抽水蓄能电站建设征地移民安置工作不同阶段关注问题的探讨

李湘峰，黄 谨，潘菊芳

(1.水电水利规划设计总院，北京 100120；2.国网新源集团有限公司，北京 100053)

实现碳达峰、碳中和目标，构建以新能源为主体的新型电力系统，是党中央、国务院作出的重大决策部署。当前，我国正处于能源绿色低碳转型发展的关键时期，新型电力系统对调节电源的需求更加迫切。结合我国能源资源禀赋条件，抽水蓄能是当前技术最成熟、经济性最优、最具备大规模开发条件的电力系统绿色低碳清洁灵活调节电源[1]，对保障电力系统安全、促进新能源大规模发展和消纳利用具有重要作用。我国地域辽阔，建设抽水蓄能电站的站点资源比较丰富，根据《抽水蓄能中长期发展规划》，我国中长期规划布局重点实施项目340个，总装机容量约4.21亿kW，目前抽水蓄能前期研究及建设工作正在如火如荼开展中。

抽水蓄能电站建设征地影响与常规大中型水电工程相比，影响范围较小、影响人口较少、影响专项设施相对简单，但与其他公路、铁路、管线等基础设施工程相比，抽水蓄能电站仍存在征地范围较为集中、征地期限相对较长等特点。抽水蓄能电站建设征地依据的基本法律法规及工作程序仍执行《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，建设征地移民安置工作依然是抽水蓄能电站工程建设的重要组成部分，做好建设征地移民工作对促进项目顺利开发建设具有重要意义。笔者结合这几年来参与的抽水蓄能电站移民过程管理课题编制及项目技术评审等工作情况，针对近期抽水蓄能电站移民安置规划设计依据、不同阶段规划设计和移民安置工作中面对的几个关注问题进行分析研究，提出处理建议，以供同行参考。

1 关于抽水蓄能电站建设征地移民安置规划设计依据问题

抽水蓄能电站属于水电工程，因此对于大中型抽水蓄能电站建设征地移民安置规划设计仍应执行大中型水电工程建设征地移民安置法规政策。目前，我国水电工程建设征地移民安置工作已形成了一套行之有效、体系层次设置分明的法律法规体系，建立了以《中华人民共和国宪法》为根本法、《中华人民共和国土地管理法》[2]《中华人民共和国水法》等国家法律为上位法、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》为移民专用法，以及国家相关部门出台配套政策及地方政府出台实施办法的政策架构。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》为水电工程建设征地移民安置的专用法规。该法规第二十二条针对土地、零星树木、青苗等补偿标准，明确按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。因此，征地工作中各方最关注的补偿依据应执行省、自治区、直辖市规定，对于地方政府经常反馈要使用市、县文件的问题，必须按照《中华人民共和国立法法》的规定，经省、自治区、直辖市按规定程序授权市、县政府制定的政策文件方可作为补偿费用编制依据。近年来，自然资源部等部委根据2019年颁布修订的《中华人民共和国土地管理法》，为推进重点基础设施项目建设，先后出台了国土空间规划、三区三线划定、基本农田保护、用地用海要素保障、节地评价和土地预审、耕地占补和进出平衡等一系列重大政策。如《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》(自然资发〔2022〕129号)[3]、《自然资源部等7部门关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》(自然资发〔2022〕130号)等。上述政策对抽水蓄能电站建设征地移民安置工作产生较大影响，均是重要的规划设计政策依据。

对于技术标准方面，目前国家已颁布实施水电工程建设征地专业技术标准20项，基本覆盖了水电工程从规划及设计、建造调试及验收(安置实施)、运行维护(后续发展)至退役的各阶段。2022年10月，根据国家能源主管部门要求研究建立抽水蓄能行业标准体系，国家能源标准相关管理机构按照“系统梳理、全面分析、重点补充”原则，结合“共用标准、专用标准”两大类型，在《水电行业技术标准体系》的基础上，初步形成了抽水蓄能技术标准体系征地移民部分征求意见成果，除与常规水电工程共用标准外，设置《抽水蓄能电站建设征地移民安置规划设计规范》作为专用技术标准。目前该专用技术标准已审查上报国家能源局待批复。上述标准均是抽水蓄能建设征地移民安置规划设计的主要标准依据。

2 关于项目规划论证及预可研阶段需要关注的问题

抽水蓄能电站项目规划论证及预可研阶段，对于征地移民专业而言，需关注的主要问题是限制性因素排查工作。限制性因素主要包括自然保护区、饮用水源保护区、森林公园、湿地公园、公益林和保护林地、矿产压覆、基本农田保护区、文物(含长城)、世界文化自然遗产、风景名胜区、生态红线、具有保密性质的军事管制区域以及其它制约等方面。

对于上述限制性因素，应尽量予以避让。国家及相关主管部门历来重视重点基础设施建设，出台的《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》(自然资规〔2018〕3号)、《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知(试行)》(自然资发〔2022〕142号)等文件，明确规定国家规划的水电能源项目在履行相关程序后可以按规定占用基本农田或调整生态红线[4]。某些项目仅关注基本农田和生态红线这2种限制性因素，却忽视了其他一些限制性因素，影响了抽水蓄能电站前期工作进度。如北方某抽蓄电站，因为在预可研阶段未对长城进行全面排查，延长了可研阶段规划设计周期、增加了协调决策难度、影响了工程核准节点。

因此，在项目规划论证及预可研阶段，需先查明制约性因素，通过合理规划工程选址及初拟建设征地范围外部边界控制条件，提前筹划可研阶段建设征地处理范围，以避免项目投资建设出现颠覆性变化。

3 关于项目可研阶段需要关注的问题

(1)关于枢纽工程建设区占地范围划定。可行性研究阶段在开展移民安置规划前，首先是确定建设征地处理范围。根据抽水蓄能占地特点，建设征地范围以枢纽工程建设区占地为主，水库淹没区一般是通过利用既有水库或者通过开挖库盆形成，面积相对较小。选择全国范围内已建、在建以及规划的96座抽水蓄能电站进行统计分析，一般项目用地规模在233～433 hm2区间，平均每个项目用地约340 hm2。虽然用地面积较同等装机规模的常规水电站较小，但目前仍存在占地范围划定较大、同等装机抽蓄电站项目间占地面积差异较大等情况，主要体现在以下几个方面：一是随着抽水蓄能电站前期工作的加速推进，设计周期变短[5]，一些建筑物的布置尚未充分论证，故在划定建设征地范围时存在适量扩大用地范围的情况；二是现阶段存在部分项目施工总布置未与土地节地评价和土地预审进行衔接，造成部分项目用地明显偏大、项目用地犬齿交错、项目用地边界不闭合等现象，尤其枢纽工程永久管理范围、业主营地、内外部交通及安全外延范围是近期节地评价优化的主要内容，导致审定的枢纽工程建设区范围比土地预审节地评价成果大的情况；三是存在初拟的征地红线与实际情况不衔接的现象[6]，如西北某项目初拟的征地红线从房屋、企业场地中间穿过，或者造成某些权属者土地包围在施工场地中间夹缝地段无法继续利用的情况。建设征地范围是开展实物指标调查、确定移民安置任务、合理测算补偿费用概算的基础，因此建设征地范围合理划定是移民安置规划设计的重要前提之一。为避免上述情况的发生，建议项目法人组织设计单位、施工和水库等专业共同现场参与制定，尤其针对土地节地评价重点关注内容，要引起重视，并提前与节地评价单位和土地管理部门进行衔接，同时要尽量避免夹缝用地等情况，减少后续征地实际困难。

(2)关于加强移民安置规划成果质量。一是要落实移民安置方案。随着当地经济社会的快速发展，移民安置意愿、地方政府意见以及与征地相关的土地利用规划、城乡建设规划等不断发生变化，移民和集体经济组织诉求不断改变，为避免实施阶段移民安置方案发生变化，建议在开展移民安置规划时，设计单位、项目法人应充分征求移民意愿和地方政府意见，结合地方经济发展和基础设施专项规划，制订可操作的生产安置方案和搬迁安置方案，并考虑抽水蓄能电站征地特点，本着“先移民后工程”的理念，尽早完成移民安置工作。二是要保证移民工程项目设计深度。随着抽水蓄能工程建设进度的不断推进，尽管在移民设计周期相对不足的情况下，仍应按照满足项目核准和为实施阶段提供基本依据的目标提升规划设计质量，使移民工程项目达到足够的设计深度要求。对移民工程项目的处理方式及建设标准，要与技术标准和地方专项规划予以衔接；对于重大移民工程项目，应开展必要的方案比选论证工作；对于地形地质条件复杂、经济性差、涉及风险较高的方案要坚持科学论证，敢于否决，尽量避免实施阶段发生设计变更。

(3)关于诉求处理及补偿费用概算编制。一是要有理有据处理移民安置规划各方的诉求问题。在部分项目移民安置规划过程中，存在额外提出法规政策及规程规范外项目补偿、实物指标与规划成果重复补偿、提高移民工程建设等级标准且无合理依据等系列诉求问题。对于诉求问题，应在充分收集法规政策及技术标准的基础上，进行合理分析，对于合法合规的诉求纳入移民安置规划，对于不符合的项目不纳入移民安置规划，并做好政策解释工作。二是要遵循依法依规的基本原则，结合实际情况合理测算补偿费用概算。大中型抽水蓄能电站应遵循依法依规补偿的基本原则，并执行《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定。对于结合工程实际特点确定的补偿补助项目，应有合理合规的计费依据；对于移民工程类项目，应按照行业规定及设计成果编制设计概算；对于独立费用，可考虑工程特点及实施阶段各参与单位可能付出的工作量及各方协商意见，分析确定计费额度；对于有关税费，严格按照国家和相关省份的有关规定计取；对于临时用地土地复垦与枢纽工程水土保持费用、水库库底清理费与枢纽工程场地清理费等项目重复计列问题，要进行相应复核和核减；对于不符合法规政策及规程规范的项目，要坚持不纳入概算范围。

(4)疏通移民安置规划大纲和移民安置规划审批审核程序方面。目前，主要存在部分移民安置规划审核成果与可行性研究报告审查成果不一致的情况，导致项目核准时主管部门提出异议、项目法人公司内部决策难度大，究其原因主要是评审主体不一致。根据移民条例的规定，项目法人是移民安置规划的编制主体，建议项目法人积极沟通协调技术评审和行政审批审核主体，尽量统一移民安置规划大纲、移民安置规划、可行性研究报告技术评审单位；同时，建议简化重复多次征求地方政府意见程序，如部分省区对于常规水电项目移民安置规划要求地方逐级上报确认后，在审批审核时再次要求地方政府确认，对于抽水蓄能电站，由于涉及内容相对简单，可研究适当优化征求地方政府意见的频次。

4 关于移民安置实施阶段和验收阶段需要关注的问题

(1)关于设计变更及规划调整。进入移民安置实施阶段，抽水蓄能电站建设征地仍然会遇到设计变更和规划调整问题，目前有些地区有完善的设计变更管理办法和处理机制，有些地区没有出台相应办法而是交由项目法人和地方政府沟通处理，有些地区因没有设计变更处理机制已出现影响移民安置进度并造成资金管理混乱等情况。为及时合理处理设计变更，促进工程建设和移民安置实施顺利完成，建议项目法人根据抽水蓄能电站任务相对简单、搬迁进度较快等特点，在实施阶段和省级移民机构沟通明确设计变更处理机制，建立公平高效的处理机制，如针对多项设计变更，可采取“打捆”申报，分批定期进行处理；对于未批先建的，要充分发挥综合监理、独立评估单位的监督作用，及时与地方政府沟通协商完善变更程序；对于应急工程，确实需要先建设的，应建立应急处理机制，事后及时完善变更程序；对于移民安置规划发生调整的，要按照移民条例等管理要求履行规划调整程序，并把握好启动时机及收尾措施。既要确保移民安置规划调整成果的指导性，便于相关各方对称掌握移民安置总体情况，并为后续移民安置补充协议签订、移民安置验收及收口提供依据，也要尽量避免移民安置规划多次调整。

(2)关于建设征地移民安置阶段验收和竣工验收。鉴于抽水蓄能电站建设征地移民安置工作相对简单，建议研究简化验收程序的可行性。如对于水库淹没影响区与枢纽工程占地范围完全重叠的抽水蓄能电站，移民安置截流验收和蓄水验收实施专题报告及验收工作可研究考虑一并开展；对于部分省区规定的阶段验收和竣工验收采取自验、初验和终验三步走措施，针对抽水蓄能电站可简化为自验和终验两个阶段；对于验收条件，也应结合抽水蓄能电站特点进行适当调整，如针对单项移民工程竣工验收、资金审计等方面，研究是否作为验收前提等。

(3)关于土地报批手续。对建设单位来讲，项目核准后最重要的是尽快开工，土地手续完备是开工的前提。对于抽水蓄能电站而言，建设征地涉及面积仍较大，部分项目还涉及基本农田、公益林等敏感对象，上述因素增加了用地审批手续的难度。为顺利开展项目用地审批工作，建议做好以下方面工作：一是在项目核准前土地预审时，尽早启动用地审批前期勘测设计工作，完成林地可研报告和土地勘界报告编制工作；二是项目核准后及时衔接土地预审成果，复核建设征地处理范围，对于用地预审批复后，申报农用地转用、土地征收占用耕地或永久基本农田规模和区位与用地预审时相比，规模调增或区位变化比例超过10%的，应及时按照规定完善预审重审程序；三是按第三次全国国土调查为基础的最新年度国土变更调查现状地类及当期税费标准及时缴纳有关税费，尽量避免征地工作跨越税费政策调整期；四是加强与地方政府的沟通协调，落实耕地补充和进出平衡方案，细化并优化临时占用土地年限，协调处理好临时用地复垦方案与后续复垦设计；五是尽早取得《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，确保项目可以合法使用土地，同时积极争取尽早落实移民迁建用地计划指标，以便推进移民安置实施工作。

5 结 语

通过分析抽水蓄能电站建设征地特点，虽然单个项目涉及移民量较少，但“十四五”期间及后续实施建设项目移民总量仍较大。在碳达峰、碳中和发展背景下，抽水蓄能电站建设将进入高速发展期，随着国家水电移民安置政策日益完善，移民权益意识日趋加强，以及国家乡村振兴战略实施进入高质量发展阶段，对移民安置工作提出了新要求，未来移民安置工作任务依然艰巨，但使命光荣。正确及时处理抽水蓄能电站建设征地移民安置工作中遇到的问题，可为重大能源战略工程项目的实施保驾护航。