对新时代淤地坝建设与运行管理的几点思考

张军政,张发民,王传明,苗斌侠

(陕西省水土保持生态环境监测中心,陕西 西安 710004)

新时代的淤地坝建设与运用管理,要全面贯彻党的二十大精神,着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题。要在充分调查的基础上,认真总结近2 a淤地坝建设中存在的现实问题,紧扣高质量发展和乡村振兴战略,一切从实际出发,适当调整建设规模,加大现存病险淤地坝除险加固工程建设力度,消除安全隐患。同时,要加快淤地坝产权制度改革,及时修订淤地坝建设管理办法,落实运行管护经费,夯实防汛管护责任,充分发挥和拓展淤地坝在新型农业发展中的新功能,助推乡村振兴和美丽中国建设。

2019年9月18日,习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会的重要讲话中指出,要保障黄河安澜,必须抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”,但同时也指出,水沙关系是很微妙的,要坚持辩证思维、系统思维,把相关问题研究深、研究透,不能单打一、想当然[1］。2023年新年伊始,中共中央办公厅、国务院办公厅在印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》(以下简称《意见》)中指出,坚持以人民为中心的发展思想,着力解决水土保持领域人民最关心最直接最现实的利益问题,充分发挥水土保持的生态效益、经济效益、社会效益,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。要因地制宜、科学施策,大力开展黄土高原高标准淤地坝建设,加强病险淤地坝除险加固和老旧淤地坝提升改造。对暂不具备水土流失治理条件和因保护生态不宜开发利用的高寒高海拔冻融侵蚀、集中连片沙化土地风力侵蚀等区域,加强封育保护。要深化水土保持体制机制创新,加强改革举措系统集成、精准施策,进一步增强发展动力和活力。要完善治理成果管护制度,按照“谁使用、谁管护”和“谁受益、谁负责”的原则,明确管护主体,落实管护责任。建立工程运行维护费用政府和受益主体分摊机制。

要实现新时代水土保持工作高质量发展,就必须牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”理念,深入贯彻中共中央办公厅印发的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》(以下简称《工作方案》)精神,坚持党的群众路线,增进同人民群众的感情,真诚倾听群众呼声,真实反映群众愿望,真情关心群众疾苦,坚持问题导向,增强问题意识,敢于正视问题,善于发现问题,以解决问题为根本目的,真正把情况摸清、把问题找准、把对策提实,不断提出解决问题的新思路新办法。

1 黄河流域及陕西省淤地坝现状

水是生命之源,土是万物之本,水土资源是人类赖以生存和发展的基础性资源[2］。淤地坝是黄土高原地区防治水土流失的一项有效措施,在防治水土流失、减轻山洪灾害、改善生态环境、解决人畜饮水、方便群众出行、促进农业生产等方面发挥了重要作用[3］。截至2019年11月,黄土高原共有淤地坝58 776座,其中54.54%的淤地坝修建于1986年以前,且多为群众结合农业生产、基本农田建设自发修建的中小型坝,标准低,目前多已淤满失效。根据《黄土高原地区中型以上病险淤地坝除险加固工程实施方案》,黄土高原地区7省(区)共认定病险淤地坝5 282座,到2020年,其中病险严重、威胁下游安全的2 724座病险淤地坝除险加固工程才实施完成。

根据《陕西省黄河流域淤地坝工程需求分析报告》,截至2019年底,陕西全省共建有淤地坝33 910座(其中骨干坝2 630座、中型坝9 251座、小型坝22 029座),占黄河流域淤地坝总量的50%以上,拟除险加固淤地坝6 284座(其中骨干坝1 291座、中型坝4 993座),占全省淤地坝的18.53%。自2019年以来,陕西省仅完成274座病险淤地坝的除险加固,除险加固任务依然艰巨。

2 淤地坝建设与运行管理存在的主要问题

2.1 淤地坝建设中存在的主要问题

2019年9月,黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略,淤地坝(拦沙坝)工程也迎来了新一轮建设高潮,建设规模和投资力度空前。依据《黄河流域淤地坝建设和坡耕地水土流失综合治理“十四五”实施方案》,计划用5 a时间,重点在陕西、山西等黄土高原7省(区)新建淤地坝4 020座(含拦沙坝2 559座),平均每年约800座。其中,陕西省将在黄河粗泥沙集中来源区沟道侵蚀严重、有建坝条件的区域布局拦沙工程,新建淤地坝420座、拦沙坝2 263座,年均近540座,建设规模及投资力度前所未有。但是,从近几年淤地坝开工建设实际情况看,主要存在以下问题:

1)基础数据(土壤侵蚀模数)问题。截至2020年底,陕西省黄河流域累计治理水土流失面积5.7万km2,生态环境持续改善,多年平均入黄泥沙量从1980年之前的8亿多t减少到2.68亿t[4］。即使按2.68亿t入黄泥沙全部来自榆林与延安两市算,平均侵蚀模数现状值为3 350 t/(km2·a),也仅相当于1980年之前多年平均侵蚀模数10 000 t/(km2·a)的33.5%。另据新华网消息[5］,2018年陕西省森林覆盖率由1949年的13.3%提高到43.06%,绿色版图向北推进了400多km,陕北黄土高原水土流失综合治理率达到68%以上,土壤流失量比退耕前减少了85%。近年来黄河流域水土流失动态监测成果显示,经过近40 a的水土流失治理,尤其是2000年退耕还林还草工程实施以来,土壤侵蚀模数呈大幅度下降的趋势。但是,目前淤地坝工程设计中依然采用40 a前的土壤侵蚀模数值,必然造成新建的淤地坝在设计年限内无法达到预期的淤积高程,而形成事实上的“水库”。此类情况,在笔者近年对老旧淤地坝的实地调查中得到验证,比如,原来设计寿命为30 a的淤地坝,在已运行15 a甚至20多a后的今天,其坝前淤积高程还仅相当于以前建成后运行3～5 a的淤积高程,充分说明此类淤地坝当年设计时采用的土壤侵蚀模数与流域水土流失现状存在巨大差异,导致其淤地功能和效益长期无法实现。

2)淤地坝蓄水功能问题。淤地坝具有减少入黄泥沙、促进农业增产增收、巩固退耕成果、改善农村交通、增加水资源利用等功能,但与老百姓生产生活最为密切的水资源利用问题至今未能从制度层面得以解决,已经成为长期以来挥之不去且无法回避的问题[6］。为适应新时代水土保持高质量发展,满足当地群众生产生活用水需求,《淤地坝技术规范》(SL/T 804—2020)在淤地坝蓄水运行方面的规定有所放松,即在对淤地坝的水位、淤积高度、渗流、坝体位移(变形)等情况加强监测的前提下,非汛期在不影响工程安全的条件下,可利用淤积库容适当蓄水,缓解当地群众生产生活用水困难。但是,目前淤地坝工程的设计标准、施工标准及运行管理制度等并未结合蓄水要求加以修正,即淤地坝蓄水问题并未从制度层面、规范层面上得到明确的肯定和保障,若淤地坝蓄水运行的管护责任得不到真正落实,则会给当地政府部门增加较大的防汛责任和压力。

2.2 运行管理中存在的主要问题

《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号)中明确要求,要进一步深化小型水利工程管理体制改革,明晰工程产权,落实管护主体和责任。水利部、财政部印发的《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》(水建管〔2013〕169号)中要求,将大中小型淤地坝纳入改革范围,按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则,明晰工程产权,落实工程管护主体和责任,落实工程管护经费。由此可见,淤地坝运行管理最主要的就是落实防汛责任、明晰产权、落实运行管护经费等,但从实际情况看,这几方面均存在较大差距和不足,尚未取得实质性进展。

1)产权制度改革问题。明晰产权是落实工程安全运行管理与落实防汛责任的关键环节,是建立淤地坝管护制度的基础和根本所在。目前,除个别省份或地区做过某些尝试(如甘肃省定西市安定区淤地坝“四变”改革[7］)外,相关部门至今没有进一步出台具有可操作性的产权制度改革政策。

2)防汛“三个责任人”问题。尽管各级政府及水利水保、防汛部门均按照要求将淤地坝防汛纳入当地防汛体系,落实淤地坝防汛行政首长负责制和部门岗位责任制,制定了防汛预案,但大部分仅停留在文件和口头落实上[3］,防汛预案不切实际、千篇一律,沦为纸上预案而无任何可操作性。

3)运行管护经费问题。重建轻管依然是一个普遍性问题,淤地坝管护人员的工资报酬得不到保障,导致管护、巡查岗位形同虚设。管护经费难以落实或严重不足,坝体缺乏长期维护,为淤地坝运行埋下严重的安全隐患。

3 对淤地坝建设与运行管理的几点建议

3.1 启动土壤侵蚀模数本底值普查

土壤侵蚀模数本底值是确定淤地坝(拦沙坝)建设与否和坝体建设规模最为关键的基础依据,目前普遍采用的依然是20世纪七八十年代核定的数据。随着退耕还林项目、水土保持项目的实施,加上流域生态自然恢复等多种因素,黄河流域的土壤侵蚀模数已发生较大变化,总体呈现下降趋势。根据2021年水土流失动态监测成果,黄土高原地区水土流失面积有所下降,土壤侵蚀模数5 000 t/(km2·a)以上的水土流失面积也相应减少。淤地坝建设的需求基本上是以土壤侵蚀模数5 000 t/(km2·a)为参考的,土壤侵蚀模数对坝体设计标准、工程投资等都是至关重要的参数,因此应尽早启动土壤侵蚀模数调查,为淤地坝(拦沙坝)工程设计提供支撑。

3.2 加大淤地坝除险加固力度

根据《黄土高原地区中型以上病险淤地坝除险加固工程实施方案》,黄土高原地区7省(区)共认定病险淤地坝5 282座,到2020年,尚有2 558座未开展除险加固。笔者建议,应优先解决存量淤地坝安全隐患,集中用几年时间,解决更多老旧病险淤地坝安全隐患,发挥老旧淤地坝应有的功能和效益。

3.3 适度调整新建淤地坝规模

要深刻领会习近平总书记关于“有条件的地方要大力建设旱作梯田、淤地坝等,有的地方则要以自然恢复为主”讲话精神的内涵,结合群众的实际需求,认真分析不同区域淤地坝建设需求。刘雅丽等[8］建议,在拦沙需求分析的基础上,考虑多沙区、各省(区)土壤侵蚀强度在5 000 t/(km2·a)以上的水土流失面积、沟道密度及现状淤地坝情况,结合各省(区)需求、近年已建淤地坝及现有建设投资的可能性等情况,确定各省(区)新建淤地坝规模。惠波等[9］也认为,在病险淤地坝彻底除险加固之前,不建议开展大规模淤地坝建设,不能建一个淤地坝背一个“包袱”。张军政等[10］就曾提出,建设淤地坝不能操之过急,更不能为建设而建设。笔者建议,在新一轮土壤侵蚀模数本底值普查完成前,应结合近几年区域水土流失动态监测成果,在充分调研的基础上,结合当地群众需求,慎重推进、适度调整和控制新建淤地坝建设规模。

3.4 加快淤地坝运行管理制度改革

要深刻学习领会《意见》《工作方案》的内涵,结合乡村振兴和美丽中国建设新要求,抓紧制定具有可操作性的淤地坝产权制度改革方面的政策性文件,按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则,明确淤地坝管护的责权关系,将淤地坝的日常运行管护费用纳入中央安排的县级公益维修养护经费范畴,逐坝落实运行管理责任和防汛责任,充分调动巡查责任人的工作积极性。

要尽快修订《黄土高原地区水土保持淤地坝建设管理办法》,从解决当地群众的迫切需求出发,在确保淤地坝工程安全的条件下,充分发挥其蓄水灌溉和供水功能。陈祖煜等[6］认为,只要在技术和管理层面能够达到小(2)型水库的要求,即可在正常水库大坝安全管理体系的保障下实现蓄水;高健翎等[11］通过调查,建议对水资源匮乏、用水需求强烈的地区,在淤地坝未淤满情况下,通过加强淤地坝蓄水利用的安全运用管理,根据洪水特点完善淤地坝防汛预案和淤地坝安全运用调度方案,严格执行蓄水红线,在确保淤地坝安全运行条件下,允许利用淤积库容进行蓄水;惠波等[9］建议,对于沟道坝址条件比较好、库容比较合理、有蓄水能力,以及当地群众迫切需要改变功能转型作为小型水库运行的淤地坝,可作为水源工程并配套蓄水引水设施,同时按照小型水库进行管理运行,并办理水库大坝注册登记和淤地坝销号手续;张军政等[10］提出,对靠近村庄、有蓄水条件和运行安全的淤地坝加以蓄水利用,为生态清洁小流域建设提供水源条件。

笔者建议,结合区域企业用水需求,将新建淤地坝的管护和使用权,通过拍卖的形式,交由有管理能力和资金实力的企业,按小(2)型水库的标准,对淤地坝实施进一步的提质增效,允许淤地坝蓄水并对水资源加以充分利用。如此,不仅可落实淤地坝的防汛责任,减轻政府对工程后续管护和养护的投资压力,而且可以充分拓展淤地坝的服务功能。

4 结束语

新时代淤地坝建设与运行管理,要紧密结合实际,着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题,要坚持问题导向,敢于正视问题,以解决问题为根本目的,不断提出真正解决问题的新思路新办法。要在充分调查的基础上,结合多年来的水土流失动态监测成果,从实际出发,把握好新建淤地坝(拦沙坝)的建设进度,适时适度调整淤地坝建设规模,优先对现有病险淤地坝进行除险加固,彻底消除安全隐患。要深化淤地坝建设与运行管理机制创新,在充分发挥淤地坝拦沙、淤地、交通等生态效益的同时,结合乡村振兴和美丽中国建设新要求,赋予淤地坝新时代更多的新功能,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。