全面三孩政策下完善生育支持体系的思考与建议

范静

摘   要：当前，我国正面临着高龄少子化的严峻挑战，探索、完善现行生育政策支持体系成为提高国民生育意愿和生育率，促进人口结构调整的首要任务。借鉴和总结国际上典型国家的生育支持政策经验具有重要意义。通过对德、俄、日、韩四国的生育支持政策变迁及其生育水平分析研究发现，首先相较于支持性生育政策，抑制性生育政策的作用更为持久；其次，现金补贴搭配育儿假等多种政策类型组合实施效果较佳，强调男性参与，平衡女性职工家庭与工作之间关系也是释放生育意愿的重要内生变量。通过分析借鉴四国的经验，结合我国实际情况，建议完善包括职工生育保险制度、产假在内的生育保障政策体系，加强婚育观念引导，营造性别平等的生育友好环境。

关键词：生育支持；生育率；生育保险

中图分类号：C923      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）02-0060-03

引言

生育是全民族的大事。当前，我国正经历高龄少子化严峻挑战。“七普”数据显示，我国65岁及以上人口比重达到13.50%，人口老龄化程度已高于世界平均水平。2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3。仅2021年我国新出生人口1 062万人。在此背景下，中央出台《关于优化生育支持政策促进人口长期均衡发展的决定》，昭示我国人口生育政策的全面转型。我国当前之社会背景，与20世纪90年代初期的德国、俄罗斯、日本和韩国的人口发展背景极为相似。上述四国在应对高龄少子化挑战中，出台了一系列优化生育支持的公共政策，包括转变生育保障体系为激励人口生育。本文意在从社会保障的视角，重点考察上述四国应对高龄少子化挑战中的生育支持政策变迁，为改革完善中国的生育支持政策体系提供有关经验参考。

一、生育支持体系与生育率关系

生育支持政策是一套组合拳，是宏观层面上生育政策的調整规划。目前已经出台的生育支持政策主要可分为时间类支持政策、经济类支持政策以及服务类支持政策。关于时间支持，S Ahmed，D Fielding通过分析18 个非洲和亚洲国家1995—2016 年间的宏观面板数据发现，高的产假薪酬会导致更高的生育率，休假时间对生育无直接影响反而会降低女性就业[1]。也有部分学者认为产假会增加生育的概率，但影响结果因国而异[2]。除此之外，产假的生育效应会随着出生胎次的增加而增加[3]。

其次，经济类支持政策实施效果较为有限。现金补贴对提高生育率的统计有着显著影响，随着产妇年龄增加，影响逐渐减小[4]，但更多的影响体现在出生时间的跨期调整，而不是终生生育率的提高[5]。服务类支持政策主要体现在儿童照料方面。学者J.Wood和K.Neels基于欧洲588个城市的实证分析，证实了正规育儿对生育有着积极作用，认为在国家生育率水平较低和最低的情况下，推广正规育儿服务可以成为刺激双职工夫妇生育的有效工具[6]。正规育儿服务对欧洲家庭生育决策存在积极影响，且托育服务和住房政策的积极影响远高于其他政策[7]。

二、国外生育支持政策及其生育水平

（一）德国

2020年德国人口总计有8 229多万人，是欧洲第二人口大国。德国自19世纪后半叶起，鼓励人口增长就一直是家庭政策的目标。总的来说，德国人口总和自1970 年跌破自然更替水平2.1，并在1994 年达到历史最低水平后开始缓慢提升，2016 年升至1.6，至今处在1.5 左右的水平。1994年以来德国生育率的缓慢提升可能主要归功于1982—1988年完善实施的“父母补助金”制度的规定：如果抚养子女的母亲或者父亲每星期工作少于19小时，便可领取每月600马克共10个月的补助；1988年将补助金领取时间延长至1年，更是在1998年将领取时间延长至2年，同时数额进行多次调整和提升。2005—2016年，德国通过了一项全国性扩大儿童看护服务体系的法案，将为3岁以下孩子的父母提供托育服务，最后将享受入托权利的年龄提前至1周岁，同时每个月向在家照顾一周岁以上的婴幼儿父母发放100欧元的补助；2015年将现行的12个月有薪育儿假延长至24个月，实施“附加父母金”制度，鼓励父母在休育儿假期间实施弹性工作制度。这些政策的出台实施都对德国生育率产生了积极的影响。

（二）俄罗斯

俄罗斯生育率自1967年开始低于2.1，此后长期在1.9—2.1范围内波动，直至1994年达到1.16最低点后，2000年后才总体呈现上升趋势。总的来说，俄罗斯历史上共呈现两次总和生育率上升趋势，分别是1980—1987年、1999—2015年。第一次上升趋势出现的原因主要是1981年1月苏共中央委员会和苏联部长会议颁布了第235 号决议《关于加强对养育子女家庭的国家扶持措施》，为所有养育子女的家庭发放物质补贴，同时还为养育未满1周岁的女性提供带薪产假，为抚育婴幼儿家庭提供无息住房贷款；1995年5月出台《关于向养育子女公民发放国家补贴的联邦法》对生育津贴进行了系统规定，也为生育津贴机制的建立提供了法律依据。第二次上升趋势的出现主要是在2006—2007年，俄罗斯政府加强了对生育父母的财政补贴，财政补贴类型包含生育一次性津贴、140天产假津贴、照顾津贴、生育基金等。2007年，俄罗斯政府成立“母亲基金”项目，主要为生育第二孩以及更多的孩子提供补贴，可用于住房贷款、教育费用、养老金储蓄等。2011年地方政府成立“地区母亲基金”，相较于国家“母亲基金”，“地区母亲基金”覆盖范围则更为广泛灵活。从2013年起，俄罗斯各级地方陆续出台了奖励性政策，例如为生育第三孩以及更多子女家庭每月提供卢布补贴、向多个子女的家庭分别颁布“光荣父母”奖章及勋章等。这些政策在某种程度上有效减轻了父母生育带来的负担，促进了人口的发展。

（三）日本

日本自1974 年起总和生育率持续低于人口更替水平，并陷入“低生育陷阱”之中长达近30年。总的来说，日本总和生育率在2004—2015年呈现不断增长趋势.这主要归于日本在1994年之后采取的一系列鼓励生育的政策措施。1994年12月，厚生省制订“天使计划”，对雇用环境、保育服务设施、减轻养育子女负担等方面进行改善。2004年2月将女性育儿产假期间免除缴纳养老保险的时间延长至3年。2004年4月对《儿童补贴法》进行修改，规定第一胎也可享受补贴待遇，同时补贴期限扩大至小学三年级毕业前；向设立保育措施的企业进行表彰并每年补贴不低于3 690万日元。2014年提出“儿童放学后综合计划”，计划建设并开放1万个儿童课后教师和俱乐部。2015年明确提出将男性享受休陪产假的比例提高至80%。2018年6月13日日本政府提出家庭收入满足一定条件时，由国家全部承担或者承担一部分子女从保育园至大学的学费。总的来说，日本政府的措施也起到了缓解生育率下降趋势的作用。

（四）韩国

20世纪50年代至21世纪初韩国生育率总体呈现下降趋势，主要原因是韩国在上个世纪对人口进行控制，经历了从鼓励生育到计划生育的阶段，导致从1961年到2002年韩国的生育率从6.0下降到了1.18。自2004年韩国政府开始再次调整人口战略，推出了一系列鼓励生育的政策措施，韩国生育率缓慢增长。直至2012年，增长至1.30，随后始终徘徊在1.1左右水平。韩国在2004—2012年迎来生育率的增长，主要归功于2005年，韩国政府出台了各种奖金和税收优惠政策鼓励国民生育，鼓励国民婚后第一年生第一胎、30岁左右生第二胎（“123政策”）。自2006年开始，韩国制定了《关于低生育率和老龄化问题的第一个基本规划》，提出在2006年至2010年建立应对低生育的基础设施，侧重保育支援。2011—2015年制定第二个应对低生育率五年规划，目标是逐步恢复生育率，重点强调家庭-工作之间的平衡。2016年制定第三个五年规划，增添了对劳动市场改革的内容。总的来说，韩國生育支持政策的陆续出台对生育率的提高产生了一定的积极影响，但影响幅度和影响时效非常有限。自2015年开始，总和生育率开始快速下跌，截至2019年，生育率下跌至0.92。

三、四国生育支持政策比较及效果分析

不同国家生育支持政策对比及效果分析对于我国构建多维的生育支持政策体系有着重要的借鉴意义。通过比较发现德国和俄罗斯生育支持政策实施效果较好，深究其原因：首先，德国和俄罗斯针对人口状况的改变进行了及时干预，及时出台了一系列鼓励生育的政策措施，缓解了生育率的下降趋势，实现了生育率扭转。其次，德国和俄罗斯在近一个世纪内未曾实施抑制性人口政策。相较于支持性生育政策，抑制性生育政策的作用更为持久，带来的人口惯性和生育观念的改变难以在短时间内得到扭转[8]。由抑制性生育政策转变鼓励性生育政策的操作难度较大，效果难以立竿见影。再次，现金补贴搭配育儿假等多种政策类型组合实施效果较佳。在德国的多种生育支持制度中“父母津贴”与“父母育儿假”政策实施效果较为显著[9]。

相较而言，日本和韩国虽然出台了多种鼓励生育的政策，但是实施效果不显著，生育率波动性增长，且增长幅度较小。原因在于20世纪50年代，日本和韩国均实施抑制性人口政策，随后人口结构发生改变，但未及时调整人口政策方向，直至90年代才由抑制性人口战略转变为鼓励性人口战略，但人口惯性和生育观念难以立竿见影发生转变。除此之外，日韩深受儒家文化中的家庭价值和工作伦理熏陶，内藏着根深蒂固的性别角色分工意识。因此日本和韩国虽然在促进生育方面出台了大量政策及配套措施，帮助女职工平衡家庭与工作之间关系，在一定程度上减轻了、缓解了生育或者养育的女职工的困境，但仍未改变传统家庭格局，这些政策在本质上似乎更倾向于鼓励女性回归家庭。

四、对完善中国生育保险制度的有关具体对策和建议

（一）完善生育保障政策体系

构建新时期覆盖全民、与国家人口发展战略相适应的中国特色生育保障体系，对促进人口长期均衡发展具有重要影响。具体措施包括：一是完善职工生育保险制度，建立激励相容的生育保障政策体系，积极构建以生育保险为基础、覆盖全民的生育支持保障体系。现行职工生育保险制度缴费渠道单一，且主要定位于保障工薪劳动者，受益对象相对较窄。因此，进一步完善生育保险制度，将更多的育龄妇女纳入保障范围，这对保障妇女权益，实现人口长期均衡发展具有重要意义。二是依法全面落实产假政策，探索弹性休假制度，延长配偶陪产假和育儿假等假期，鼓励家庭育儿的男性参与。但是目前就如何保证企业员工能真正享受假期、育儿假是否带薪、带薪的育儿假薪酬由谁支付等问题仍旧是无法达成统一。

（二）营造性别平等的生育友好环境

女性是生育的主体，是生育行为的承担者。生育支持政策的设计应更多着眼于两性平等的友好社会生育环境的塑造，而不仅仅只一味强调生育率的提高。日本、韩国出台了各种组合的生育支持政策，但生育增长效果仍旧不显著，深层次的原因在于社会中根深蒂固的性别观念。从长远看，无论是消除性别歧视，还是消除对非婚生育、单亲母亲的歧视，都需要通过教育、宣传、倡导等方式引导全社会形成开放、包容的生育友好环境。因此，制定更有利于家庭工作平衡的生育保障制度，发挥男性在育儿上的家庭责任，对于保障女性生育权益，促进两性平等、家庭幸福和社会和谐有着积极意义。

（三）加强婚育观念引导

婚姻是生子的前提，生育支持政策的制定也应考虑婚姻行为。目前我国面临着未婚、不育人口上升以及初婚年龄推迟的问题。数据显示，2020年21—30岁的“90后”女性已婚比例为57.6%，比“80后”同期下降了12个百分点。2011年以来中国一孩生育水平呈现快速下降态势。一孩生育水平是决定总和生育率长期趋势的基础，只有生育了一孩，才有可能生育二孩及以上孩次。因此，在尊重婚姻自由的前提下，加强对青少年婚恋观念的引导，倡导适龄婚育、男女平等，形成代际和谐、性别平等、责任共担的新型家庭人口文化的家庭文化，提升家庭的福祉和发展能力。

参考文献：

[1]   Ahmed S， Fielding D.Changes in Maternity Leave Coverage： Implications for Fertility， Labour Force Participation and Child Mortality[J].Social Science & Medicine， 2019，（241）.

[2]   Luci A & Thevenon O.The Impact of Family Policy Packages on Fertility Trends of OECD Countries[M].Washington：Population American Association，2011.

[3]   Averett S L，Whittington L A.Does Maternity Leave Induce Births？[J].Unpublished 1996，（2）：403-417.

[4]   YIA Kim.The Impact of Birth Subsidies on Fertility： An Empirical Study of the Allowance for Newborn Children[M].New York：Business，2001.

[5]   杨菊华，杜声红.部分国家生育支持政策及其对中国的启示[J].探索，2017，（2）.

[6]   Wood J， Neels K.Local Childcare Availability and Dual-Earner Fertility：Variation in Childcare Coverageand Birth Hazards Over Placeand Time[J].European Journal of Population，2019，（6）.

[7]   Lake L & Adam K C.Family Policies，Social Norms and Marital Fertility Decisions：A Quasi-Experimental Study[J].International Journal of Social Welfare，2020，（4）.

[8]   陈梅，张梦皙，石智雷.国外生育支持理论与实践研究进展[J].人口学刊，2021，（6）：54-67.

[9]   Kreyenfeld M.Fertility Decisions in the FRG and GDR： An Analysis with Data from the German Fertility and Family Survey[J].Demographic Research，2004，（11）：275-318.

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