全民健身公共服务精准化供给研究

耿 轩

（华北水利水电大学体育教学部，河南 郑州 450046）

全民健身公共服务是建设体育强国最重要的工作任务，也是体育强国建设最显著的特征，更是体育强国建设助力健康中国战略的内在要求。 进入新时代以来，我国全民健身公共服务供给水平已经取得了明显的成效，公共服务治理体系不断完善，人民群众的获得感、幸福感、安全感逐年上升。 然而，随着人民群众多元化、多层次健身需求的不断增长，全民健身公共服务供需矛盾日益凸显，供给效率低下、供需失衡、供需错位等问题仍然存在，治理体系和供给能力现代化水平也亟待提升。 2022 年3 月，中共中央办公厅印发《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》，从8 个方面系统阐述我国关于全民健身的各项改革举措，理清全民健身公共服务供给的现实逻辑，发现精准化供给过程中可能出现的各种困境与阻碍，提出精准化供给的纾困策略，推动构建更高水平的全民健身公共服务体系。

1 全民健身公共服务精细化供给的现状

1.1 全民健身公共服务精细化供给的时代背景

国家富强、 民族振兴是全国人民日益追求的美好生活向往，也是实现伟大事业，成就中国梦的必要条件。 进入新时代后，全民健身公共服务从数量到质量发展，提出构建更高水平的全民健身公共服务体系，是完成体育大国向体育强国迈进的坚实一步。 然而，在全民健身公共服务高质量发展阶段，也暴露出一些突出矛盾的现实问题。 体育是公民应享受到的权利，也代表着公民能够积极参与到国家体育强国建设的重要义务，但在发展过程中，城市之间由于区域地域特征、经济发展速度、原始资源丰富程度等不均等，也间接影响了全民建设公共服务供给不平衡、不充分的问题。 当前，全民健身公共服务供给面临的突出问题集中在2 个方面，第一，公共体育资源优化资源配置能力薄弱，导致地域之间体育场地资源差异性较大，人均场地资源未能满足人们个性化的体育活动需求。 第二，公众个性化的体育健身需求表达能力较弱，未能有快速、简洁和高效的需求回应渠道，供给端和需求端的未能进行深度匹配融合，供需失衡的现象时有发生。 多元化的体育健身需求和单一化的供给模式交错，进一步加深了供需矛盾。

1.2 全民健身公共服务精细化供给内涵

21 世纪末，举国体制风波逐渐褪色后，全民健身很快成为全国体育工作的新重点。 在2011 年全国体育工作会议上，全民健身公共服务的概念被引入，会议提出要构建全民健身公共服务体系［1］。全民健身公共服务体系是指能够有效满足人民日益增长的体育健身的建构框架，并确保其得到充分实现的以“政府领导、社会参与、市场运作”投资兴办的，涵括以公共体育场地设施为支撑的、覆盖全社会的公益性体育组织网络、群众性体育活动、 公益社会体育指导员队伍体育健身指导以及体育信息服务的保障系统［2］。全民健身公共服务体系是以政府为主导，多元协调配合下为全民健身提供公益性体育保障，让全民健身成为人民美好生活的一部分。

供给是将已有的资源按一定条件分配给各个部分。 全民健身公共服务供给是政府为满足社会成员参与体育健身的现实需要，向全社会提供公益性、整体性、系统性的体育服务产品的过程［3］。 从我国全民健身公共服务供给发展历程来看，全民健身公共服务供给一直都是以政府为主导，供给主体一直是以政府为核心，在整个全民健身公共服务供给过程中扮演着绝对领导地位。 但在日常群众生产生活中，随着人民个性化、定制化的健身需求和对场地资源供给需要不断加大，加之群众反馈发表渠道较为单一，导致政府供给与群众需求端对接不畅，表现出供给失衡、供给效率低下的实际问题。 为了解决供给端与需求端准确链接，提出精准化供给的概念，定义为“以需求为靶心，关注需求的精准对接，在尊重社会多元化、差异化的基础上，提高多层次的公共需求［4］”。精准化凸显出精细和准确，既要精确高效、 又要精益求精地将供给效率提升最大，最大程度高效地应对全民健身公共服务过程中的矛盾与问题［5］。把握精准化供给的特征要素，靶向制度公平人民性、资源配置合理性、规划决策民主性、供给方式多元性以及整合资源做到动态供需关系实时调控，保障分配效益的时效性［6］。 精准对接民众的现实体育需求，加强公共体育服务供给的精准性成为当下亟待解决的问题。

2 全民健身公共服务精细化供给的现实困境

2.1 精准化供给主体分散

多元化的体育健身需求需要仅仅依靠政府力量略显单薄，政府作为公共服务的主体，意味着在发展全省全民健身公共服务体系中有着不可替代性的作用，从执政角度出发，具备一定的权力和责任。 然而在政府宏观调控的过程中社会发展与市场行为、政府主导与社会发展、政府调控与市场调节等方面严重阻碍了公共体育服务资源供给的实效性［7］。发展社会市场经济下，社会民间组织已经初步具备相对应的能力和条件，规范与监管体育市场，让整个体育产业向良性方向发展也是政府职能部门义不容辞的责任。 但社会体育组织亦可在复杂的营商环境中凸显自身的价值和使命。 在经济市场的发展过程中，从经济利益的角度出发，一批具备社会责任的良性社会组织也可发挥举足轻重的社会力量。

从单一的供给主体到多元化的协同供给还有很多方面的不足，社会组织在参与到公共服务供给方面，社会组织参与程度不同，缺乏配套完善的组织体系，社会组织在参与全民健身公共服务供给受限，未能切实对社会发挥自身灵活变通的组织力量。政府也在从管理型政府向服务型政府转变。与传统的一刀切、权力型政府职能不同的是，全民健身公共服务供给需要向多元化的角度转变，这就需要政府、企业和社会体育组织共同协同配合，对全民健身公共服务体系中的供给内容、供给手段、供给方式等全面的协调配合［8］，增加更多社会层面的供给需求，初步建立起政府扶持引导、市场创新主导、社会积极参与的多元主体共同供给的新格局。 从纵向牵引到横向扩增，随着社会组织逐渐增多，也需要在供给主体方面上明确权责划分，精准对接，实现共建共治共享的新型全面健身公共服务供给体系。

2.2 精准化供给目标偏离

目标导向贯穿在全民健身公共服务的供给之中，只有切实知道人民群众想要什么，才能有效将资源合理配置到实处。提升供给能力对国内需求的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡［9］。在关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见中，目标完成度是多样化的评价体系，同时也是实时更新的动态高标准的内在要求。 在需求端建立反馈平台与沟通渠道，在供给端丰富供给内容与协调配置。加强需求端与供给端的适配性是摆在我省高质量发展全民健身公共服务的首要问题。 是否能够准确链接需求与供应端的各项数据，进行客观、科学、动态可观测的比对，是检验精准化供给的必要举措，构建以数据赋能为依据的全民健身公共服务供给数据平台，是实现供需动态平衡的调控方式。

对全民健身公共服务绩效评估的各项指标也影响着供需效益。 我国在上层制度建设落地时间冗长，静态的指标停留在制度上，未能实时落实更新现存的实际情况，给全民健身公共服务供给造成是实效性缺失。 现通常采取抽样调查的方式，将供给公共场地数量、体育人口比例、人均场地面积等指标确定公共服务供给效能，但缺乏对需求端的数据对比，无法系统综合地评价供给程度，以及也无法体现出公众对供给内容、供给质量和满意度的综合考量。 例如，随着人民日益增长的健身需求和多元化的变化，之前供给的篮球场、足球场和现如今流行的滑板场、网球场形成内容上鲜明对比，供给内容不平衡，供给目标偏离也造成公共资源的浪费和财政体育经费的紧张。

2.3 精准化供给资源有限

贯彻全民健身公共服务高质量发展，各地区都积极聚焦于场地资源配置要素。 围绕城市发展建设，构建城市体育公共绿地、城市体育公园、体育小镇等全民健身公共体育资源。 但由于经济建设发展受限，地市县体育发展空闲受到各种因素制约，地区经济发展水平对公共体育服务效率有显著的正影响［10］。 新建体育场地设施规划不足、活动场馆较少、体育设施内容单一，未能满足全民健身需求的实际需要。 在场馆资源配置要素中，基于之前的统计都将企事业单位、学校和众多其他附属场地都计算之内，但满足公共体育场地的数量基数是有限的，而介于场地使用安全问题，其中很多场地资源未对公众开放。 全面健身公共服务的内需未能得到满足，设点较少、指导缺位，服务质量就更难以得到保障［11］。

体育场地资源配置是影响体育事业和体育产业高质量发展的重要基石。 全民健身公共服务供给发展主要依赖于全民活动的场地配置，但在地区分布上的城乡差异也导致了全民健身公共服务供给的不均衡，场地资源配置效率差异较大。 从体育场地资源配置分布来看，东部沿海城市优先发展，而经济发展相对慢的地域体育场地资源更为匮乏。 总体来看，人均场地面积、室内外场地结构、场地开放时间和效率低等问题依然突出［12］。 体育场地资源精准化供给受社会体育环境、经济社会发展、人口水平结构等因素影响，场地资源配置问题依然是摆在政府面前亟需解决的民生问题［13］。

2.4 精准化供给渠道单一

新时代以来，全民健身公共服务由指数性发展增长逐步向高质量发展迈进，全民健身公共服务的需求也随着社会的主要矛盾发生着转变，体现出多元化的特征。 一方面，从政府职能结构的垂直结构和层次性的细化，越来越细化体育公共服务的各方面体系，向更高层次拓展和更广层次延伸发展。 另一方面，全民健身公共服务向个性化供给，供给内容更加符合个性化群众的需要。 但快速发展的群众需求也给予精准化供给更大的挑战，相关实证研究指出，公共体育服务供给与当下的民众需求之间存在较大偏差［14］。 人民群众需求也已经从数量需要转化至质量提升，而在面临现实供给不足的角度问题上，人民群众始终无法精准反馈现实的体育供给需要。

受供给主体的影响，全民健身公共服务一直以来是政府主导、政府主办、政府扶持的单线供给模式。 但实际人民群众一直都在被动接受状态，主动参与全民健身公共服务的程度较低，而群众对全民健身公共服务的概念、框架及体系认知了解较少，未能准确反馈个人需求。 随着社会公共服务趋向多元化的特征，全民健身需求只能通过单一渠道反馈给政府组织，绝大多数公众对全民健身需求表达受限［15］。 政府主体供给模式的方向性一直是自上而下的供给方式，但公众需求表达是自下而上的，上下方向供需表达反馈机制不完善，导致无法将供给和需求端精准结合。 全面健身公共服务制度建设有待规范、缺少有效的协调处理机制的矛盾也日益凸显［16］，在全民健身公共服务是动态调配的过程，但长此以往供给体育设施都是固定化的模式，供给内容固定化导致很多体育器材设施浪费和挪为他用，这对精准化供给提出来困难和挑战。

3 全民健身公共服务精细化供给的纾困策略

3.1 政策引导、统筹规划

全民健身公共服务是近几年来发展出的新领域，各项政策落地实施需要一定的时间。 在顶层设计上要重点把握政策落地的时效性，落实全民健身国家战略，构建新型全民健身公共服务体系，提高治理能力和治理水平现代化。 结合当前我省体育公共服务的实际情况，各级职能部门统筹优化职能改革，从专政型政府向服务型政府转变，确定服务治理是解决体育公共服务供需矛盾的关键。 在政策导向下，积极组织统筹领导小组，明确政府供给在全民健身公共服务过程中的主导地位。结合全民健身公共服务政策引导，优化体育场地资源配置，切实落实构建智慧型全民健身场地设施，丰富供给内容和供给质量。 从地域特征、人口分配、经济情况等现状，加强县、市、区等不同区域的调研情况，形成自下而上的网格化管理模式，最终实现全区域、 全年龄覆盖的更高水平的全民健身公共服务体系。

根据城市土地资源配置现状，提高体育场地资源配置的合理性。 充分利用“金边银角”的特征，将城市中废弃的工厂、荒旧的绿地、闲置的公共土地面积，改善成为有效的体育场地资源，修建成便民的体育场地设施。 统筹各地市现有体育场地资源，持续推动形成新型体育场地资源，切实解决全民健身中去哪健身的实际问题。 提高全民健身公共服务供给绩效评价体系，采用更加科学有效的评价方式，介入量化评价方式DEA和结构方程模型，用数字评价科学有效地评估全民健身公共服务供给效率［17］。 在科学评价的体制下，采用奖惩和激励模式提高供给效率，将供给内容、供给模式、供给效果公开透明的方式提供给社会大众，接受群众的监督和意见反馈，形成更加高效的全民健身公共服务供给体系。

3.2 数字赋能、精准施策

自十八大以来，数字技术逐渐走进人们的视野，运用数字赋能手段已经深入经济、政治、社会的各个方面。习近平总书记在二十大报告提出要运用大数据提升国家治理能力和治理水平现代化，推进数字技术精准治理，构建新型智慧型政府［18］。以数字技术为主要手段，对全民健身公共服务供给内容和需求反馈等信息进行处理，加强对需求端数据的有效识别。 推动从服务型政府向智慧型政府转变的模式，提升基层政府电子信息化能力，运用数字赋能减小供需信息不对等、 不通畅的问题，提高政府供给效率，实现供需对接的精准化，提升政府服务能力和全民体育需求的满意度和幸福感。

加强数字技术与全民健身公共服务供给端的耦合，在全民健身公共服务供给过程中，供给场地设施可以添加小程序、云运动、新媒体等新型互联网技术，对需求端数据进行采集、分析和处理。 感知民众的真实体育需求，了解运动人群的客户画像，为精准供给提供技术保障。 在对全民健身人群进行调研时，构建自下而上的运作管理模式，采取小组、街道、社区、区域逐层管理，深入基层群众，建立微信群、钉钉等新颖社交媒介，打通群众—社区—政府网格化的路径。 运用数字化、智能化手段实时采集方法，从河南省政府门户网站、微博和体育场馆等平台动态采集全民健身公共服务场地设施、健身项目、健身指导、健身意愿等数据；通过智能设备实时采集大众健身行为和体质健康等数据，建立健身档案，构建全民健身公共服务大数据平台。 依托云计算和大数据技术对供给侧和需求侧数据特征进行挖掘，制定个性化健身指导方案，提高大众科学健身素养和健康管理水平。

3.3 开放包容、供给多元

当前，全民健身公共服务供给内容大多还是以政府供给为主，供给形式是以财政拨款专项经费给予地方体育专项扶持。 但随着社会多元化的发展，单一供给主体已经无法满足人民群众日益高涨的体育运动需求，越来越多的潮流的、新型的运动项目层出不穷，例如：板球、壁球、飞盘等。 这些运动项目与传统常见的运动项目风格迥异，各具特色各显特点，而新型运动项目都有社会组织来推动其发展，协会也积极推动运动项目普及与发展。 因此，政府从闭塞管理模式向开放创新型政府发展也是推动新型运动项目的必由之路，政府一方面要完善自身组织结构，突出“放管服”的优势，积极创新扶持新型运动项目发展，为运动项目社会化发展提供保障措施。 另一方面，社会组织要积极发挥自身力量，体育社会组织是体育治理体系中的重要力量，在促进经济发展、创新社会治理、繁荣体育事业、推动全民健身战略、提供公共体育服务等方面发挥着积极作用［19］。 强化自身全民健身公共服务意识，提高民间社会组织的参与感和社会责任感。 随着社会组织协会的参与，将政府力量和社会力量深度融合，嵌入全民健身公共服务供给的范畴内，健全各方面权益保障制度，让社会组织发展形成规范化、规模化，对社会组织、体育企业等社会力量进行评价，建立社会群体的供给激励保障机制。

供给多元具体体现在2 个方面，供给主体方面，从“一政主导”到“多元协同”转变，政府、社会体育组织、体育企业、企事业单位等协同供给机制，多元协调各方面组织的利益关系是关系到全民健身公共服务供给的关键问题。 全民健身公共服务精准化供给是满足人民日益高涨的体育健身要求，从提出这个概念以来，一直采取的模式是以政府为主导，相关部门共同协助为主体，发展社会力量、企业力量和民间体育组织向社会供给丰富的体育公共产品，例如专业的健身指导人员、修建体育场地设施、丰富群众体育文化需求等。 以有形产品加无形知识服务来供给人民群众，尽可能满足人民群众的体育健身需求，增进人民福祉。 建立起政府职能部门为主体，各种社会组织为辅的供给结构模式。 在国务院下发的全民健身计划中，明确政府可以积极引导体育社会组织，积极承接、参与或主办各种体育活动，也可以承接购买相对应的全民健身公共服务［20］。 进入新时代后，全民健身不再是某个人或小部分人的体育活动，号召全体公民及社会组织积极参与到体育事业中来，经济轨道和政治轨道双行，意在供给更加符合当下社会更加个性化、多元化的全民健身公共服务。 调研除政府外其他体育组织对全民健身公共服务供给的需求、 权益和制度保障问题，互相监督、互相扶持、携手并进，切实保障其他供给群体的利益，构建专精专用的多元协同供给模式，为精准化供给提供有力支撑。 另一方面，供给多元也表现在供给内容上，发挥项目本身特征及优势，利用民间社会组织力量推动运动项目市场推广，突出社会组织“想承办、能承办、能办好”的热情愿求。

3.4 精准供给、供需平衡

全民健身公共服务供给逐渐趋向于民众化，接受人民群众的需求，满足人民日益高涨的体育需求是解决全民健身公共服务供给的关键一步。 公众只有对全民健身公共服务供给体系有所了解，才能精准地表达出个性化的体育需求，在反馈方面也可以更加精准高效。 打通政府与群众之间的需求回应通道，实时收集人民群众的体育健身需求，在定点的场馆放置反馈满意度调研量表，切实深耕到基层群众中了解民生体育问题。 借助大数据、互联网、小程序等新型社交媒介方式，在小程序的开发和利用上更贴合实际需求，在小程序上设置更多的交流反馈渠道，增加与健身人群更直接的情感反馈方式。 提升民主协商、民主决策、民主评判机制，在地方区域内供给体育场地资源时，树立“共建、共治、共享”的新时代供给治理理念，不断加深与人民群众的情感反馈，拓展更宽广的参与方式、反馈渠道和协商机制。

对于复杂的人民群众的体育需求，也会遇到众口难调、众说纷纭的表达环境，在全民健身公共服务供给方面要具备统筹协调的能力。 加强应对复杂需求的回应能力，充分考虑当地人民的体育需求、健身状况、经济情况和传统特色情况，因地制宜规划好当前最迫切的体育需求，丰富供给内容，构建以地区特色为导向的全民健身公共服务新形态。 加强基层社会体育指导员的建设，将网格化管理模式推进到每家每户，定期对管辖范围内的居民进行回访，了解基层居民最为真实的体育健身需求，打通民主需求表达的“最后一步路”。

4 结语

在日益增长的群众体育需求下，顺应民生，解决实际体育公共服务供给问题是亟待关注的社会问题。 全民健身公共服务供给内容多元化、供给主体协同配合、精准化供给资源是顺应多元化社会发展的创新思路和新模式，借助数据赋能全民健身公共服务更加精准化供给到实处，以人民为中心，贴合人民群众的需求，构建更加高效民主的供给体系是理论和实践结合探索的新方向。 加快协同创新供给模式、感应群众实际需求、发展多元互动反馈体验，为实现更高水平全民健身公共服务体系更进一步。