中西部欠发达粮食主产区乡村振兴的探索与思考——以濮阳市为例

□ 李建军 冯秀秀 史臣林

实施乡村振兴，是全面建设社会主义现代化强国、实现共同富裕的重大战略任务。我国中西部地区乡村经济发展缓慢、生产方式落后，农地利用碎片化、集体建设用地利用低效化等现象严重。如何通过全域土地综合整治实现生态产业化和产业生态化，激活乡村自然资源生态价值，激发内生动力，将乡村自然资源变资产、资金变股金、农民变股东，已成为我国中西部欠发达粮食主产区乡村振兴开篇破题的关键着力点。

乡村振兴战略实施情况

2018年以来，濮阳市大胆探索乡村振兴实施路径，勇于实践，取得了一定的成绩。科学编制《濮阳市乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，启动乡村振兴示范创建三年行动，以产业为基强动能、民生为本补短板，展现乡村振兴“濮阳担当”。国家级、省级农业产业化龙头企业达到189 家，四大特色农业产业集群实现产值121.3亿元；13 家农业品牌入选河南省知名农业品牌目录；在全省率先推行全域城乡环卫一体化保洁机制，完成10.2万户农村改厕，被评为全省农村户厕改造先进市；濮范台天然气管线全面建成，“气化濮阳”实现滩区外村村通；新增200个“四美乡村”，庆祖镇、马庄桥镇、侯庙镇入选河南省美丽小镇。

存在问题

巨额沉睡的财富未激活。“十四五”期末濮阳市常住人口城镇化率将达55%以上，预估将有21万农村人口进城。据此测算，全市农村居民点整治潜力面积8 万亩，理论潜力价值480 亿元。另外，推进田水路林草系统生态修复和治理，将提升耕地等级，拓展生态空间，增加耕地碳汇。同时，濮阳市现有林地面积53.2万亩，如果发挥耕地林木资源固碳优势，探索耕地林木生态价值转化为经济价值的路径，粗略估算，耕地和林业碳汇交易每年将给农民增收5 亿元。但是，目前，上述巨额财富尚处于沉睡状态。

相关规划编制滞后。一是乡村振兴规划无编制依据。乡村振兴战略规划的依据是主体功能区规划和土地利用总体规划，但上述规划均于2020年底到期，乡村振兴规划的编制依据处于缺位状态。二是符合性需调整。随着国土空间总体规划体系构建，新的规划目标、指标、要求和相关参数均有较大变动，各级乡村振兴规划的符合性问题亟须调整。三是土地整治规划缺位。各级土地整治规划在2020 年已到期，而上位国土空间总体规划尚未完成，全域土地整治工作失去了编制基础和科学指引，导致全域土地整治规划缺位。

城乡人均建设用地严重失衡。根据国土三调数据，濮阳市乡村建设用地103.62万亩，是全市城市建设用地15.65万亩的6.6 倍。随着城镇化的推进，将会有更多农民进城，乡村人口减少，城镇居民增加，城乡人均建设用地比例将进一步失衡。

粮食保障能力下降。一是耕地质量下降。近年来，由于耕种已不再使用农家肥，耕地有机质含量大幅下降，耕作层土壤变浅、水肥保蓄能力差。耕地种养结合比例已从20世纪80 年代的超过70%下降到现在的约10%。二是规模化经营推进缓慢。由于县（区）政府对农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体培育不到位，虽然有大量土地流转，但耕作地块碎片化现状依然存在，土地规模化经营推进缓慢。

乡村振兴方向有失偏悖。一是不注重乡土文化。乡村振兴建设过程中，某些村庄只注重外表，不注重文化内涵，农房搞整齐划一，外墙统一刷白，有的竟把农户家中民国时期的古影壁刷白，写上乡村振兴标语；有的集全县（区）公共财政补贴资金，重点建设1～2个村，树典型，搞“盆景”。二是盲目上项目。据调查统计，2020 年，濮阳市粮食产量297.94万吨，而粮食加工处理能力高达500 万吨，实际加工粮食230万吨，产能利用率仅为46%。三是造成耕地“非粮化”“非农化”。部分农业经营户，违背耕地应以粮食生产为主的基本功能定位，片面追求经济效益，通过农业种植结构调整和缩小种粮面积，大量种植“非粮”经济作物，造成耕地“非粮化”“非农化”。

顶层设计需完善。一是生态修复顶层设计不明确。生态修复工程的范畴和类型国家尚未明确界定，通过科学协调生态修复工程与国土综合整治工程实现高标准整治目标，仍需进行探索。二是节余指标交易价格偏低。国家在制定城乡建设用地增减挂钩指标交易指导价格时只考虑了复垦成本和耕地收益的若干年还原现值，没有考虑土地未来发展价值，交易价格计算不科学。

意见和建议

科学规划提高生态供给能力。一是落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，划好历史文化保护线，明确生态、农业、农村住房、产业、基础设施和公共服务设施等各类用地布局，尽快完成市、县、乡三级国土空间规划编制。二是以乡（镇）或中心村为单位，尽快编制“多规合一”的实用性村庄规划，规划成果要简单易懂，鼓励采用“前图后则”的成果表达形式。三是坚持宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，以乡（镇）为单位，尽快编制全域土地综合整治规划，确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原面积的5%，并做到建设用地总量不增加、生态保护红线不突破。

全域整治促进生态价值显化。以政府土地出让收益投入为主，吸纳社会资本为辅，开展全域土地综合整治。整治要以科学合理规划为前提，以乡（镇）为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整治和乡村生态保护修复，优化“三生”空间，助推乡村全面振兴。坚持“政府引导，市场运作”，按照“谁污染、谁补偿、谁保护、谁受益”原则，探索农业生态补偿机制，拓宽群众增收渠道。

生态银行搭建价值实现平台。借鉴商业银行“分散化输入、整体化输出”模式，探索搭建“生态银行”平台，运营管理自然资源资产，坚持“三条底线”，活用“三权分置”政策，对碎片化的自然资源进行集中收储和整合提升，转换成连片优质的“资产包”，委托专业且有实力的产业运营商，统一规划管控，统一资源生态储备。探索耕地固碳、林业碳普惠交易，拓宽绿色惠民、富民路径，打通“绿水青山”和“金山银山”转换通道，让“绿水青山”守护者和绿色发展的让利方共享发展成果。

多措并举扛实国家粮食安全重任。一是严控建设占用耕地，强化地方责任，实行党政同责、终身追责，下达带坐标控制、带责任负面清单的耕地保有量和永久基本农田保护目标任务，并签订耕地保护目标责任书。二是建议粮食主销且经济发达地区发挥资金、科技、人才优势，采用产业扶持、园区共建、飞地经济等方式，帮扶粮食主产区深化农业供给侧结构性改革，构建现代农业体系，共享国家发展成果。三是将土地未来发展权纳入节余指标交易价值，科学评估出售价格。

“质量”“品牌”“绿色”助推产业融合。结合濮阳特色，依托乡村振兴战略，打造生态农业，促进一二三产业深度融合。一是结合本地自然资源禀赋，精选优质粮食品种进行生态种植，减少化肥、农药施用，大幅提升农产品生态品质。二是以扩大绿色、有机、无公害农产品供给为重点，优化农业生产和经营体系，提高品牌运营意识，形成具有地域特色的现代生态农业品牌体系。三是以生态绿色为基础，重点建成集农田观赏、生态养殖、加工展示、绿色果蔬采摘等新型农业，增加农产品附加值。四是打造“互联网+现代农业”，推进农业发展科技化、智能化、信息化，实现一二三产业网上融合互联。

分类施策保障乡村发展用地。一是按照“退出有路、退出有序、退出有利”思路，优化宅基地退出与补偿机制，鼓励依法自愿有偿退出和转让。鼓励全家在城区有住房的党政事业单位工作人员主动带头退出农村宅基地。二是为保障必要的、急需的产业融合项目及时落地，给予一定的新增建设用地指标，做好必要的增量。同时，增量要与全域土地综合整治挂钩，新增建设用地指标数量必须在全域土地综合整治中增加的耕地和生态用地中补回。三是在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，积极盘活农村闲置宅基地和农房，推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让，促进农民增收。