浙江省山区26县推动科技人才创新创业的注意力配置研究——基于文本分析方法

翁 晨,朱恩泽

(浙江理工大学 科学技术研究院, 杭州 310018)

山区26县是浙江省高质量发展建设共同富裕示范区的关键点和突破口。2021年12月,浙江省发改委出台了《浙江省山区26县跨越式高质量发展实施方案(2021—2025年)》,山区26县由此进入了加速发展阶段。在创新驱动发展的过程中,发挥科技人才的作用至关重要。然而,由于浙江省山区26县发展存在前期基础薄弱等问题,科技人才在山区26县的创新创业仍存在诸多难点痛点,有待地方政府合理解决。从注意力视角分析,地方政府在相关工作的决策和执行过程中,会把注意力分配在地区经济发展、民生保障、社会稳定等多个方面。但注意力是一种有限的资源[1],山区26县地方政府如何配置有限的注意力资源才能更好地推动科技人才创新创业,是值得思考和探究的问题。同时,分析山区26县当前推动科技人才创新创业的政策配置,将有助于了解这些地区在当前发展阶段的优势与不足,助力浙江省高质量建设共同富裕示范区的建设。

自2015年《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》发布以来,创新创业领域逐渐成为研究热点,而科技人才作为创新创业的主体成为其中的关键。众多研究者围绕科技人才创新创业展开了研究,主要内容可归纳为以下几个方面:其一,很多研究聚焦于省域科技人才创新创业相关政策文本,从政策发布的机构、地区等文献属性出发来分析评价区域内相关政策的整体状况[2]。如王洪波[3]围绕政策的数量、形式、制定部门、措施等方面剖析了浙江省科技人才创新创业的政策环境,发现浙江省科技人才创新创业政策环境存在政策的权威性相对偏弱、协同性有待增强等问题。其二,也有不少研究者从政策演变视角对科技人才创新创业领域进行探究,从时间维度梳理了相关政策的演化规律。如陈星平等[4]选取1978年以来的40篇中央政府工作报告作为研究样本,发现政府对科技人才创新创业总体注意力呈波浪式上升,出现三个峰值,且在不同时期的关注侧重点各有不同。而程华等[5]通过对1996—2016年期间浙江省科技人才的创新创业相关政策分析发现,浙江省的相关政策已经形成了“探索阶段—发展阶段—深化阶段—成熟阶段”的演变路径。此外,还有研究从科技人才创新创业的环境[6]、激励机制[7]及其与经济发展的协调性[8]等角度展开研究。

综上可见,以往研究者从科技人才创新创业的相关省域政策比较分析、阶段政策演变、外部环境和激励机制等视角展开了深层次、多方位的探讨,并取得了丰硕的研究成果。然而,少有研究聚焦县域政府工作报告文本,从相对微观的视角对科技人才创新创业政策重心进行探讨。同时,已有研究以定性研究为主,少有文本量化研究。此外,在浙江省支持山区26县发展、补齐共富“短板”的政策背景下,山区26县科技人才创新创业政策体系有不同的发展结构和发展轨迹[9]。因此,本研究基于注意力配置理论,采用文本分析法,测量浙江省山区26县地方政府在推动科技人才创新创业过程中的注意力配置情况,剖析其决策工作部署,并与浙江省全省的科技人才创新创业推进工作进行比较分析;在此基础上,为山区26县地方政府优化注意力配置提出了对策与建议,从而为进一步推动科技人才创新创业提供政策“着力点”、优化相关地区现有科技人才工作提供一定的参考。

一、研究设计

(一)研究框架

本研究以浙江省山区26县为主要研究对象,首先分析山区26县科技人才创新创业的现状及问题;然后基于注意力配置理论,测量山区26县政府对科技人才创新创业情况的注意力配置情况,从市场环境、平台建设、人才引育、服务与保障4个维度,剖析山区26县政府目前关注科技人才创新创业的主要问题,进而针对问题提出相关的对策和建议。

(二)研究方法

根据Ocasio[1]提出的注意力配置理论,组织决策者的关注重点基本决定了组织的决策部署重点,因此推动科技人才创新创业的进展在很大程度上取决于政府决策者是否将注意力聚焦在这一领域[10]。文本分析法能对文本内容作系统、客观的定量和定性分析,目前已经在社会科学研究领域得到了较为充分的运用实践。其原理是基于“萨丕尔—沃尔夫假说” (Sapir-Whorf Hypothesis) ,即人们关注世界所形成的认知理念可以通过其语言表达出来[11];一段话中某个词语出现的频率越高,发言者在该词语所代表信息中配置的注意力程度也就越高。政府作为公共组织,其注意力的分配情况可以在很大程度上体现政府对于某个方向或领域的重视程度[12]。因此本研究采用文本分析法,选取山区26县政府工作报告为研究样本,利用QSR NVivo 11质性分析软件选取关键词并编码,通过测量山区26县政府工作报告的注意力配置,探究山区26县推动科技人才创新创业的关注重心。

(三)数据来源

以浙江省山区26县为研究对象,本研究收集了26个县区地方政府网站官方公布的2022年政府工作报告全文作为研究样本。在此基础上,本研究收集浙江省2022年度政府工作报告,将浙江省政府对科技人才创新创业的注意力配置整体情况与山区26县政府进行对比。地方政府工作报告在两会期间发布,经历内容起草、意见征求和接受审议等流程,严谨规范,具有相当高的权威性。报告内容涵盖地方政府对2021年和过去五年的主要工作回顾、今后五年的工作目标以及2022年的主要工作任务,是政府注意力集中点的重要传达载体。因此,通过对这些文本的分析能够充分了解地方政府在推动科技人才创新创业过程中的注意力配置重心。

二、山区26县科技人才创新创业的现状分析

(一)山区26县科技人才创新创业的政策数据分析

根据《2022年浙江省政府工作报告》,从浙江省整体来看,2021年浙江省各个市县区共计引进人才139万人,发放创业担保贷款38亿元,扶持创业6万人,可见近年来浙江省为推动科技人才创新创业投入巨大,相关工作已有成效。笔者进一步收集浙江省山区26县科技人才创新创业相关数据情况,结果如表1所示。从表1可以看出,2016—2021年期间,山区26县地方政府共计发布30项与推动科技人才创新创业相关的政策,有三分之二以上的地区在这五年内至少发布了1项相关政策文件。山区26县发布的30份文件包括18项意见和12项通知,既涉及综合性的科技创新、人才发展方面,如《淳安县人民政府关于加快科技创新推动高质量发展的若干意见》《衢州市衢江区人民政府关于激励高层次人才创业的实施意见》等;也有具体的激励人才创新创业的配套辅助措施,如《苍南县人民政府办公室关于进一步加快小微企业园高质量发展的若干意见》、泰顺县人民政府《关于发展众创空间推进大众创新创业的实施意见》等。一般而言,意见类文件具有较强的指导意义,而通知类文件的适用范围往往更为广泛。由此推断,山区26县在推动科技人才创新创业领域的政策以指导性、规范性为主,从数量和类型上来看处于初步探索阶段。

表1 浙江省山区26县2016—2021年科技人才创新创业相关数据

(二)山区26县科技人才创新创业环境存在的问题

虽然山区26县在推动科技人才创新创业方面各有特色和成果,但与浙江省整体情况相比较而言,山区26县仍存在较大的完善空间。根据表1,截至2022年年底,淳安县、平阳县等7个区县尚未在本地区政府官方网站上公布近三年内的科技指标统计数据,甚至统计指标中无科技指标分类,此类地区在山区26县中占比接近四分之一。文成县、常山县等8个区县在近五年内没有出台任何与推动科技人才创新创业相关的专项政策文件。由此可以推断山区26县科技人才创新创业环境存在的问题:部分地方政府对科技人才创新创业的重视程度不足。根据科技指标统计数据和2021年地区生产总值情况进行进一步分析,山区26县中有11个地区2021年地区生产总值尚未超过200亿元;同时,即使是山区26县中地区生产总值最高的平阳县和柯城区,也未及时对科技指标相关数据进行统计。统计数据是体现社会经济发展情况的晴雨表,结合已有的山区26县各地区推动科技人才创新创业的相关政策文件,可以推断出山区26县存在的问题:经济基础较为薄弱,信息披露不充分,激励和监管体系尚未成熟完善。当前的相关政策多注重短期的激励,甚至存在重复奖励等情况;而前期的基础性培育和长期的成效跟踪反馈机制都少有提及,这将导致地方政府看似为推动科技人才创新创业投入了大量资源,但政策落地的实际成效性和可持续性都大打折扣。

三、山区26县推动科技人才创新创业的注意力配置

在对山区26县科技人才创新创业现状分析的基础上,进一步探究山区26县地方政府如何决策推动当地科技人才创新创业。本研究利用QSR NVivo 11软件,对山区26县的相关政策文本进行编码分析,从而测量得到山区26县政府推动科技人才创新创业的注意力配置情况。

(一)研究维度与关键词

本研究首先将26份政府工作报告内容进行合并,以文本形式导入QSR NVivo 11软件进行分词和词频分析。研究邀请了两名研究生分别从软件输出的7657个分词结果中筛选出所有与科技人才创新创业相关的关键词,剔除无效关键词,合并同类关键词;并请一位专家对结果进行审核。然后根据这些关键词特征,参考陈星平等[4]、李燕萍等[13]对于人才政策的分类研究,结合《浙江省人民政府关于大力推进大众创业万众创新的实施意见》中的政策标题内容,将政府工作报告中涉及科技人才创新创业的内容划分为市场环境、平台建设、人才引育、服务与保障4个维度,将所选关键词与4个维度分别归类,结果如表2所示。

表2 研究维度与关键词配对

由表2可以看出,市场环境维度包括“营商环境”“产业项目”“融合发展”“市场化”“招商引资”“市场主体”“开办登记”“开放合作”“知识产权”“公平”共10个关键词,平台建设维度涵盖“培育”“产业园”“小微企业”“研究院”“特色小镇”“研发中心”“创业园”“孵化器“众创空间”共9个关键词,人才引育维度包括“引进”“院士专家”“高层次人才”“人才引育”“培养”“高校毕业生”“乡贤”“引才计划”“青年人才”共9个关键词,服务与保障维度包括“公共服务“共享”“住房”“服务体系”“审批”“创新服务”“服务平台”“人才政策”共8个关键词。4个维度的关键词数量大致相等;市场环境维度关键词相对较多,同时也较为分散;服务与保障维度关键词略少,更为集中。

(二)注意力配置的分布

在表2关键词的基础上,利用QSR NVivo 11软件对文本内容进行编码分析,共计编码1692项。参考李晓溪等[14]的方法,研究以关键词覆盖率衡量注意力配置情况,关键词覆盖率为QSR NVivo 11导出的关键词参考点数目与山区26县地方政府工作报告的句子总数的百分比,覆盖率越高,表明该关键词分配得到的注意力越高,最终结果如表3所示。

表3 各维度关键词参考点数及覆盖率情况

根据表3,从总体来看,在山区26县的政府工作报告中,与推动科技人才创新创业的相关内容达到了18.95%的覆盖率,即山区26县政府在年度工作中将接近五分之一的注意力分配到了推动科技人才创新创业上。在市场环境、平台建设、人才引育、服务与保障4个维度的注意力所占比重分别为4.31%、5.77%、4.11%和4.76%;以平台建设维度最受关注,其次为服务与保障维度,市场环境维度和人才引育维度的注意力相对偏低。因此从政府工作报告的关注重点来看,目前山区26县政府在推动科技人才创新创业的过程中更加关注平台建设以及服务保障,是4个维度中相对更需要长期培育建设的维度。因地理位置、地形地貌等原因,山区26县的经济和社会发展程度在过去较长的时间里都低于全省平均水平,在整体基础较为薄弱的情况下,山区26县选择优先重点建设平台和落实服务保障,进而吸引人才,优化市场环境。同时,人才引育是推动创新创业的核心驱动力,是实现区域经济发展的关键性要素,应当进一步提高对人才引育的重视程度。

具体来看,在平台建设维度,主要关注“培育”“产业园”“小微企业”“研究院”“特色小镇”“研发中心”等方面,所占比重分别为2.35%、1.75%、0.46%、0.38%、0.21%和0.21%,可见平台建设维度中主要关注对产业园、小微企业的平台培育。在市场环境维度,主要关注“营商环境”“产业项目”“融合发展”“市场化”“招商引资”“市场主体”等方面,所占比重分别为0.85%、0.81%、0.75%、0.53%、0.46%、0.44%,可见市场环境维度中山区26县政府更为关注营商环境的优化,产业项目的招引等。在人才引育维度,主要关注“引进”“院士专家”“高层次人才”“人才引育”“乡贤”“高校毕业生”“培养”等方面,所占比重分别为1.58%、0.52%、0.50%、0.46%、0.28%、0.27%和0.25%,人才引育重点是引进院士专家等高层次人才。在服务与保障维度,主要关注“公共服务”“共享”“审批”“服务体系”“住房”“创新服务”“服务平台”等方面,所占比重分别为1.27%、1.02%、0.69%、0.57%、0.54%、0.34%和0.21%,这一领域山区26县政府的关注重点更多的在于推动科技人才创新创业过程中的公共服务保障措施。

(三)与浙江省总体情况的比较分析

在上述分析的基础上,同样对2022浙江省政府报告关于科技人才创新创业的注意力配置进行分析,并与山区26县地区的政府注意力配置情况比较,结果如表4所示。

表4 山区26县与浙江省政府推动科技人才创新创业的政策维度比较

通过对山区26县地方政府在推动科技人才创新创业中注意力分配情况与浙江省总体情况的比较分析,从表4可以发现,不同地区与全省的注意力分布也呈现出差异。其一,在关键词相同的情况下,与推动科技人才创新创业的相关内容在浙江省政府工作报告中达到了24.13%的覆盖率,明显高于山区26县政府工作报告的18.95%,山区26县地方政府对于推动科技人才创新创业的重视程度还是低于全省总体水平。其二,不同于山区26县政府最为关注平台建设维度,浙江省政府在4个维度中对于市场环境的注意力比重最高,为9.79%,说明全省对于科技人才创新创业的关注可能从更为宏观的市场大环境角度考虑,而山区26县政府则侧重更具体的平台建设。其三,服务与保障维度无论是在全省还是在山区26县的政府工作报告中,都获得了较高的关注度,而人才引育维度则在两类报告中的关注度都相对较低。

四、结 语

(一)研究结论

本研究选取浙江省山区26县发布的2022年政府工作报告作为研究样本,采用QSR NVivo11分析软件进行山区26县政府推动科技人才创新创业的注意力配置分析,主要得出以下结论:

1.山区26县政府对于推动科技人才创新创业的总体关注度有待加强

总体来看,在26份山区26县2022年地方政府工作报告中,与推动科技人才创新创业相关的内容约占据各报告篇幅的五分之一,而浙江省的2022年政府工作报告中相关内容约占全文的四分之一。在长度有限的报告文本中,篇幅最直观地展现了地方政府的关注重点,可见目前山区26县地方政府对于推动科技人才创新创业方面关注和重视程度还有待加强。科技人才是科技创新的关键,科技人才创新创业是推动区域经济发展的重要力量,山区26县政府应当足够重视吸引科技人才在山区26县创新创业,进一步开发区域科技人才资源,助力地方经济社会跨越式发展。

2.从各地方政府发布的工作报告来看,仍存在政府注意力配置不均衡的问题

政府的支持和引导能够显著影响科技人才创新创业,地方政府的关注重点也在很大程度上决定了当地的人才工作重心。从研究涉及的政府工作报告可以看出,当前山区26县政府更多地关注平台建设,而在市场环境创建和人才引育方面的关注程度相对较弱。首先,平台是科技人才创新创业的载体,能够吸引科技人才加入到创新创业活动中来,但仅靠平台建设并不能完全调动科技人才创新创业的积极性。其次,科技人才创新创业离不开整体的市场环境,唯有降低创新创业门槛,激发创造活力,营造公平、开放、包容的市场环境,才能够真正吸引优质人才在山区26县内落地生根,创新创业。最后,筑巢引凤栖,花开蝶自来。优秀的科技人才的引进和培育需要地方政府根据地方产业特色优势和发展目标,有计划、有方向地引进专家人才,并培养本土优秀人才。

3.山区26县与浙江省政府注意力的配置情况存在不同

相较而言,浙江省全省更为关注市场环境,而山区26县政府更为关注平台建设。省级政府与区县地方政府的不同站位,往往能够影响政府在决策中的权衡。浙江省政府高度重视打造一流的营商环境,“最多跑一次”、数字化改革等的不断深入都是浙江省政府促进公平竞争、优化服务的体现;而山区26县政府则是在浙江省域已经高度重视市场环境的前提下,从更微观的角度,把当地的平台建设作为工作重点,更为基础性地支持科技人才有效开展创新创业活动。

(二)对策与建议

结合上述结论,为进一步推动山区26县科技人才创新创业,本研究提出以下对策与建议。

1.坚定方向,持续提高对推动科技人才创新创业的关注程度和支持力度

高质量建设共同富裕示范区,建成高水平创新型省份和科技强省,人才必不可缺。由于浙江省内不同地区发展不平衡不充分,以山区26县为代表的的区域尚存在较大发展潜力,科技人才在山区26县范围内创新创业的积极性和活力还有待释放。为进一步实现跨越式发展,山区26县政府应持续加强对于科技人才创新创业的关注度,坚持人才强县战略,更大力度地落实国家和省市人才政策,实施海内外高层次人才引进计划,加快对科创领军人才的引进和培育。充分发挥政府的引导作用,挖掘本区域的自然资源、历史文化等地方特色,基于地方发展战略和产业发展方向差异化引才留才。加大政府的财政投入,在发挥政府财政资金引导作用的基础上引入企业资金作为主导,社会资金作为辅助,推动银行、保险、证券等各类资源要素投入对科技人才创新创业活动全过程,激发人才创新创业的动力与潜能,集中资源打造具有地方特色的创新创业高地。

2.均衡关注,全面打造面向科技人才的优质创新创业生态环境

其一,加强顶层设计,构建以创新创业发展为导向的人才引育体系。山区26县政府应在衔接上级政府出台的相关政策的基础上,立足本区域的产业结构布局和发展需求等,充分调动资源,加紧出台和完善各类人才创新创业政策,做到政策体系对科技人才创新创业活动的前置引导和前面覆盖,从而实现合理人才引进及培育,为地区跨越式发展注入新的活力。其二,创新体制机制,健全从个人到团队的全方位、全过程配套政策体系。精准对接当地需求,注重问题导向、技术需求转化,根据不同人才类型,制定分类别、个性化的考核评价体系,推行职称评审分类改革。其三,维护公平竞争的市场秩序,加强知识产权保护,建设知识产权政策体系,强化对失信行为的惩戒。从法律层面为创新创业发展提供保障机制,营造良好的创新创业氛围和公平透明的法治化市场环境,为所有科技人才打一剂强心针。

3.突出重点,构建引育和激励科技人才的长效机制

科技人才的培育或引进,需要政府部门采取多样化手段进行政策宣传,优化创新创业环境,提供良好的社会服务与保障。第一,山区26县政府应在积极贯彻落实上级政府部门出台的相关政策文件的同时,结合各地区具体情况制定适度超出上级人才激励奖励力度的本地区人才政策,优化政策体系,确保政策有效落实。构建政府+企业的“双渠道”引才平台,坚持直接引进与柔性引进相结合,拓宽引才渠道。第二,为科技人才创新创业提供全流程、“一站式”的服务,建立高层次人才“绿色通道”,探索人才创业创新全生命周期“一件事”改革。完善科技人才生活保障体系,包括商贸休闲设施建设、教育医疗设施配套等,为科技人才解决好住房落户、配偶就业、子女教育、就医等“关键小事”。免除科技人才创新创新过程中的后顾之忧,使其将更多的精力和热情投入创新创业活动。第三,构建科技人才激励政策动态跟踪反馈机制。能够实现灵活人才认定与奖励,并及时根据实际情况反馈跟进服务,建立科技人才创新创业数据库,有效规范和优化人才可持续发展。

(三)不足与展望

本研究以浙江省山区26县地区为对象,从县域微观视角出发,运用文本分析法分析了山区26县推进科技人才创新创业的注意力配置特征,为调整、优化相关地区科技人才创新创业政策提供了决策参考。但对于山区26县地区社会经济发展与政策匹配度情况、科技创新成果转化情况等问题,本研究尚未涉及。因此,未来还可以进一步扩大样本的时间范围和区域样本数量,挖掘地区产业经济发展特色与当地科技人才创新创业政策的匹配程度,分析推进科技人才创新创业的政策落地实效,为各地区深度实施创新驱动发展战略、实现高质量发展提供更充分的科学依据。