与矿业投资相关的尼日利亚社区发展制度研究

张荣芳 刘进喜

(福州大学法学院, 福建福州 350108)

一、尼日利亚社区发展制度的产生背景

(一)新自由主义理论下国际投资法正当性缺失的补救

经历了从对外资的抵触到接纳,再到鼓励与促进外资的历程,不难发现,在强调投资自由化与投资保护的取向下,国际投资法正面临着对公共利益与社会价值的忽视、对东道国监管权的严重限制以及对东道国发展的漠视等弊端。新自由主义理论下的国际投资法欲通过自由开放的经济发展从而达到全面发展的目的。然而,偏袒性地强调与保护私人商业性利益难以完全带动整个东道国的发展,甚至带来了极端的负面影响。(1)刘笋:《国际法的人本化趋势与国际投资法的革新》,《法学研究》2011年第4期。外国投资者在投资过程中往往只注重自身利益与短期投资利益,对于东道国的长远发展、可持续发展以及人本化发展利益欠缺考量,这使得国际投资法的正当性基础面临严峻的挑战与深刻的危机。

新自由主义经济理论的固有缺陷激发了国际投资法范式的转变,嵌入式自由主义的国际投资法范式正在被各国所提倡。该理论指出,国际投资法在提倡投资自由化与保护投资者的同时,应当为东道国规制权与社会公共利益预留必要的空间,适时地将可持续发展原则纳入国际投资领域,通过对东道国规制权的注重、对人本化的重视,重新调整投资者与东道国之间失衡的利益天平。(2)蒋小红:《试论国际投资法的新发展——以国际条约如何促进可持续发展为视角》,《河北法学》2019年第3期。社区发展制度设置的目的在于,通过立法要求投资者保障东道国居民的利益,在获取投资利益的同时通过积极承担社会责任的方式带动东道国社区的发展,从而实现国际投资中利益分配的公平性。社区发展制度顺应了新自由主义理论下国际投资法的改革呼声,通过强调资本对社会的义务和责任,将投资者与东道国社区居民的利益进行了重新平衡,弥补了国际投资法忽视东道国社区发展的缺陷。

(二)非洲第四代资源治理准则的出现

从20世纪80年代末开始,非洲的采掘业法规发展进入第三代,发展趋势主要围绕着减少政府监管、开放投资政策、优惠税收以及保障外资所有权等激励措施吸引外国投资。(3)Hany Besada &Philip Martin, “Mining Codes in Africa: Emergence of a ‘Fourth’ Generation”, Cambridge Review of International Affairs,vol.28,no.2(2015),pp.263-282.越来越多的投资者在非开展采掘业投资,然而投资扩张令资源诅咒、管理不善以及资源分配不当等问题加剧。采掘业经营者的经济收益与社会管理能力存在明显差距,而第三代矿业法规中的资源治理规则却未对各公司的不法行为进行适当的制裁。(4)Davis &Rachel, “Protect, Respect and Remedy: Working to Integrate the Rights and Concerns of Indigenous Peoples into a New UN Framework on Business and Human Rights”, Indigenous Law Bulletin,vol.7,no.13(2009),pp.189-212.当前,关于自然资源治理和企业社会责任的辩论不再局限于支持或反对采掘业活动的传统立场,而是转向监管形式和政策制度等更为复杂的焦点。(5)Canel E., U. Idemudia, L. L. North, “Rethinking Extractive Industry: Regulation, Dispossession, and Emerging Claims”, Canadian Journal of Development Studies,vol.30,no.1-2(2010),p.9.自由化导向的第三代矿业法规开始逐渐向第四代资源治理准则过渡,更多地将视角转向资源治理和可持续经济发展之中。第四代采矿法的兴起源自资源民族主义理论,各国通过制定更为公平的矿业收入分配法规使之能够对自然资源施加更为强大的自主权,以便从高昂的资源价格中获得更丰厚的收入。(6)Kendra E. Dupuy, “Community Development Requirements in Mining Laws”, The Extractive Industries and Society,vol.1,no.2(2014),pp.203-204.

非洲第四代资源治理准则以承担社会责任为焦点,对石油、天然气和固体矿产资源开发中的透明度、问责制和当地社区资源共享等问题提出了更为严格的要求。(7)Hany Besada &Philip Martin, “Mining Codes in Africa: Emergence of a ‘Fourth’ Generation”, Cambridge Review of International Affairs,vol.28,no.2(2015),pp.263-282.其中最具代表性的文件即为2009年非洲联盟首脑会议上通过的《非洲矿业愿景》,该协定主张“透明、公平和优化开采矿产资源,以支持基础广泛的可持续增长和社会经济发展”,并改进采矿条例,以反映最高的国际标准。该文件关键的内容是要求成员国与跨国矿业公司达成必要的合作协议,鼓励东道国将收入用于创造就业机会、创业发展、技能培训、知识创造和基础设施建设等方面,从而为当地社区的发展提供有力保障。(8)Africa Mining Vision,http://www.africaminingvision.org/index.htm,2011-12-23.西非经济共同体自2009年起,也在寻求建立一个共同的采矿和采掘行为守则。近年来,西共体侧重于社区参与性问题、可持续发展、减贫、环境保护、善治和捍卫人权等方面的促进。其在《关于协调矿业部门指导原则和政策的指南》中指出,成员国必须满足一些社区发展要求,从而在社区与企业间建立互惠关系,营造融入企业社会责任的区域环境。综上所述,在第四代矿业法规的影响下,非洲大陆正在陆续转变其对矿业投资的监管方式与政策导向。(9)Kendra E. Dupuy, “Community Development Requirements in Mining Laws”, The Extractive Industries and Society,vol.1,no.2(2014),p.201.

(三)尼日利亚社区与跨国公司的冲突日益加剧

在新自由主义与第三代矿业法规的双重影响下,尼日利亚成为奉行“竞次”理论(10)“竞次”(race to the bottom):以剥夺本国劳动阶层的各种劳动保障,人为压低他们的工资,放任自然环境的损害为代价,从而赢得竞争中的价格优势,即打到底线的竞争,这一现象也被形象地称作“向谷底赛跑”。旷乾:《劳动力、环境竞次的制度分析》,《特区经济》2018年第1期。以吸引外国直接投资的国家。(11)Dr. Eghosa Osa Ekhator, “Public Regulation of The Oil and Gas Industry in Nigeria: An Evaluation”, Annual Survey of International &Comparative Law,vol.21,no.1(2016),pp.46-47.但是东道国薄弱的监管制度将使跨国公司在东道国社区面临一系列问题,如劫持石油跨国公司员工、破坏石油设施、武装叛乱等。为缓解这一系列问题,自20世纪90年代末以来,尼日利亚的各大石油公司就开始主张积极承担社会责任,但是效果并不明显。(12)《壳牌公司将为尼日利亚漏油事件赔偿5500万英镑》,https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnJGzYf,2015年1月12日。跨国石油公司忽视当地能力建设与社区发展,资源投资被当地社区普遍认为是“强占土地”的行为。跨国石油公司对于尼日利亚社区发展的淡漠,致使尼日利亚陷入了发展困境。(13)朴英姬:《跨国石油公司社会责任与尼日利亚的可持续发展》,《西亚非洲》2017年第1期。当地社区与跨国石油公司的关系日益紧张,外国石油公司的投资环境处于极不稳定的状态。

尼日利亚政府迫于国家内部社区与外资企业之间冲突加剧的压力,不得不对过度自由的采掘业立法作出一些变革,其中通过立法确认企业的社区发展义务成为立法改革内容之一。对企业而言,此种变革将采掘业立法推向更高的标准。企业重视尼日利亚社区发展,注重建设当地社区不仅能够缓和与社区的紧张关系,也能够通过防范相关法律风险减少非必要的损失。采掘业立法中的社区发展要求不仅为企业设置了更高的监管标准,也能够通过立法的方式明确企业对社区的责任,这为投资者提供了更为安全和稳定的法律环境。(14)Kendra E. Dupuy, “Community Development Requirements in Mining Laws”, The Extractive Industries and Society,vol.1,no.2(2014),p.201.

二、尼日利亚社区发展制度的基本内容

当前,尼日利亚立法情势正由营造良好的投资环境以吸引外资逐渐转向以吸引外资为手段,以追求可持续发展、保障社区权益为最终目的。与此同时,采掘业中的社区发展法律也正由软法逐渐向硬法扩张。

(一)强化法律规范的约束力

尼日利亚1999年宪法对1979年宪法中的人权条款进行了完整的承继,在宪法第二章中规定了政府有保障公民发展权利的义务(15)Amao &Olufemi O.,“Corporate Social Responsibility, Multinational Corporations and the Law in Nigeria: Controlling Multinationals in Host States”, Journal of African Law,vol.52,no.1(2008),pp.103-104.,相关条款主要从两方面进行规定。其一,从国家经济发展和资源利用角度进行规定。其二,从保障公民基本权利的角度进行规定,内容主要有:国家保障公民具有足够的谋生手段以及适当的就业机会;保障就业人员的健康权和福祉(16)Section 16, Constitution of the Federal Republic of Nigeria 1999.;国家有保护、保存和促进增强人类尊严的义务(17)Section 20, Constitution of the Federal Republic of Nigeria 1999.。前述规定为尼日利亚各部门法对社区发展制度进行具体规定提供了宪法基础。必须说明的是,宪法允许政府为了国防、公共安全、公共秩序、公共道德、公共卫生或为了保护他人的权利和自由而减免规定的权利。(18)Amao &Olufemi O., “Corporate Social Responsibility, Multinational Corporations and the Law in Nigeria: Controlling Multinationals in Host States”, Journal of African Law,vol.52,no.1(2008),pp.103-105.这意味着宪法赋予尼日利亚政府在社区发展事项中有较大裁量权。

(二)创设全面的环境影响评估体系

1992年,尼日利亚《环境影响评估法案》规定,在项目开始前,联邦环境部门必须对可能产生不利环境影响的环境项目进行环境影响评估。联邦环境部门有权拒绝批准一项“可能造成重大不利环境影响,在目前情况下无法减轻影响和证明合理的项目”(19)Odumosu-Ayanu &Ibironke T., “Foreign Direct Investment Catalysts in West Africa: Interactions with Local Content Laws and Industry-Community Agreements”, North Carolina Central Law Review, vol.35,no.1(2012),pp.65-94.。 与《环境影响评估法案》相比,2007年的《矿产与矿业法》对环境和社区利益的保护更为严格与全面。(20)Abubakar Bature Lawal, “Enabling Soft Law Initiatives to Regulate the Environmental and Social Impacts of Mining Investments in Sub-Saharan Africa: A Case Study of Nigeria and South Africa”,Doctor of Philosophy Newcastle Law School, November 2018,pp.151-153.该法将环境影响评估要求扩展至小规模矿权持有人在内的所有矿权持有人,矿权持有人必须为环境保护、矿山恢复、复垦和关闭建立准备金,每年应当从准备金中拨出一笔款项,用于独立受托人管理的专用账户或信托基金。(21)Section 30, Nigerian Minerals and Mining Act,2007.

“环境影响”不仅包括了对自然环境的影响,还应当考虑居住健康条件和社会经济条件的影响,这意味着环境影响评估对于社区利益的考量将包含多重因素。(22)Section 61, Nigerian Environmental Impact Assessment Act,1992.环境影响评估制度加强了企业、政府和社区等多方主体的信息交流。(23)Section 1, Nigerian Environmental Impact Assessment Act,1992.在此种模式中,让政府机构、社会公众、有关学科的专家和社会团体就该活动的环境影响评价发表意见,项目方应当与社区进行协商,环境影响评估员应当咨询当地社区。(24)Abubakar Bature Lawal, “Enabling Soft Law Initiatives to Regulate the Environmental and Social Impacts of Mining Investments in Sub-Saharan Africa: A Case Study of Nigeria and South Africa”, Doctor of Philosophy Newcastle Law School, November 2018,pp.151-153.社区有权就项目对自身的利益影响提出建议,而有关学科的专家和社会团体的参与也能协助社区发表意见。

(三)将“订立社区发展协议”作为投资的前置要求

社区发展协议(Community Development Agreement,简称“CDA”)(25)这些协议有时也被称为“社区利益协议”“影响利益协议”或“社会协议”。是在“可持续利益共享模式”推动下产生的一种协议。(26)Odumosu-Ayanu, Ibironke T., “Foreign Direct Investment Catalysts in West Africa: Interactions with Local Content Laws and Industry-Community Agreements”, North Carolina Central Law Review,vol.35,no.1,2012,pp.79-83.其定义是在企业与社区之间达成的、约定社区如何获得发展计划的协议。(27)Odumosu-Ayanu, Ibironke T., “Foreign Direct Investment Catalysts in West Africa: Interactions with Local Content Laws and Industry-Community Agreements”, North Carolina Central Law Review,vol.35,no.1,2012, pp.79-83.社区发展协议在社区发展制度中的盛行是由多种因素共同促成的:一是通过协议的方式能够直接回应利益相关者在投资活动中的期望与要求,企业在项目筹备阶段或者投资准入阶段即开始与社区进行交流对话,此种沟通与协商的方式为企业直接消除社区的反对声音提供了有效的方式和途径(28)Muthuri &Judy N., “Participation and Accountability in Corporate Community in Volvement Programmes: a Research Agenda”, Community Development Journal, vol.43,no.2(2008),p.177.;二是以协议的方式确认社区对项目的“许可”,确保企业“社会许可证”的获得,如此一来,能够更有效地预防社区冲突带来的投资活动暂停的情况发生(29)Akinsulore &Adedoyin, “The Effects of Legislation on Corporate Social Responsibility in the Minerals and Mines Sector of Nigeria”, Journal of Sustainable Development Law and Policy,vol.7,no.1,2016,pp.97-115.;三是从东道国监管与治理的角度审视,社区发展协议的产生既能够通过协议内容的灵活性保障能动性,又能够对投资企业产生比软法更具约束力的法律效果(30)Ciaran O.’Faircheallaigh, “Social Equity and Large Mining Projects: Voluntary Industry Initiatives, Public Regulation and Community Development Agreements”, Journal of Business Ethics,vol.132,no.1(2015),pp.96-97.。在应然要求与实然需要的共同促使下,社区发展协议成为维护企业与社区之间关系的宝贵工具,并被视为防止和解决矿产投资领域中企业与社区冲突的重要机制而广泛存在于采掘业中。(31)Kristi Disney Bruckner, “Community Development Agreements in Mining Projects”, Journal of International Law and Policy,vol.44,no.3(2016),p.413.在尼日利亚的采掘业中,社区发展协议主要分为两种形式,即法定社区发展协议与自愿社区发展协议,前者规定于《矿产与矿业法》中,后者则广泛存在于采掘业实践中。(32)Section 116, Nigerian Minerals and Mining Act,2007.签订该协议的目的是使矿权持有人和东道国社区之间能够建立适当的协商和监测框架,并让社区能够根据协议参与开展活动的规划、实施、管理和检测。(33)Section 117, Nigerian Minerals and Mining Act,2007.

尼日利亚《矿产与矿业法》规定,矿权持有者在进行任何开发行动之前,须与当地社区协商,并在此基础上签署一份社区发展协议或者类似的协议。(34)Section 116, Nigerian Minerals and Mining Act,2007.矿权持有人包含采石租赁、采矿租赁和小规模采矿租赁者。协议需要包括以下所有或部分内容:对社区居民的教育奖学金、技术培训和雇佣机会的授予;为基础设施、教育、医疗和其他社区服务提供的资金和支持;向小微企业提供的支持;为社区农产品的营销提供帮助;对环境保护、社会经济管理范式及程序、当地政府治理能力的促进作用。社区发展协议还需要就咨询和监督框架、社区参与监管作出明确规定。这一规定意味着订立社区发展协议成为获得以上三种采矿许可证的前提条件,标志着尼日利亚法律正式将订立社区发展协议规定为固体采矿企业的法定义务。

(四)设置严格的当地成分要求

当地成分要求与社区发展密切相关。为进一步落实本土化改革,尼日利亚于2010年颁布了《尼日利亚石油和天然气行业成分发展法案》(以下简称“NOGICDA”),专门用于规定油气行业的本土化内容。该法案在与其他相关立法冲突时,具有优先适用的效力。(35)Jude Okafor &Ernest Aniche, “A Critical Appraisal of Enforcement of Nigerian Oil and Gas Industry Content Development(NOGICD) Act, 2010”, Journal of Law, Policy and Globalization,vol.31,no.1(2014),p.83.法案适用于与尼日利亚运营商经营或交易有关的所有协议、合同或谅解备忘录。法案在附表中详细说明了油气作业不同领域中的尼日利亚本土化的最低成分含量;规定的领域包括了17个类别,并进一步分为280个细目,几乎涵盖了行业的所有领域。(36)Jude Okafor &Ernest Aniche, “A Critical Appraisal of Enforcement of Nigerian Oil and Gas Industry Content Development(NOGICD) Act, 2010”, Journal of Law, Policy and Globalization,vol.31,no.1(2014),p.87.该法案给予尼日利亚本土公司优惠待遇(37)Okpe F. O.,“Economic Development and the Utility of Local Content Legislation in the Oil and Gas Industry: Conflicts and Effects of Nigeria's Local Content Act in the Context of International Investment Law”, Pacific Mcgeorge Global Business &Development Law Journal, vol.17,no.5(2014),p.270.,投资机会与竞争方面,“优先考虑”(Preferred Consideration)尼日利亚本土公司(38)Odumosu-Ayanu &Ibironke T., “Foreign Direct Investment Catalysts in West Africa: Interactions with Local Content Laws and Industry-Community Agreements”, North Carolina Central Law Review,vol.35,no.1(2012),pp.65-94,77-78.,甚至在某些情况下给予尼日利亚本土公司“排他性考虑”(Exclusive consideration)(39)Jude Okafor &Ernest Aniche, “A Critical Appraisal of Enforcement of Nigerian Oil and Gas Industry Content Development(NOGICD) Act, 2010”, Journal of Law, Policy and Globalization,vol.31,no.1(2014),p.87.,这使外资企业在竞争中受到了尼日利亚本国企业极大的冲击。欲取得尼日利亚油气行业经营许可的企业,需要向尼日利亚成分发展和监管局(NCDMB)提交尼日利亚当地成分发展计划,保证其能够遵守法案附件中列举的尼日利亚当地成分要求。只有前述计划符合法律规定,油气经营者才能够获得NCDMB颁发的授权证书。(40)朱伟东:《尼日利亚本土化立法经验》,《投资非洲》2018年第18期。法案规定了每个项目需要提供的尼日利亚本土成分含量的最低限度要求,如果企业未能达到规定标准,企业可被判罚款(罚款金额为合约价值的百分之五)或取消相关工程项目。(41)Atsegbua L. A., “The nigerian oil and gas industry content development act 2010: an examination of its regulatory framework”, Opec Energy Review,vol.36,no.4(2012),p.490.

当地成分要求的施行意味着外资企业需要通过优先雇佣尼日利亚人员、提升公司股份中的尼日利亚人的股权比例、提升项目中尼日利亚人力和物力的占比等方式以获得许可和投标中的竞争力。(42)朱伟东:《尼日利亚本土化立法经验》,《投资非洲》2018年第18期。法案对外资企业的当地成分要求空前严格,甚至在一定程度上与尼日利亚在WTO中的义务相冲突。(43)Ituma &Chibueze Calistus, “Research on Legal Issues Concerning the Nigerian Oil and Gas Industry Content Development Act, 2010”, Doctor of Southwest University of Political Science &Law School, November 2018,pp.100-101.

三、外资在尼日利亚社区发展制度中面临的问题

(一)“社区”的概念与适用范围界定不明

在非洲法律观念中,社区是个体赖以生存的基本组织。该观念认为,社区概念的界定与社区权利和正义密切相关,人只有通过其与社区的联系,才能感知和理解正义。(44)Ruzicki &Tim, “A Traditional AFrican Concept of Community of Community Related to Ethical Intuitionism”, Macalester Journal of Philosophy,vol.5,no.1(2010),p.10.故而“社区”一词在非洲传统法律观念中具有较为重要的意义。然而,由于对“社区”一词的界定不仅存在理论上的争议,在实践中亦难以遵循理论概念照章划定,部分立法往往对“社区”一词的概念进行了回避。(45)Anri Heyns, “Mining Community Development in South Africa: A Critical Consideration of How the Law and Development Approach the Concept of Community”, Law and Development Review,vol.12,no.2(2019),pp.1-3.在各国的采掘业立法中,“社区”是企业在履行社区发展义务中必须考量的因素。相较于东道国,采掘企业对社区的范围划定更为关注。(46)Akinsulore &Adedoyin, “The Effects of Legislation on Corporate Social Responsibility in the Minerals and Mines Sector of Nigeria”, Journal of Sustainable Development Law and Policy,vol.7,no.1(2016),pp.106-107.

尼日利亚的石油与天然气开采法律规范中未就“社区”一词进行解释性的界定,立法的不确定性直接导致了社区发展中的利益相关者难以确定。(47)Akinsulore &Adedoyin, “The Effects of Legislation on Corporate Social Responsibility in the Minerals and Mines Sector of Nigeria”, Journal of Sustainable Development Law and Policy,vol.7,no.1(2016),pp.106-107.目前生效的法律中,仅有2011年的《采矿条例》(2007年《矿产与矿业法》的附属立法)对东道社区(Host community)作出了描述。《采矿条例》规定:任何矿产所有权相关的“东道社区”应为“(a)矿权所在区域最近的社区或者离矿权所在区域最近的社区”(48)Section 193(5), Nigerian Minerals and Mining Regulations, 2011.。由此可见,条例中界定的“社区”仅以地域性为要素,围绕采矿权的范围对社区进行划定,这一定义显然不足以准确描述社区,也无法为矿权持有人提供确定“东道社区”的具体方法。由于尼日利亚法律规范均未对此作出规定(49)Akinsulore &Adedoyin, “The Effects of Legislation on Corporate Social Responsibility in the Minerals and Mines Sector of Nigeria”, Journal of Sustainable Development Law and Policy,vol.7,no.1(2016),pp.106-107.,因此,过于简单的法律规定使得企业难以应对纷繁复杂的实践情况。

但是《采矿条例》规定了东道社区无法确定时的解决方式。即企业与社区应向部长报告,部长应与州政府、州矿产资源和环境管理委员会以及其他相关州或联邦政府机构协商,确定哪个社区是东道社区。这一规定似乎解决了企业难以确定“东道社区”这一难题,赋予了企业求助政府的权利。然而,这对矿权持有者而言又隐含着两种担忧:其一,社区发展义务产生的部分原因在于,通过企业承担起政府的部分社区发展责任。“社区”的范围界定越大,企业履行的社区发展义务越重,意味着企业分担政府发展社区的职责越多。将“社区”范围的确定权交付于行政机关,行政机关可能难以客观公正界定“社区”的范围而罔顾企业利益。其二,州政府与其辖区内居民的利益密切相关,保障社区的利益对地方政府执政的稳定性产生重要作用,因此,尼日利亚政府在划定“东道社区”时难免有失公平。综上所述,求助效率与公正性均饱受诟病的尼日利亚政府部门进行“社区”范围确权,对企业而言显然不是有利的解决方式。

(二)企业订立与履行社区发展协议的情况不容乐观

《矿产与矿业法》规定,社区发展协议的条款对合同双方均有约束力(50)Section 116, Nigerian Minerals and Mining Act,2007.,这一规定意味着尼日利亚法律承认社区发展协议具有约束合同双方的法律效力是不争的事实。《矿产与矿业法》中仅对企业在该协议中的义务作出规定,企业在协议中享有何种权利,或者说社区在协议中承担何种义务却未在法律中得到体现,但这并不意味着社区发展协议属于单务合同。

传统的合同形式强调合同主体的个人自主权与双方利益的交换。但作为新型合同形式,社区发展协议的产生不仅包含了私人意愿的表达,还包括了公共权力对私人行为者的授权。(51)James Gathii &Ibironke T. Odumosu-Ayanu, “The Turn to Contractual Responsibility in the Global Extractive Industry”, Business and Human Rights Journal,vol.1,no.1(2016),pp.70-71.尽管侧重企业的义务承担与东道社区发展权的保障,在制度设置的背景与目的下无可非议,并不代表社区在协议中不存在任何的义务,也不改变协议的对价性与互惠性特征。(52)Ibironke T. Odumosu-Ayanu, “Governments, Investors and Local Communities: Analysis of a Multi-actor Investment Contract Framework”, Melbourne Journal of International Law,vol.15,no.2(2014),pp.26-27.即在社区发展协议中企业并非仅承担义务,社区也并非仅享有权利。对企业而言,订立社区发展协议的直接目的在于获得社区“保障其运营环境稳定性”的承诺。

1. 订约流程复杂

尼日利亚法律未对社区发展协议的订立流程作出具体规定,仅指出协议的订立时间应当在矿业投资活动开始之前进行。(53)Section 116, Nigerian Minerals and Mining Act,2007.显然,法律忽视了社区发展协议复杂的订立流程,在具体实践中,协议的订立既包括前期协商,也包含后续协议内容的确定与执行。订立流程应当至少包括:明确利益相关者、帮助社区选择参与谈判的社区代表、订立社区准备协议、协议构建与谈判、执行协议、监督和检讨协议等六个过程。(54)6 Major Steps to Reach A Community Development Agreement in Sierraleone, https://oxfamibis.dk/sites/default/files/PDF%20global/Sierra%20Leone%20PDF/6_steps_to_reach_a_com_dev_agree.pdf, 2016-05-26.毋庸置疑的是,协商的顺利与否将决定企业与社区间的关系,并最终影响社区发展协议的内容,而缺乏协议流程规定的情况加剧了企业与社区的协商难度。如果企业未采取措施应对这一情况,将会使社区发展协议的订立久拖不决,最终影响投资的进程。此外,由于尼日利亚国内缺乏协议范本与协议制定指南,其政府与社会组织对于协议的公开亦不重视,这使企业在拟定具体协议时困难重重。对于企业而言,社区发展协议的订立既能满足社区的需求,又不能让企业承担较大的负担与义务,而东道国在社区发展制度中对社区权利的倾斜保护给企业带来了一定的难度。如何在笼统的法律规范中与社区协商并充分利用法律规定的不确定性带来的可为空间,将成为考验企业风险评估能力的重要关卡。

2. 履约积极性不高

审视社区发展协议的运行实践,可以看出,尼日利亚采掘业中该协议的执行情况并不理想。法律缺乏违反协议的后果与责任的规定,成为履约积极性不高的主要原因。实践中,不仅企业在协议订立后便将其置之不理的情况时有发生,而且尼日利亚社区违反义务破坏石油管道,或通过暴力终止项目运营的现象也屡见不鲜。显然,社区发展协议在尼日利亚采掘业中还未发挥应有的作用。事实上,一份良好的社区发展协议并非只为企业创设义务,更是企业保证自身权利的有益工具。

(三)当地成分要求的“合法性”危机遏制外资发展

“尼日利亚成分”是指企业有意识地利用尼日利亚人力、物力资源,系统地发展尼日利亚的能力,为尼日利亚经济增长或创造综合价值发挥作用。具体至油气领域,则指在油气行业通过使用尼日利亚商品、服务和劳动力为尼日利亚经济发展增加价值。(55)Ituma &Chibueze Calistus, “Research on Legal Issues Concerning the Nigerian Oil and Gas Industry Content Development Act, 2010”, Doctor of Southwest University of Political Science &Law School,2018,pp.138-139.对于《尼日利亚石油和天然气行业成分发展法案》(Nigerian Oil and Gas Industry Content Development Act, 2010,以下简称NOGICDA)的出台,有学者认为,法案中的内容违反了尼日利亚在WTO中的义务。(56)Odumosu-Ayanu &Ibironke T., “Foreign Direct Investment Catalysts in West Africa: Interactions with Local Content Laws and Industry-Community Agreements”, North Carolina Central Law Review,vol.35,no.1(2012),pp.88-89.美国、欧盟与日本早已对该法案的施行违反尼日利亚在WTO中的条约义务提出过疑义(57)Odumosu-Ayanu &Ibironke T., “Foreign Direct Investment Catalysts in West Africa: Interactions with Local Content Laws and Industry-Community Agreements”, North Carolina Central Law Review,vol.35,no.1(2012),pp.88-89.,即便如此,当地成分要求在尼日利亚油气行业中仍然发挥着甚至比社区发展协议更为关键的作用。满足严格的当地成分要求是尼日利亚企业获得投标资格的重要考量标准。(58)Nigerian Oil and Gas Industry Content Development Act, 2010,https://assets.kpmg/content/dam/kpmg/ng/pdf/tax/nigerian-oil-and-gas-industry-content-development-act.pdf,2022-04-20.油气行业的当地成分要求主要含有以下两个特点:

其一,当地成分要求的实施范围具有全面性。其包含了材料采购、就业和培训、技术研究和发展、技术转移、专业服务等一系列内容。适当的当地成分要求不仅有利于东道国社会经济的可持续发展,其带来的经营环境的愈加稳定对外资企业发展亦能够产生促进效用。尼日利亚的商品、服务以及劳动力市场均未能够给企业执行当地成分要求提供良好的环境,社区协议中由社区提供的劳动力素质并不能满足外资企业的要求。因此,《石油和天然气行业成分发展法案》的颁布使外资遭受极大的冲击。如何提升企业的当地成分含量,满足严苛的当地成分要求,成为尼日利亚外资企业必须面对的问题。

其二,当地成分要求对外资企业与本土企业存在区别对待。《石油和天然气行业成分发展法案》将对当地成分的评估渗透于项目的整个过程,而本土企业的当地含量均高于外资企业,这是外资企业无论如何提升当地含量亦无法改变的现实情况。尼日利亚政府对能够证明其拥有本地化设备、尼日利亚人员和执行此类工作能力的尼日利亚本土企业给予“排他性考虑”,且在授予石油许可证时也优先考虑尼日利亚的本土企业。另外,项目评标不再完全基于最低出价原则,在出价未超过最低出价的10%范围内,尼日利亚本土企业仍有可能因其具有较高的当地成分获得合同,而此特权不授予外资企业。(59)苏文:《资源国本土化政策对国际石油公司权益的影响——基于对尼日利亚油气工业本土化法案的解读》,《中外能源》2011年第16期。因此,外资企业需要在《石油和天然气行业成分发展法案》的区别对待下重新定位自身的投资权利并采取相应措施,以保证自身的利益免遭减损。

(四)立法变革的推动致使投资环境缺乏稳定性

在现代投资法理论中,投资环境的要素分为三种,即政治要素、法律要素和经济要素。其中,法律作为核心要素在投资的过程中发挥着规范和引导的作用。(60)《法律环境是最重要的投资软环境》,https://china.findlaw.cn/lawyers/article/d6431.html,2008年5月8日。尼日利亚采掘业将社区发展协议引入法律,以及通过专门的法案强化当地成分要求体现了其社区发展制度经历了一场激烈的变革。然而,作为一项尚未成熟的制度,社区发展制度的立法革新远未达终点,甚至仍处于跌宕起伏之中。由于采掘业投资周期较长,新规范的出台对尼日利亚的投资者而言代表了承担社区发展义务与责任的增加。当前,尼日利亚石油与天然气行业最为重要的一部草案——《石油工业法案》(The Petroleum Industry Bill,简称PIB)已经通过众议院与参议院的表决与总统签署。《石油工业法案》草案的内容长达两百多页,内容包括财税问题、环境污染、社区发展、国家石油公司的机构改革等各个方面,是尼日利亚政府主导的一场自上而下的法律变革。(61)刘华:《尼日利亚石油工业法案何去何从》,《当代石油石化》2015年第12期。此前,由于牵涉利益众多,法案一直处于悬而未决的状态(62)尼日利亚曾在2009年、2012年和2018年试图通过《石油工业法案》,但均以失败告终。2021年7月,尼日利亚国民议会终于通过了《石油工业法案》。Petroleum Industry Bill (PIB) 2021 A Game Changer? https://home.kpmg/ng/en/home/insights/2021/06/petroleum-industry-bill-pib-2020.html, 2021-08-17。,此次对于该法案的表决通过将在尼日利亚掀起一场激烈的震荡。

《石油工业法案》的重要改革内容之一是要求油气公司设立东道社区发展信托基金(The Host Community Development Trust,简称HCDT),相关条款出台的目标包括促进东道社区的可持续发展,保障社区能够从石油项目中得到直接的社会和经济利益,加强油气公司与东道社区之间的和谐共处,并创建一个支持东道社区发展的框架。相关内容对于尼日利亚的油气投资具有一定的促进意义,也意味着《石油工业法案》生效后,油气投资者在尼的社区发展义务将面临一场新的诠释。由此可见,《石油工业法案》对于社区权益的保障十分重视,不仅需要考虑投资对社区的社会、环境和经济影响,还需保障社区的参与权;在考虑社区需求的基础上,还需落实社区内不同群体的具体需要。在此基础上制定的社区发展计划,对于信托机构与信托投资人的后续执行而言均是不小的挑战,油气企业在此义务下的具体操作流程仍然有待具体实践加以考察。法案生效后,尼日利亚政府极有可能颁布一系列的法规与条例以保障法案得以顺利施行。故油气企业对东道社区发展信托基金的设立与管理还需要进行广泛的咨询和经验借鉴,其权利与义务还需要在后续的具体规则中予以明晰。

四、社区发展制度下中国企业赴尼投资的法律风险防范

(一)综合确定社区范围并加以区分

社区的范围在不同语境与立法中可以是不同的,实践中每一次的社区划定都是重新的建构与规则的再次解读。(63)Chilenye Nwapi, “Legal and Institutional Frameworks for Community Development Agreements in The Mining Sector in Africa”, The Extractive Industries and Society, vol.4,no.1(2017),p.204.结合尼日利亚社区的实际情况,同时参考全球范围内采掘业实践中的先进做法是划定社区范围的有效方式。笔者认为,社区应当是在一定空间地域下由具有心理凝聚力与身份联系,并因此具有共同权利或利益,最终适用相同规范的群体所组成的。社区是由数个群体或个体依据不同要素组成的复杂群体,仅因“地域性”因素概括“东道社区”显然不够全面,而且采矿租约的范围往往不止一个,甚至存在跨越辖区的情况。另外,实践中经常存在与采矿活动不具直接影响的群体亦可能构成“社区”,例如,与采矿项目所在的土地具有文化、经济、社会和精神联系的土著居民。(64)Ciaran O.’Faircheallaigh, “Social Equity and Large Mining Projects: Voluntary Industry Initiatives, Public Regulation and Community Development Agreements”, Journal of Business Ethics,vol.132,no.1(2015),pp.101-102.因此,笔者建议,可以从两个维度划定社区。第一,指居住在矿山项目附近的特定地理区域或可能受到项目影响的合理区域的人。(65)Chilenye Nwapi, “Legal and Institutional Frameworks for Community Development Agreements in The Mining Sector in Africa”, The Extractive Industries and Society, vol.4,no.1(2017),pp.204-205.第二,社区也指这样一种土著居民群体,他们虽不居住在同一地理区域内,但与该采矿项目的土地具有社会、文化、经济和精神生活密不可分的联系。(66)Chilenye Nwapi, “Legal and Institutional Frameworks for Community Development Agreements in The Mining Sector in Africa”, The Extractive Industries and Society, vol.4,no.1(2017),pp.204-205.以上两种社区群体在一般情况下处于重合的状态,但在个别情况下也可能是交叉的关系。(67)Ciaran O.’Faircheallaigh, “Community development agreements in the mining industry: an emerging global phenomenon”, Community Development,vol.44,no.2(2013),pp.222-223.在此种区分方式下,企业可以兼顾社区的物理范围以及土地对尼日利亚土著居民的精神价值,全面考虑项目对不同群体的影响以界定社区范围。因为采矿社区内存在多重利益,所以尽管社区群体有共同的地理位置且对采矿项目的影响有共同的经验,但并不代表采掘业投资对他们的利益影响程度相同。即采矿项目周围可能有许多社区,并且各个社区之间、各个社区内的群体与个体之间受采掘业的利益影响程度可能存在不同。(68)Chilenye Nwapi, “Legal and Institutional Frameworks for Community Development Agreements in The Mining Sector in Africa”, The Extractive Industries and Society,vol.4,no.1(2017),pp.204-205.企业在具体项目中需要结合地理位置、生产与生活等不同影响对社区群体加以区分。

(二)灵活采取措施订立社区发展协议

1. 开展准备工作确保谈判进程的顺利推进

为解决社区发展协议复杂的订立流程带来的协商困难,企业应当在正式订立协议前的可行性评估阶段进行充分的准备工作。(69)Kristi Disney Bruckner, “Community Development Agreements in Mining Projects”, Journal of International Law and Policy,vol.44,no.3(2016),pp.424-426.首先,企业应当通过有效的方式与社区进行信息交流,并帮助社区提升谈判能力。其次,企业需与社区就谈判代表的选任达成一致意见。企业应鼓励社区积极选出社区代表,尊重当地社区的文化与决策过程以保证代表具有广泛的代表性与权威性,并确保不同利益群体的意见均能通过社区代表进行表达(70)J. Jennifer Loutit &Jacqueline Mandelbaum, “Sam Szoke-Burke, Emerging Practices in Community Development Agreements”, Journal of Sustainable Development Law and Policy,vol.7,no.1(2016),pp.75-76.,这是企业与社区协商能够顺利开展的基石(71)6 Major Steps to Reach A Community Development Agreement in Sierraleone, https://oxfamibis.dk/sites/default/files/PDF%20global/Sierra%20Leone%20PDF/6_steps_to_reach_a_com_dev_agree.pdf, 2016-05-26.。最后,双方应当在准备阶段制定准备协议,以保障后续谈判的顺利开展。准备协议的内容应当包含两个方面:一是正式协议的推进流程与时间框架;二是社区与企业的谈判要点。

2. 确定社区在投资过程中的义务与责任

企业因履行社区发展义务而获得投资准入与社区许可,因此,社区应当具有保障企业投资顺利进行的法律义务。由于尼日利亚法律未对社区在投资中的义务作出规定,企业需要在投资过程中通过书面方式确定社区在投资过程中的具体义务与违约责任。在社区发展制度中,社区一般需要让渡一些基本资源和权利并承担必要的义务。前者包含了让渡土地使用权、生产经营权(如种植农作物、种植树木、捕鱼的权利)、地表建筑物的所有权等;后者包含了社区一系列的积极的配合义务(配合选出社区代表、移民、积极与企业进行协商以及参与)和消极的不破坏义务(不破坏企业的勘探与开采设备、石油管道等)。企业可以在社区发展协议或者其他书面文件中确认社区的以上义务,从而保障社区能够依照约定自觉履行。此外,为社区违反义务设定必要的法律责任亦不可忽视。对于法律责任的约定,《石油工业法案》中的规定可为企业提供一定的借鉴。《石油工业法案》规定,因东道社区故意破坏或内乱行为造成石油公司损失的,可以用于抵扣企业缴纳的社区发展信托基金。为避免社区无充足财产赔偿投资企业的情况,企业可以与社区约定类似的抵扣条款,将损失金额用于抵扣企业义务,从而降低因社区违反义务带来的损失。

(三)遵循更为严格的当地成分要求

1. 合理筹划并严格履行尼日利亚当地成分要求

NOGICDA法案对于尼日利亚当地成分要求的改革态度十分坚决,因此,我国企业在投资决策作出前,应当进行全面的前期筹划。一方面,我国企业应当特别注意对尼日利亚的当地成分要求进行透彻的分析,并评估相关风险,汲取其他企业在尼日利亚投资的经验教训。(72)万方、郑曦:《区域投资法律环境和风险与中国对策——以我国企业对尼日利亚投资为例》,《法学研究》2017年第2期。我国企业还需明确当地成分要求下设的子要求,在全面评估效益的基础上作出投资决策,从而防止因违反当地成分要求而造成的违法风险。另一方面,我国企业应当成立专门的本土化机构或部门来处理与当地成分要求相关的事务。在后续的项目运营过程中,企业法务部门、本土化机构需要时刻关注自身行为的合规性,在全面履行当地成分义务的同时及时向相关部门提交相关法律文件,并确保与监管部门沟通的有效、顺畅,提前预防、化解潜在矛盾。(73)苏文:《资源国本土化政策对国际石油公司权益的影响——基于对尼日利亚油气工业本土化法案的解读》,《中外能源》2011年第16期。

2. 寻求与本土企业合作提升竞争优势

在尼日利亚,大多数本土企业缺乏资金、设备或技术,尽管能够在资格预审阶段极具竞争力,却无法在履行过程中顺利完成项目,这对于实力较为雄厚的中国投资者而言无疑是一个契机。尼日利亚政府对于企业当地成分要求的合规管控一般集中于资格预审阶段,因此,外国投资者可以通过与尼日利亚本土企业合作,达到满足当地成分要求的目的。近年来,尼日利亚的油气领域已有此种做法。(74)Jude Okafor &Ernest Aniche, “A Critical Appraisal of Enforcement of Nigerian Oil and Gas Industry Content Development(NOGICD) Act, 2010”, Journal of Law, Policy and Globalization,vol.31,no.1(2014),p.82.总而言之,我国企业应当综合考量自身的风险承受能力与项目经营收益,在赴尼进行油气投资时选择适合自身的合作渠道,在合作协议中尽量约定当地成分要求的相关条款,以规避当地成分义务与风险。(75)苏文:《资源国本土化政策对国际石油公司权益的影响——基于对尼日利亚油气工业本土化法案的解读》,《中外能源》2011年第16期。这不仅能够保证自身在众多外资企业中具有较强的竞争优势,也能够降低严苛的当地成分要求给我国企业带来的法律风险。(76)刘舒考:《中资企业在尼日利亚油气合作面临的挑战和机遇》,《国际石油经济》2016年第5期。

(四)预防与控制结合防范法律变动风险

1. 在特许协议中增设法律稳定性条款

采掘业的相关项目投资周期性长且规模较大,投资者一旦决定并获得投资许可将无法轻易退出。因此,东道国法律环境的稳定性对于投资者而言十分重要,投资者需要采取措施避免因法律或者政策变化带来的无法预见的损失。(77)The Law of Economic Sovereignty And Foreign Investment in Nigeria: The Way Forward, https://www.academia.edu/40069349/The_Law_Of_Economic_Sovereignty_And_Foreign_Investment_In_Nigeria_The_Way_Forward, 2019-08-24.尼日利亚《石油工业法案》与《企业社会责任法案》等法律的出现充分显示出尼日利亚社区发展制度还处于极不稳定的状态。对此,寻求东道国对其国内法律稳定性的保证不失为一种良好的解决方式。企业获得尼日利亚采掘业部门的批准后一般须与尼日利亚联邦政府的代表机构签订特许经营协议,协议的内容一般包含双方的利益与风险分配。因此,企业可以通过在特许经营协议中订立稳定性条款获得尼日利亚政府对法律稳定性保证的承诺。投资企业应当注意,稳定条款的内容至少须包含以下三个要点:(1)对重新谈判的环境变化条件进行说明,企业可以在协商过程中将与社区发展义务相关的法律变化情况纳入其中。(2)法律环境变动后双方需采取的行动。企业需与政府在协议中确定与政府重新谈判的目标和程序,并确定政府的赔偿义务。(3)谈判失败时的具体解决方案,如通过仲裁或外交保护的方式进行争端解决。投资者需注意的是,应当在协议中规定重新谈判的时间限制,以保证争端解决的方式能够得到有效触发。(78)Nna Emeka, “Anchoring Stabilization Clauses in International Petroleum Contracts”, Journal of International Law, vol.42, no.4(2008), pp.1322-1333.

2. 持续监测和评估法律变动风险以及时应对

在特许经营协议中引入稳定性条款的方式尽管能够在一定程度上避免投资者面临的法律变动风险,但条款的引入需要依赖尼日利亚政府的同意,此外,合同的遵守也需要尼日利亚政府的诚信与积极的配合。在《石油工业法案》生效在即的背景下,无论是否在协议中约定了稳定性条款,企业都需要在投资过程中保持对尼日利亚法律与政策变动的敏感性,企业法务部门或者法律顾问单位需要持续监测尼日利亚的法律变动情况。在此基础上,还应当深入探究、评估法律规范的变动对企业利益的影响,在具有不利影响的情形下,企业应当及时调整投资策略或投资方案,以保障自身行为符合新法的要求。通过近些年在尼投资的实践表明,如果新规则的施行使尼日利亚的既有投资者难以承受,尼日利亚政府将会视实际情况延缓具体法律规则生效的时间。(79)Commentaries on Companies Regulations, 2021 Published by CAC,https://www.proshareng.com/news/Doing%20Business%20in%20Nigeria/Commentaries-on-Companies-Regulations-2021-published-by-cac.pdf,2021-08-20.因此,倘若企业无法及时调整措施满足尼日利亚的法律要求,可以联合行业内投资者共同向尼日利亚政府申请延迟具体条文的生效期限。

五、结语

社区发展制度已经在尼日利亚采掘业的各项立法中有所体现,并发挥着愈加重要的作用,成为我国企业赴尼矿业投资不可忽视的方面。由于尼日利亚社区发展制度较新且内容的明确性、可执行性与稳定性均存在一定问题,且我国投资者对该制度了解不足,更遑论能够充分应对风险。笔者试图对尼日利亚社区发展制度中的主要问题展开阐释,从投资者角度对各项问题产生的投资法律风险进行预判与说明,并探求对相关风险的防范路径及对策,以期能够使我国投资者充分了解尼日利亚社区发展制度的法律风险,也能够对提升我国企业在尼的竞争力与法律风险防范能力有所启迪。此外,重视尼日利亚社区发展制度的具体内容并进行风险预判,还能避免企业在具体项目中激起不必要的社区冲突,对企业投资的稳定性提升亦有所裨益。