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行政区交界地区趋利型府际协作何以可能?
——基于交界地带产业协同发展案例的过程追踪

2023-03-04单学鹏

财经问题研究 2023年1期
关键词:府际交界行政区

罗 哲,单学鹏

(四川大学公共管理学院,四川 成都 610065)

一、问题的提出

在我国区域发展历程中,行政区交界地区始终是区域治理的关键场域,其发展水平会制约和影响区域高质量发展和共同富裕的实现。从发展状态来看,交界地区因兼具行政区与经济区的属性,在关系演化的过程中,其经济发展水平往往存在滞后性。经济区是按经济联系而自发形成的经济地域,而行政区是国家按照管理需要而人为划分的地理单元[1]。行政区交界地区由于地理上的临近,往往能够实现经济上的关联。然而由于行政区的分隔,又会产生区域内部协作需求与条块分割之间的矛盾,交界地带出于自身利益往往会阻碍经济要素在不同的行政区之间的自由流动。受到管理体制和行政区经济的影响,行政区交界地区的重复建设和恶性竞争屡见不鲜,制约了毗邻行政区之间比较优势的发挥和协调发展,往往成为区域发展的“被忽略的角落”。在同一行政辖区内可以很容易地观察到政府之间的交流合作,但鲜有人关注辖区边界问题的原因及解决路径[2]。有鉴于此,本文将研究场域聚焦于行政区交界地区,旨在回应如何推动行政区交界地区趋利型府际协作的问题。

二、文献回顾与述评

(一)行政区交界地区竞合研究回顾

行政区交界地区作为“被忽略的角落”,经常与“落后”“贫困”“污染”等字眼伴随出现。行政分权带来的经济区域化往往造成了行政区与经济区之间的发展张力[3],行政区划的刚性约束导致行政区交界地区所能够获得的资源有限。一方面,由于集体行动困境的影响,行政区交界地区的地方政府更有可能展开恶性竞争进而损害彼此之间的利益。Cai等[4]观察到,位于省界交界的县域更容易放松对于污染物排放的管控,进而出现以邻为壑的“搭便车”行为。另一方面,行政区间资源配置的不均衡,往往会造成经济发展困境。分权体制下地方政府的竞争限制了商品和要素在边界地区的流动性[5]。交界省份越多,位于交界线附近的县域经济发展越落后。与此同时,行政区交界地区的发展问题不仅出现在省际交界地带,在同一省区内部的不同城市中也屡见不鲜。

“行政区经济”理论作为揭示行政区交界地区发展问题原因的解释性理论,回应了行政区交界地区发展问题的内容、性质和发展路向。行政区与经济区是两种不同的区域类型,其实质是国家权力在地域上的分配[6]。我国的经济运行被分割成相互隔绝的行政区经济单元,阻碍了行政区之间的横向交流与合作[7]。行政区经济在一定程度上通过高效竞争推动了经济发展,成为我国经济高效增长的关键要素。然而,行政区边界的屏蔽效应限制了资源的有效配置,导致行政区交界地区发展严重边缘化和滞后。贸易壁垒和市场分割是行政区经济下府际协调不足的直接后果[8],行政边界的数量也影响着资源的配置效率[9]。针对行政区经济带来的消极影响,张学良等[10]发现,协调能够有效降低地方政府间的市场分割。

行政和财政分权放大了行政区经济对横向府际协作的消极影响。行政分权往往会导致地方政府的横向竞争,进而造成横向府际协作的式微。在此基础上,合作往往产生于不存在竞争关系的地方政府之间。赵曦和司林杰[11]研究发现,城市群内部必然呈现“积极竞争,消极合作”的现象。一方面,我国的财政分权改革激发了经济建设的积极性[12]。另一方面,财政分权也加剧了以行政区为单位的竞争。地方政府的积极竞争行为可能会增加交易成本并损害经济发展,这进一步增加了彼此之间的合作难度[13]。由于地方政府间的合作往往具有正外部性,在积极竞争的强约束下,合作往往是消极的和难以落实的。有鉴于此,推动“行政区经济”向“经济区经济”转变,推动行政机制在府际合作中发挥协调作用是区域协调发展的应然之义。

(二)事实型府际协作研究

按照府际协同治理的目标进行划分,王郅强和王国宏[14]将以自身发展需要为目标的府际协作定义为“事实型协作”,将其与以上级政府安排型的“目标型协作”相区分。事实型府际协作以地方政府为主体,体现了地方政府在协同治理进程中的能动性。作为事实型协作的子类,趋利型府际协作和避害型府际协作构成了事实型府际协作的主要类型。其中,趋利型府际协作主要以经济效益为目标,旨在通过地方政府间的协作达到资源的优化配置;避害型府际协作则立足于地方政府间所面临的具有负外部性的公共问题,旨在通过府际协作减少损失。

避害型府际协作由于相关议题的负外部性,对其发生逻辑的研究相对较多。李辉[15]将纵向介入应用于避害型府际协作研究中,划分了自主探索型、应景响应型、压力回应型、命令强制型和直接组织型等五种生成模式。赵晖和许思琪[16]从合作意愿生成、合作过程驱动和合作结果形成三个阶段展开研究,探讨了避害型府际协作的生成逻辑。通过对大气污染治理、水环境治理等议题中地方政府的协同治理行为进行解构,现有研究形成了避害型府际协作发生逻辑的基本认识。

当前趋利型府际协作研究主要集中于较为宏观的机制归纳和结果评测等方面。一方面,从趋利型府际协作的发生场域来看,现有研究着重关注宏观场域下的趋利型府际协作。以东西部协作为例,其作为我国典型的跨域协同治理单元,主要以财政支援、人才交流和技术转移等方式在经济和社会等领域展开协作。另一方面,现有研究着重关注了各项趋利型府际协作的结果产出。李智超和谭西涵[17]以我国三大城市群为研究样本,研究发现,府际合作对缩小城市经济差距具有积极效果。针对趋利型府际协作的现有研究重点关注了协作结果而非协作过程,重点探讨了以经济发展和产业优化等领域的协作产出评价。

(三)文献述评

府际协作本质上是一种以政府为主导的资源跨域再分配。通过治理资源的跨区域流动,能够有效补足短板,发挥协同优势。现有研究主要关注了贫富差距、治理资源差距较大的地方政府协作活动,以府际协作为手段实现脱贫攻坚和乡村振兴已经成为普遍共识。但现有研究仍存在一定的拓展空间:一是研究议题主要着眼于宏观层面的协同治理安排,对于微观层面的府际协作行动着墨较少,特别是对行政区交界地区的关注相对更少。二是研究领域主要关注具有负外部性的避害型府际协作,对趋利型府际协作案例的关注相对较少。因此,本文在现有研究的基础上,对微观情境下趋利型府际协作的发生逻辑展开了进一步的探讨和思考。本文的理论贡献在于:一是将研究视角进一步聚焦,以行政区交界地区的微观府际协作作为研究载体,尝试挖掘趋利型府际协作的一般性逻辑,拓展府际协作研究的理论空间。面对行政区经济等理论所构建的行政区交界地区难以实现有序合作的研究推论,通过本案例的整合归纳,最终呈现出了一项反事实回应。二是本文在总结趋利型府际协作的一般性逻辑的基础上,识别其与避害型府际协作发生逻辑的差异,丰富了事实型协作的研究阐释。本文通过对行政区交界地区府际协作的核心要件进行归纳整合,与避害型府际协作相关研究展开对话,以期促进知识生产。

三、趋利型府际协作模式:一个整合性分析框架

立足于趋利型府际协作的本土化实践,本文结合制度性集体行动理论和协同治理理论的核心框架安排展开整合式研究。Ansell 和Gash[18]将协同治理过程划分为初始条件、制度设计、领导能力、协作过程和协作产出等五个维度。Kim 等[19]则从动力来源、阻碍因素、结构特征和协作结果等方面展开论述,解释了制度性集体行动过程中的关键问题。

(一)框架构成维度

立足于现有研究成果,本文吸纳了协同治理理论和制度性集体行动理论框架中针对府际协作行为发生和运作的关键要件。研究以过程视角为切入,将初始条件、协同领导、机制设计和协作结果四个方面纳入到本文的分析框架中,以期总结归纳行政区交界地区趋利型府际协作的发生逻辑。本文分析框架如图1所示。

图1 分析框架

1.初始条件

本文分析框架将议题属性、协作历史和现有制度纳入趋利型府际协作的初始条件。一是议题属性。议题属性决定了开展府际协作并建构府际协同治理网络的交易成本和协作风险,进而影响协作方式。资产专用性和绩效可测量性是议题领域的核心属性。其中,资产专用性是指在不牺牲生产价值的条件下,资产可用于不同用途和由不同使用者利用的程度[20];绩效可测量性则是指测量协作成果和监测协作过程的困难程度[21]。二是协作历史。成功的合作经验将会强化协同治理的路径依赖,而失败的合作历史则会降低后续合作的可能性。三是现有制度。地方政府间的政策制度衔接将会对府际协作的协调程度产生影响。通过对现有制度进行审视能够对协作难度和风险进行研判,判断趋利型府际协作展开的基础条件。

2.协同领导

交界地带的府际协作往往受到行政壁垒的掣肘,需要来自外部的协同领导打破区域协调发展僵局。上级政府运用强制性机制能够有效解决协作问题,促进横向政府间合作的达成与执行[22]。纵向干预作为中国促进府际协作的特色化因素,强化了参与者之间的横向互动,延展和凝聚了地方政府的合作动机[23]。笔者认同其在府际协作中的积极作用,认为政府通过协同领导能够打破交界地区“以邻为壑”的僵局,推动利益相关者之间的交流和互动。

3.机制设计

各项府际协作机制是趋利型府际协作的直观体现。区域地方政府间通过横向的不同程度的相互协调实现了有效的权力自我规制和区域性管辖权的自我建构,从而为跨界区域公共问题的有效治理和公共项目的推进提供了必不可少的权力基础[24]。随着议题复杂性的升高和正式权力范围的扩大,维持机制的成本也将随之上升。因此,横向间府际协作机制的建构确保了协作主体协作运行是否顺畅,是府际协作得以推动绩效产出的重要保证。

4.协作结果

府际协作作为破除行政分权壁垒带来弊端的重要机制,国内外学者主要对其持肯定态度。一方面,府际协作有助于提升经济绩效[25]。现有研究发现了府际合作对于缩小经济差距、带动欠发达地区发展及推动城市群高质量发展等多方面的证据。另一方面,府际协作有助于推动跨域公共事务解决。近年来,府际协同治理在大气污染和水污染的防治和公共服务的共同生产等领域逐渐发挥了重要作用。

(二)框架运作逻辑

综合研究框架中的四个基本维度,本文旨在通过厘清趋利型府际协作的运作过程,作为反事实回应行政区经济等理论在行政区交界地区趋利型府际合作的研究论争,丰富拓展我国府际协作的理论体系。行政区经济理论构造了行政区交界地区难以达成合作的理论性回应,这与当前如火如荼的跨域府际协作相矛盾。综上所述,通过以上命题框架回溯行政区交界地区趋利型府际合作的案例,能够在一定程度上丰富对中国经验的解读和阐释,进一步推动行政区交界地区府际协作实践的展开。

本文旨在为识别微观趋利型府际协作的运作逻辑提供初步探索。不同发展阶段的趋利型府际协作案例细节呈现丰富,需要展开历时性分析。本文选取了典型案例对该模式的运作激励进行深描,以期发现更深层次的机理性认识。

四、案例简介与资料收集

(一)案例简介

本文对彭什川芎现代农业园区试点的单案例研究进行分析,探讨了行政区交界地区合作的可能路径。单案例在案例挖掘方面更有深度[26],重要的单案例能够建构理论、检验理论和发展理论[27]。彭什川芎现代农业产业园区位于彭州市敖平镇和什邡市马井镇交界,①彭州市和什邡市是四川省辖的县级市,分别由成都市和德阳市代管。选择彭什川芎现代农业园区试点作为案例分析对象主要有以下两方面原因:一是该园区属于典型行政区与经济区适度分离试点。2020 年,彭什川芎现代农业产业园区成功入选成德眉资交界地带融合发展首批精品示范项目,彭州市敖平镇、什邡市马井镇入选成德眉资交界地带融合发展首批重点乡镇。在2021 年成德眉资交界地带融合发展首批精品示范点“回头看”活动中,彭什川芎现代农业园区评分位居首位,因而此案例对于理论建构具有一定的说服力。二是该案例属于成德眉资同城化发展的首批试点,案例先试先行,有助于更加清晰地透视行政区交界地区合作的启动和运行过程,为更好地理解行政交界区地方政府行为的变迁逻辑提供场景。

(二)资料收集

本文所使用的数据与资料源自课题组于2021年7月到2022年1月前往四川省成德眉资同城化领导小组办公室、成都市发展改革委、彭州市敖平镇和什邡市马井镇进行的田野调查。遵循案例研究三角论证原则,本研究采用了多渠道和全方位的收集工作:一是研究主要成员曾在成都市发展和改革委员会以实习人员的身份展开参与式观察,获得了部分案例一手资料。二是通过新闻报道、政务微信推送和政府网站确定主要相关政府部门,确定主要访谈成员。三是2021 年8 月起,研究人员前往主要政府部门展开访谈和调研。访谈中共涉及相关工作人员28 人,其中核心部门关键人员9人。四是本研究从2021年6月开始收集成德眉资同城化发展和彭什川芎现代农业产业园的各项政策文件、公开报道、宣传材料和统计数据,以及从政府部门中收集各类文件。本研究共收集了近10万字的文字材料和图片材料,共同组成了研究展开的经验材料。

五、案例深描:行政区交界地区趋利型府际协作叙事

从地理位置上来看,彭州市敖平镇和什邡市马井镇在地图上相互交错,地理毗邻既造成了双方相似的产业发展基础,也在一定程度上带来了由恶性竞争引发的发展低效。由低效竞争转向高效协作,彭什川芎现代农业产业园区的发展历程恰恰回答了趋利型府际协作何以开启并有序运作的关键问题。

(一)愿景牵引:趋利型府际协作的初始条件

协作历史所塑造的信任往往是行动者展开协作的起点。针对趋利型府际合作和避害型府际合作的差异性动因,现有研究指出,趋利型府际协作源自对共同收益的期待,而避害型府际协作的起点则发轫于对不合作可能导致共同损失的回避。主要行动者的行动既受到共同利益的牵引,亦存在对于竞争损耗的趋利型审视。川芎的价格战严重损伤了两地种植户的利益,各自为战的市场策略也降低了四川川芎的市场竞争力。在很长的一段时期内,两地彼此竞争、各自为政,在规划、技术和品牌上的不统一导致两地川芎生产销售价格持续处于低位且波动较大。敖平镇和马井镇虽然具有相似的产业基础和地理位置,但在川芎的市场上却存在着长期的竞争关系:有时候两个地方都要抢客户,在价格上就难免会存在相互压价的现象。尽管两地均是我国川芎的主要产地,但是长期竞争导致定价权长期掌握在药商手中。帮助农民止损的办法是从竞争转变为合作,使农民掌握川芎的定价权(资料记录:20220107—P—SYC—深度访谈②遵循学术惯例,案例研究对访谈对象的个人信息进行匿名化处理。访谈编码规则:时间—受访人代码—地点—访谈方式。下文同。)。

失败的竞争历史会在一定程度上促使双方行动者转变行动方式,由竞争转向合作。相较于合作历史所能够带来的互信,压价竞争所带来的利益损失增加了双方对于合作的共有信念。由恶性竞争转向有序合作,逐步成为两地种植户的核心愿景。趋利型府际合作的核心价值在于共同价值的实现,这种共同价值不仅来自于相似的产业基础所塑造的动力型愿景,还受到了恶性竞争造成的共同利益损耗所催生的压力型愿景的影响。

从现有制度上来看,两地共同的发展基础创造了趋利型府际协作展开的可能性。彭州市和什邡市山水相邻、人缘相亲,两地共同以川芎为支柱的中药材产业具有深刻的协作基础:一是两地存在主导产业抱团发展的基础。敖平镇和马井镇作为彭州市和什邡市主要的川芎产区,种植川芎时间长,并形成了各自的比较优势。马井镇拥有较为成熟的川芎生产合作社模式,而敖平镇产业化、品牌化和标准化水平较高。二是两地良好的交通基础为产业提质增效提供了空间。敖平镇和马井镇地处成都三绕和成绵复线15 分钟交通圈内,从辐射范围和交通便利上看,具有产业融通合作的基础前提。相近的产业内容和互补的比较优势奠定了双方达成协作的现实基础和动力型愿景。

从议题领域的属性上来看,敖平镇和马井镇的川芎产业属于高资产专用性和高绩效可测量性的议题领域。在本案例中,虽然两地种植的川芎同属一源,但过去两地川芎在市场上却分属不同品牌,什邡市马井镇所产的川芎为隐峰川芎,彭州市敖平镇所产的川芎为敖平川芎。正是由于作为农产品的川芎本身的高度资产专用性,使其收入、投资和利税等关键环节均受到了行政壁垒的掣肘。虽然从协作历史和现有制度的视角出发,马井镇和敖平镇具有开展趋利型府际协作的良好基础,但是受限于议题领域资产专用性所带来的集体行动困境,高效府际协作在之前并未如愿实现。

(二)纵向干预:趋利型府际协作的协同领导

跨域府际协作的压力型愿景和动力型愿景的出现并未直接催生两地的通力合作,可见,推开趋利型府际协作的大门还需要破除行政和机制上的壁垒。在成渝地区双城经济圈建设的宏观背景下,借势成德眉资同城化发展,两地打破了由于长期竞争导致的发展僵局。

政治势能作为执政党政治能量机制发挥的特色学理性回应[28],拓展了纵向干预赋权对于跨行政区府际协作的理论深度。在上级政府纵向干预协作的过程中,以“领导小组”为代表的结构性政治势能高效地推动了横向府际协作的政策创制、利益表达和执行监督,加速了行政区与经济区适度分离改革的进程。为了进一步推动成渝地区双城经济圈框架下的同城化工作,由省委省政府牵头,四川省推进成德眉资同城化发展领导小组(下文简称“领导小组”)得以成立,其总体架构如下:领导小组决策统筹、同城化办公室组织落实、省直有关部门(单位)对口指导、分管市领导协调调度、专项合作组对接联动、市级部门和县(市、区)主体推进。

根据领导小组的组织设计,笔者发现了上级政府纵向干预的结构性政治势能和身份性政治势能嵌入以及政治势能转化为治理效能的作用机理。领导小组作为成渝地区双城经济圈建设过程中的政策创新,为行政区交界地区府际协作按下了“加速键”:一是领导小组的组织架构设置体现了在党的全面领导下的政治势能高位推动在府际协作中的破局作用。在充分体现党的全面领导下的结构性政治势能下的指挥决策能力、资源配置能力和组织保障能力,确保省委在同城化发展中的领导作用的同时,领导小组成员兼顾了核心城市和周边城市的主要领导干部,确保了以成都作为极核主干牵引同城化工作的高效推进。二是承接领导小组的安排部署,由同城化办公室负责同城化工作任务的协调落实工作。依托下设的综合组、设施互通组、创新产业组、生态公服组和保障组等五个职能合作组,同城化领导小组办公室得以对同城化工作进行有序的协调和监督。与此同时,同城化领导小组办公室每季度召开协调会和主任办公会,对具体合作议题进行协调,推动多元主体共同解决和落实跨域公共事务。三是领导小组设置了国土空间规划、综合交通、创新产业和生态环境等十余个专项合作组共同推进重点领域同城化发展工作。每个合作组由省直有关部门进行指导,成都市分管市领导牵头协调,德阳、眉山、资阳三市领导参与协调,并设立相关成员单位。领导小组框架下的组织设置兼顾了领导、协调、落实和监督等主要职能,通过纵向结构性政治势能嵌入引领为府际协作工作持续赋能。

在府际协作中领导小组框架下的结构性政策学习对于推动协作同样发挥了重要作用。一是通过发挥领导小组及其办公室框架下的领办、协办和督办功能,同城化办公室对交界地带融合发展工作展开指导和推进。按照领导小组第一次会议的要求,彭州市和什邡市签署了彭什跨区域资源转化合作协议框架,编制形成了《彭什交界地带融合发展实施方案》。2021 年3 月,彭州市和什邡市签订了《彭什川芎现代农业园区项目协议》,自此以川芎种植生产为抓手的府际合作得以形成[29]。二是府际协作中的结构性政策学习对于推动协作扩散起到了重要作用。在府际合作层层落实的过程中,彭州和什邡两市政府在横向府际协作中采用政策学习和扩散的形式进一步推动引领。为高位推进园区建设,借鉴省同城化办的机构设置,2021年9月两地成立了彭州市、什邡市书记市长任组长的“彭什区域协同发展领导小组”,统筹彭什区域协同发展,将横向府际协作落到实处[30]。在纵向干预推动横向府际协同治理的进程中,打破了既有行政区壁垒造成的条块分割,两级领导小组的推动干预成为了推动府际协作的重要抓手。

(三)横向组织:趋利型府际协作的机制设计

打破行政区设计带来的体制机制壁垒,需要进一步强化经济区的功能以推动横向府际合作向纵深推进。依托关键制度的支撑,彭州市敖平镇和什邡市马井镇得以实现经济区与行政区的适度分离。在实现“行政区经济”向“经济区经济”转向的进程中,制度化赋权为强化经济区功能提供了重要支撑。具体而言,为了提升府际协作效率、将协作愿景落到实处,两地共同构建了统一规划管理机制、沟通对话交流机制和利益分成共享机制以对趋利型府际协作进行横向组织支撑。在座谈会中,相关负责人介绍了彭什川芎现代农业产业园的相关治理机制:

将园区建设纳入两市政府年度区域协同发展重点工作任务和目标管理考核……园区发展后产生的税收的市级留成部分也将由两市根据实际情况商定分成……加快推动在彭什川芎产业园区实施跨市土地综合整治(资料记录:20220107—L—AP—深度访谈)。

通过对核心访谈对象展开交流与实地走访,笔者发现了围绕趋利型府际协作展开的各项机制建构:一是建构统一规划管理机制以聚合协作愿景。在园区规划之初,受制于国土空间规划限制,有机肥基地、养殖场等项目难以高效落地。为了打破行政壁垒在横向府际协作进程中的限制,两地采用统一规划管理的方式对其进行了调整优化。彭州市启动了隆丰街道、敖平镇和九尺镇等3个镇(街道)国土空间总体规划和9 个村(社区)村庄规划项目编制;什邡市开展了镇村规划省级试点,全面启动彭什交界地区的蓥华镇、湔氐镇、师古镇、马井镇等镇国土空间总体规划及相关行政村规划编制工作[31]。共同编制、联合报批和协同实施的综合试验区国土空间规划和各领域专项规划对打破行政区的空间限制、实现各类规划落实和信息共享提供了重要助力。二是建立沟通对话交流机制以增进彼此互信。为了扭转过去恶性竞争的局面,急需运转良好的协作组织为双方沟通对话提供平台、增进互信。如图2所示,为了推动园区建设向纵深推进,彭什两市构建起“领导小组+管理委员会+平台公司”的彭什川芎现代农业产业园组织架构。该组织架构最大程度汇聚归纳了协作过程中的主要行动者,自上而下的组织架构为政策的实施提供了制度性空间,最大限度地拓展了交界地带融合发展的影响力并持续为府际协作赋能。例如:彭什蓉北乡村振兴(彭什交界地带)协同融合发展管理委员会的设置就为颁布重大决策、开展组织协调和进行资金管理提供了重要的平台和场所。该组织架构既充当了参与者之间的“桥梁”降低协作风险,又通过增加社会资本塑造了行动者之间的协作惯习。三是探索利益分成共享机制分配协作产出。趋利型府际协作的根本动因源自对区域共同利益的期待,因此,地方政府应当采用多元化协调机制稳定协同治理行为,解决好趋利型府际协作所带来的利益分配问题。在实体化运行的园区管理委员会领导下,两市国有平台公司按照49∶51 的出资比例组建了四川彭什农业协同发展有限公司并进行一体化平台运营。平台公司的运营收益将按出资比例进行分成,园区发展后产生的税收的市级留成部分也将由两市根据实际情况商定分成[31]。一事一议的财税利益分享体系解决了协作收益增量如何分配的难题,从制度上降低了趋利型府际协作的交易成本。

图2 彭什川芎现代农业产业园组织架构

(四)惯习生产:趋利型府际协作的协作结果

展开府际协作的最终目标是推动行政区交界地区的共同发展。中国情境下的协同治理不仅代表了平等合作的过程结构,也蕴含了一种止于至善的美好愿景[32]。因此,衡量行政区交界地区府际协作是否成功的标志是能否有持续的绩效产出。通过对彭什川芎现代农业产业园案例的研究,笔者从微观层面找到了府际协作与协作绩效之间的现实关联。例如:敖平镇主要工作人员Z在访谈过程中指出,通过建设现代农业产业园,农民收入得到了极大提升。

在道地川芎孵化园内,通过产地粗加工各项功能的完善,园区建成后预计孵化园亩均税收可达20 万元以上……系列农旅互动建设项目的推进将进一步带动项目覆盖区域旅游的发展,对老百姓增收产生极大的带动作用(资料记录:20220107—Z—AP—深度访谈)。

趋利型府际协作带来了农民增收、治理效能提升等直接收益,提升了两地人民对府际协作的认同感。行政区交界地区融合发展带来了较高的合作收益,预期净收益的提升使得跨域协作成为多元行动者之间的共同选择。一方面,跨域协作带来了川芎产量和价格上涨。自彭什两地川芎抱团发展以来,川芎中药材产品价格从2020 年的15 元/千克持续上涨至2021 年底的60 元/千克。持续增收不仅增加了农民种植川芎的热情,也激发了园区内中药材粗加工和农旅互动建设项目的招商潜能。另一方面,府际协作还带来了基层治理效能的提升。园区核心区60%的土地实现了统一流转、统一管理,农村人居环境和公共服务水平得到大幅改善。与此同时,村级组织引领增收致富能力大幅度增强,基层治理水平得到大幅提升。

综上,趋利型府际协作的开展达成了协作共识,促进了协作惯习生产。组织能力、资源动员和利益表达等因素是集体行动得以有效存续的关键要素。解决制度性集体行动中的“搭便车”行为,可以有效降低交易成本并规避协作风险。将协同治理机制进行组织化和再组织化,做实协作绩效存量并提升协作绩效增量,可以有效提升府际协作的可持续性。经由微观协作组织的产生和发展,交界地带趋利型府际协作能够有效凝聚向心力、聚合治理资源并为实现交界地带融合发展提供助力。从相关工作人员的介绍中我们可以看到,对于行政区交界地区融合发展,身处其中的利益相关者对于协作共赢已经达成了基本共识。当前收益和预期净收益组成的协同治理收益强化了对于协同治理的认同感,增进了主要行动者之间的互信。

六、结论与讨论

本文立足于中国情境下的区域协同治理实践,以彭什川芎现代农业产业园为研究案例,围绕趋利型府际协作的发生过程,揭示了行政区交界地区趋利型府际协作过程的发生逻辑。

研究发现,趋利型府际协作的有序运转是多元因素综合作用的结果,单一要素难以打开趋利型府际协作的“大门”。一是行政区交界地区府际协作需要以共同利益为基础,开启协作进程。基于对研究框架的拓展,本文的研究发现,产业基础和发展愿景共同塑造了协作起点,回应了府际协作在何种情境下得以展开的关键问题。二是通过纵向干预赋权打破既有行政壁垒,实现结构支撑。笔者发现,通过纵向结构设置学习扩散框架下的结构型政治势能和身份性政治势能高位推动,能够促使横向府际协作有效破除行政区划壁垒。三是通过横向组织设计,支撑趋利型府际协作运转。组织化的协作架构既是共同生产场域,又为横向协作提供了议事协商场域。以统一规划管理机制、沟通对话交流机制和利益分成共享机制为代表的横向协作体系,为趋利型府际协作的可持续运作提供了组织支撑。四是经由持续化协作绩效产出,促进府际协作稳定运行。本文的研究发现,持续稳定协作收益既能够帮助农民实现增产增收,又能够提升协作者间的互信,进而推动协作惯习生产,提升趋利型府际协作的可持续性。通过本案例的拓展和研究,本文拓展了对趋利型府际协作运作过程的解释,为趋利型府际协作的扩散提供了支撑。

与此同时,本文的研究还发现了趋利型府际协作与避害型府际协作发生的异同:一方面,议题领域的属性造成了二者发生逻辑的根本性差异。趋利型府际协作主要集中于高资产专用性领域,始于对正外部性的追求,涉及社会资源的协同生产和分配,协作难度更高。因此,趋利型府际协作在愿景生成、机制设计和结果评价过程中更加注重对协作收益的产出、积累和分配。另一方面,本文的研究发现了二者作为本土化协同治理实践的共性发生逻辑。作为事实型府际协作的重要类型划分,趋利型府际协作和避害型府际协作的发生均需要社会资本积累、上级政府纵向干预及横向机制支撑。通过梳理趋利型府际协作与避害型府际协作的发生异同,本文进一步精准定位了趋利型府际协作的核心要件,有助于推动行政区交界地区趋利型府际协作的高效开展。

进一步地,本文的启示在于:一是发展趋利型府际协作,应当根植共同产业基础。探索行政区交界地区趋利型府际协作可能需要对双方共有产业进行有效衔接,鼓励地方政府在共有产业基础上展开对话与合作,避免同质化竞争。二是推进趋利型府际协作,重点在于纵向领导赋权。各类政治势能的嵌入能够有效破除行政区划壁垒,推动趋利型府际协作快速响应。三是运转趋利型府际协作,关键在于横向组织设计。地方政府通过构建统一规划管理机制、沟通对话交流机制和利益分成共享机制,能够持续强化区域协作的要素供给。四是延续趋利型府际协作,核心在于持续稳定的绩效产出。一方面,毗邻地区地方政府应当着重以产业发展为载体,通过协商对话等方式形成协作共同体。另一方面,则需要扩大协作收益,增强协同治理惯性。

尽管本文通过彭什川芎现代农业产业园的府际协作案例的回顾深描得到了一些有意义的结论,但仍存在着一定的研究不足,未来需要在这些维度上进行深入的探索和展望。一是案例在省级行政区划内部的市域边界合作,经验性框架是否能够推广到省域交界还有待商榷。二是彭什川芎现代农业产业园的运营时间较短,需要长期跟踪关注以进一步检验理论框架的适配性。三是本文仅选取了成功的合作案例,未来需要与失败的合作案例进行比较研究以丰富理论框架的解释力。有鉴于此,未来需要将研究场域拓展至省域交界地区,展开长期观察对话,提升本文研究的解释力。

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