监督强化债务约束

加强地方政府隐性债务动态管理监督是做好事中监督、事后弥补无法检测短板盲区最重要的环节。在进行日常债务统计管理的同时，通过相关监管部门进行全口径债务系统检测，并采用人与系统对接的形式，将相关融资信息进行导入匹配从而防止漏报、瞒报行为产生。掌握地方政府隐性债务动态并及时规避风险，应立足于项目本身的监管和平台反馈的信息，主要体现在以下几个方面：首先，一套完整的审批约束制度有利于有效管控债务资金的使用，洞悉地方债务风险的扩张情况。其次，合理利用债务审批使得地方隐性债务显性化，便于加强对地方债务运行约束，防止政府因官员考绩而盲目建设。最后，强化地方政府债务审批机制是从源头把关地方政府隐性债务风险的一剂良药，事后监督的效果往往不及在风险源头加强约束管理更加有效，为防止地方政府隐性债务风险萌发提供制度保证。

（四）改革财税体制，从根本上控制债务增量

受分税制改革的影响，地方政府承担着与其财力不匹配且越来越多的社会责任和经济发展责任，财政支出压力巨大。加之各级政府政绩考核指标的压力及官员未来晋升机制的诱导，因此妥善处理并防范地方政府隐性债务的风险需要地方政府体制机制的改变。首先，改革财税体制，理顺中央与地方财权与事权的关系。分税制改革导致中央和地方政府的财权和事权严重不匹配，成为地方政府隐性债务膨胀的重要推手。为了消除这一因素，必须改革现行税收制度，并在中央和地方各级合理分配财政权力。中心需要做一个更高层次的设计。一方面，需要合理衡量地方当局的日常运作、基础设施建设和人民生计等财政需求，并使地方当局的财政资源与支出相匹配。可通过提高税收率和转移额来弥补这一差距；另一方面，加快改革步伐，建设新的税收制度，调整税收结构，培育新的税收来源，加强地方税收。

（五）加强对金融风险的联合管理

在防范化解地方政府隐性债务风险的过程中，还需加强金融风险管理。第一，加强资本市场的合规性管理。在允许社会资本参与政府项目投资的同时，加强对社会资本的监管，强化信贷资产管理，管控好新增项目融资的金融闸门。第二，防控房地产市场风险。要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，着力稳地价、稳房价、稳预期，促进房地产市场平稳健康发展，推进保障性住房建设，实现住有所居；支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，在改善居民住房条件的同时畅通房地产业循环。第三，坚持土地要素市场化配置改革方向，逐步降低地方经济发展对土地的依赖度。

（六）着眼于 “风险精准防控” ，尽快搭建数字化政府债务风险监测平台

当前，新一轮数字科技革命浪潮对国家治理和社会经济带来了深刻变革，同时也对政府债务风险监测的机制、方法和手段等提供了关键技术支撑。政府债务风险管理尤其需要充分利用大数据、区块链和人工智能等数字技术，来搭建国家层面的智能化和数字化 “政府债务风险监测平台” ，从技术上实现对政府债务风险的全面监测和精准防控。数字化政府债务风险监测平台的搭建，应以数字科技为手段，以风险联动机制为导向，在现有房地产市场、土地市场、资本市场和债券市场数据基础上，实现地方政府债务和财政收支数据、地方政府融资平台公司和国企的资产和负债数据、房地产企业和金融机构相关风险数据的全面共享。为此，一要及时研究和出台政府债务风险管理相关数据共享的法律法规，通过运用数字技术，全面打通政府相关部门各类风险监测平台之间的数据壁垒，实现中央相关部委之间数据、中央与地方风险监测平台之间数据的全面共享和实时对接。二要建立 “全链条” 债务风险监管机制，建立覆盖全业务、全过程和全链条的债务风险监测指标体系，通过对债务风险的关键成因分析，根据相关性、敏感度和可行性原则选出若干核心指标，构建涵盖 “主指标+成因指标+关联辅助指标” 定量指标和专家打分定性指标的债务风险监测指标体系，从而提高政府债务风险预警的及时性、精准性和科学性，为提前研判政府债务风险和制定防范化解措施提供决策支撑。

六、结束语

进一步合理安排地方政府支出责任与财力支持。在明确中央政府、省级政府和省以下政府部门的支出责任基础上，中央财政在基础设施建设方面可承担更多责任，加大中央对地方、上级地方政府对下级地方政府的转移支付。在化解地方政府存量债务的同时，规范政府支出行为，着力解决地方政府重复建设、盲目举债等问题。同时，遏制地方政府以企业债务形式增加隐性债务，加强对地方政府的财政监督力度，逐渐熨平地方政府债务风险。