高质量发展的北京实践

刘作丽 崔岩 王术华

[摘要] 北京作为国家首都和全国第一个减量发展的超大型城市，以新时代首都发展为统领，坚持“五子”联动服务和融入新发展格局，强化创新驱动、减量倒逼、内需拉动，推动新旧动能接续转换和城市发展深刻转型，为超大型城市推动高质量发展提供实践成果。

[关键词] 高质量发展；  创新驱动；  减量发展；  內需拉动

[中图分类号] D616         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2023）02-0058-04

党的二十大报告向全党全国人民发出了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的动员令，并明确提出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。北京作为国家首都和超大型城市，要带头贯彻落实好党的二十大各项战略部署要求，准确把握首都高质量发展的内涵特征和现代化建设的实践要求，以创新驱动推动首都高质量发展，以减量倒逼推动发展方式深刻转型，以内需拉动充分释放超大城市发展活力，前瞻十五年、聚焦头五年、干好新一年，努力在以中国式现代化推进民族复兴的新征程上走在前列。

强化创新驱动  推动新旧动能加速转化

百年变局与世纪疫情叠加冲击，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力叠加累积，经济周期性和结构性矛盾相互交织，给首都经济运行、高质量发展和现代化进程带来诸多挑战和压力。供给侧方面，疫情以来除医药产业短暂爆发式增长外，主导产业增速呈整体下滑态势，2022年工业增加值降幅达到两位数，优势服务业企业营收增长由往年两位数降至个位数。需求侧方面，投资是疫情以来支撑经济增长的最稳定力量，筹办举办冬奥会对重大基础设施建设的带动效益减弱后，亟须拓展新空间；消费尚未恢复至疫情前水平，服务消费潜能亟待释放。政府侧方面，减税降费大背景下，市、区、街乡镇各级政府的可支配财力均出现不同程度下降，财政收支“紧平衡”态势进一步凸现，重点区域和基层运转面临压力。民生侧方面，就业基本保持稳定，但高学历人才流出、青年群体就业难问题凸显；居民刚需食品的价格上涨，低收入群体生活压力增大。这些挑战和压力，从表象上看是受到疫情和外部环境变化的影响，进行深层次分析则可以发现经济运行的底层逻辑发生了深刻变化，暴露出传统动能减弱后新动能接续不足这一核心症结。

创新是第一动力，只有强化创新驱动才能真正推动新旧动能持续转换。教育、科技和人才是支撑创新发展的基础性、战略性要素，是北京最大的优势，也是北京实现高质量发展的最大底气。为破解创新含金量不高、创新链产业链融合不够、产业链供应链稳定性安全性不足等问题，北京要进一步通过深化改革激活科技第一生产力、用好人才第一资源、强化创新第一动力，努力将科技创新优势更加高效地转化为高质量发展的新动能。

壮大高精尖产业。把握全球科技革命、产业变革的新趋势，发挥“三城一区”主平台作用，培育具有全球竞争力的开放创新生态，吸引全球优质资源要素集聚，提升北京作为产业链、价值链、供应链、创新链重要节点的整合能力。建立健全适应市场发展的招商选资激励方法，顺应产业链由“离岸”向“近岸”转移布局和要素全球化流动的“非物质化”发展趋势，1吸引标志性引领性项目落地。发挥龙头企业引领带动作用，推动京津冀产业协同分工与联动发展，加强优势行业补链、延链、强链，打造立足北京、辐射津冀、面向全国全球的千亿级、万亿级产业集群。围绕新一代信息技术、医药健康、新能源智能网联汽车等重点领域龙头企业或产业链关键环节，推动有市场需求的优质项目落地，开辟发展新赛道、培育增长新引擎。探索建立一批推动服务业与制造业融合发展的产业创新联盟、产学研用合作的产业技术联盟，促进产业对接、信息互通、科技共享、优势互补，实现战略协同和跨界融合发展。

培育世界一流企业。企业是社会主义市场经济的微观基础，是中国式现代化的重要力量载体。以开放促改革促创新，推动各类政策协同联动，在科技、数字、金融、法律、会计、信用评级等知识密集型领域，打造给行业下定义、定标准的世界一流企业。深化国资国企改革、优化民营企业发展环境，恢复并努力扩大市场化创投基金对科创企业的金融支持，推动创新链产业链资金链人才链深度融合，加快新能源汽车等领域战略性重组、资产重构、品牌重塑，加快培育创新型世界一流企业。关注大量崭露头角、有活力的中小微科技型企业，培育更多独角兽、专精特新企业和智能制造标杆工厂。

集聚首都发展紧缺急需人才。破除唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项等传统人才评价指标路径依赖，有力统筹教育、科技、人才工作，围绕经济社会发展实际需要，完善育人选人用人留人机制。只要是首都发展急需的紧缺人才，无论是大师、战略科学家、一流科技领军人才，还是青年科技人才、卓越工程师、大国工匠、高技能人才，都需给予户口、住房、子女入学等方面的一揽子政策支持，构建更加开放包容的城市聚才新格局，全面增强首都人才吸引力凝聚力，打造梯次合理的首都战略人才队伍。

强化减量倒逼  推动发展方式深刻转型

近年来，北京自觉把首都发展融入国家战略大局，分领域实施一批有共识、看得准、能见效的疏解项目，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整，推动城市从集聚资源求增长向疏解功能谋发展转变，减量发展成为首都追求高质量发展的鲜明特征。作为全国第一个减量发展的超大城市，北京实现了城六区常住人口比2014年下降15%的目标，人口空间分布连续6年呈现内降外升态势；城乡建设用地连续4年减量，年供应土地中存量建设用地供应占比达到60%以上，基本实现新供应的产业用地70%分布在两区、“三城一区”等重点功能区的引导目标。在持续推进疏解非首都功能的过程中，面对国内外日趋激烈的人才、产业、资本竞争，北京的相对优势不可避免受到挤压，正在经历发展方式转变和结构转型升级阵痛期。

减量发展不是简单的减量，本质上是转变首都经济社会发展方式，通过对非首都功能做减法、对首都功能做加法，给优化提升首都功能腾出资源，给有机更新城市结构和布局留出空间。在现代化建設的新征程中，北京要牢牢把握“都”与“城”、“舍”与“得”的关系，努力探索与减量发展相适应的“规模约束、功能优化、空间提升”高质量发展模式，完善管控机制、倒逼机制、激励机制、市场机制，破解人才、技术、资本等要素制约，引导城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，为全国人口经济密集地区高质量发展探索路径、提供示范，实现减量提质不减速的目的。

完善城市更新机制。探索跨项目、跨区域城市更新统筹实施机制，建立组团实施、动态兼容的存量空间规划机制，完善用地性质混合、兼容和转换机制，探索微利可持续回报的利益平衡机制，实现政府、居民、产权单位和社会资本多元主体共建、共治、共享，让沉睡资产焕发新活力，运营管理效能由低向高转变，既满足居民消费升级需求，又为城市更新投资方创造长期资金回报。创新市场化融资机制，设立专门针对城市有机更新、公共服务项目的金融产品，从经营权质押、贷款利率、担保费率等方面提供支持。以推进基础设施领域不动产投资信托基金试点为契机，尝试在收费公路、物流仓储、保障性租赁住房、公共服务等领域进行推广，吸引更多社会投资参与项目建设。

创新跨区域协作机制。正确处理中心城与新城、“一核”与“两翼”、北京与邻近周边、北京与京津冀城市群等多类空间关系，发挥好核心带动作用，充分释放区域协同效能，努力在更大范围优化配置资源要素，在更广域空间构建创新链、产业链、供应链体系，在更深层次打造互补融合的区域利益共同体，增强京津冀区域高质量发展和现代化的整体性、协调性。积极构建现代化首都都市圈，提升“通勤圈”互联互通水平，健全通州区与北三县一体化联动发展工作协调机制，落实大兴机场临空经济区联合管委会机制，构建更加紧密的协同发展关系。以制度有效、政策连续和空间融合为目标，探索搭建“理事会+执委会+平台公司”的跨域协同治理架构，建立健全重大问题跨域协同治理机制，构建专业化的跨域治理公共平台。发挥北京创新资源辐射带动作用，推动一批应用场景和技术合作项目落地见效，努力在“十四五”期间形成一批标杆性项目，推动“北京—天津—雄安”城市群主体框架一体化发展，提升“功能圈”城市能级。围绕新一代信息技术、智能网联汽车、生命健康等产业，通过项目输出、服务输出、技术输出、品牌输出，灵活运用飞地经济、租赁经济、托管经济、共享经济等模式，实现联动协调发展，促进产业圈节点城市强链补链，共同建设分工合作、相互配套、上下游衔接的产业链和供应链体系。

强化内需拉动  满足居民美好生活需要

作为超大型城市，北京释放以消费为主的内需潜力空间巨大。2021年北京人均GDP超过2.8万美元，居全国第一，人均可支配收入居全国第二，消费水平居全国前列，但消费领域仍存在一些制约因素。从商品消费看，食品烟酒、衣着、生活用品及服务三大类必需品消费支出占比由2015年的35.8%下降到2022年前3季度的31.1%，百户汽车、计算机等耐用品拥有量分别为全国的1.4倍、1.7倍，除更新换代外，需求已基本饱和。从服务消费看，人均GDP在3万美元左右的中等发达国家（如葡萄牙、捷克、西班牙等）的居民服务消费占比为65%—70%，而北京服务性消费占总消费比重仅为55%左右，存在较大的提升空间，但现有以政府单部门推进为主的供给模式难以满足居民多层次、多元化需求，亟待改革破题。

北京在推进现代化进程中，要牢牢把握扩大内需这个战略基点，同深化供给侧结构性改革有机结合，围绕“七有”要求和“五性”需求，主动回应人民群众对美好生活的期盼，着力解决养老难、入托难、停车难、买菜难等现实问题。这些问题既是人民群众的操心事、烦心事、揪心事，也是看得见、摸得着、抓得住的刚需，更是健全完善内需主导、内生增长的新发展模式的切入点。

拓展一批社区消费新场景。聚焦“一老一小”全龄服务、就近就地便利化等需求，结合城市更新和新城建设，增加公共服务产品供给，培育经济新增长点。破除社会资本“准入”“准营”制约，统筹社区服务设施配置，盘活社区闲置资源，营造多元消费场景，释放就地便利消费的潜力。引导支持京东、美团等平台企业深耕北京“社区根据地”，从商品零售向全方位全领域全天候全人群服务转型，开发零售、健康、家政等综合性消费服务场景。发挥市属国企的引领作用，带动康养、早教等领域的连锁服务机构，按照复合利用、预留弹性的原则，更新改造社区卫生室、文化室等各类空间资源，逐步解决半日幼儿园、老年餐桌等问题，补齐“一老一小”服务短板。

培育一批数字消费、绿色消费新场景。发挥首旅集团、王府井集团等头部企业的带动作用，充分释放CBD、西单等商圈，故宫、环球影城、古北水镇等核心景点的撬动效应，创造更多沉浸式的内容场景、消费场景、体验场景，激发居民消费热情。促进更多线下场景与互联网有机融合，鼓励市属博物馆、文化馆、旅游景区等单位开展创造性数字营销，丰富文化产品供给。抓住Z世代“宅经济”“户外经济”“二手经济”等消费特点，加强产品供给，优化消费环境，挖掘消费潜力。

建设一批乡村消费新场景。坚持大城市带动大京郊、大京郊服务大城市，拓展农产品、乡村民宿等乡村消费新场景。加强高标准农田、菜田种植，推进适度规模化种植，抓好“米袋子”“菜篮子”“肉案子”“果盘子”生产；以国有农业龙头企业为主导，建设大宗蔬菜外埠生产基地，建设集批发集散、数字平台、净菜加工功能于一体的中型批发市场，完善流通体系，努力提高超大城市农产品自给率和应急保障能力。探索城乡共享、产村共融、村企共建等休闲农业新模式，挖掘“平谷大桃”“怀柔板栗”“房山磨盘柿”等地理标志农产品附加价值，培育一批品牌叫得响、市场卖得好的本地农产品；加强农产品仓储保鲜和冷链物流设施建设，提升“互联网+”农产品出村进城能力，探索“互联网+田头市场+电商企业+城市终端配送”新模式，完善供需对接。推动乡村旅游提档升级，盘活利用闲置农宅，引入社会资本，发展一批乡村民宿精品，培育民宿+工坊、民宿+直播间、民宿+研学、民宿+康养、民宿+共享办公等多元“民宿+”业态，延长民宿产业链，打造消费新热点。

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[5]刘作丽等.基于全球城市坐标系的首都功能再思考[J]，城市观察，2019，（4）.

（作者简介：刘作丽，北京市发展改革政策研究中心、北京市经济社会发展研究院战略规划所所长、副研究员；崔岩，北京市发展改革政策研究中心、北京市经济社会发展研究院战略规划所经济师；王术华，北京市发展改革政策研究中心、北京市经济社会发展研究院战略规划所副所长、副研究员）

责任编辑 / 张蕾磊