乡村数字化治理中技术—制度融合困境及破解路径

王娜娜

(中国社会科学院 信息情报研究院,北京 100732)

引 言

提升乡村治理效能是国家治理体系和治理能力现代化的重要要求,也是关乎全面推进乡村振兴和共同富裕目标的重要环节。近年来,乡村数字化治理这一数字化技术与乡村治理相结合的一种新型治理模式,[1]因其数字化、互动性、无界性和智慧化等优势,愈发成为提升乡村治理效能的重要路径。将数字技术充分嵌入到村民自治、基层党建、村务管理、公共服务等领域,通过借助技术优势全面提升乡村治理效能,成为多地乡村治理转型的主流。

但在实践中,数字技术呈现出发展速度快但融合应用不足的问题。有研究指出,数字下乡是国家向农村进行信息渗透、试图精准干预治理的过程,在这一过程中,数字技术悬浮于基层社会治理过程和村庄社会生活之上,并未实现真正的数字在地化;不少地方的数字乡村治理仍旧停留在打破数据壁垒、畅通信息渠道、促进信息公开等基础环节,面临数字技术与当地正式制度和非正式制度难以深度融合的困境。

可见,乡村数字化治理不是简单地将信息通信技术植入乡村、应用于公共事务治理领域的过程,而是一场关系到制度建设、体系优化的系统性工程,涉及复杂的技术与制度相互对接匹配和调节试错的过程。技术与制度难以有效融合,不仅会导致技术应用在乡村治理中缺乏制度规则依据,难以切中治理的要害,而且容易引发乡村治理的僵化和新的技术形式主义问题。因此,本研究以技术与制度融合为视角,分析技术在落地过程中与已有制度之间存在的缝隙及产生的张力,并以B市的技术—制度同步模式为案例,探讨数字化技术与制度实现有效融合的可行路径。

一、技术与制度的融合是数字化乡村治理有效的重要前提

本研究所讨论的技术主要是指在大数据、人工智能、物联网、云计算等技术群落蓬勃发展的背景下,乡村治理方式、手段的技术化;所讨论的制度主要指乡村中稳定存在的、约束行为的制度安排,既包括乡村内部自发组织形成的社会规范以及非科层化的治理方式,也包括自上而下的规范制度、具有强制性的政策法规等。所谓技术与制度的融合,主要是指数字平台、数据中台等数字技术应用与现有乡村制度安排之间的深度匹配融合。

技术和制度存在互构关系,“社会建构论”和“技术决定论”是技术与制度互构的两种主要分析类型。社会建构论认为技术由制度决定,是社会建构的结果,分为“极端社会建构论”与“温和社会建构论”。前者认为技术完全取决于制度等社会因素,如有研究认为在技术开发过程中,都是由强势集团决定采取何种技术方案。技术决定论认为技术本身就蕴含着一套规则体系,采用特定的技术就要执行对应的制度和规则,科学技术能渗透进制度并使制度发生变化。[2]随着技术的通用性和技术的社会需求从低到高、由弱至强的变化,技术与制度的互构关系将从“社会建构”阶段走向“技术决定”阶段。[3]在这两个阶段中间的阶段则是技术与制度融合发展的阶段,在这一阶段技术并非绝大部分个人或组织共同的需求,但随着技术需求的增加和通用性的增强,技术对制度的影响日益增强,由技术引发的制度变革开始引发社会领域运行机制的变革,重新塑造和大大拓展了社会的生产和生活空间。当前,乡村数字化治理即处于这一中间阶段,在很多地方,数字技术使得乡村决策、管理、监督制度更加民主科学,更具便利性、实时性与透明性,[4,5]传统的乡村治理制度和数字平台等新技术不断融合发展,但新技术尚未成为不同群体间相互沟通、互动和协调的基础,新技术系统在很大程度上依然嵌入在社会系统中运行,技术与制度的融合过程中仍面临一些阻碍和困境。

目前学界对治理制度和数字技术之间如何形成良性互动的讨论较为匮乏。关于乡村数字化治理的研究,主要是在“国家与社会”关系框架内讨论国家行政权力对乡村社会的影响及其所面临的问题。如有研究发现,乡村数字化治理实现了对乡村社会结构、话语体系的重构;[6]数字治理构建了一个高效合作、富有创新性和集体理性的乡村社会结构,实现不同群组之间以及不同群组与政府行政机构之间常态化的互动交流。[7,8]已有部分研究注意到乡村数字化治理中数字化技术与现有制度之间存在相互交织、形塑、影响的关系,[9-11]也有研究敏锐地发现数字化技术与制度未能同步变革、有效融合是制约乡村数字治理效果的深层次因素:由于技术治理改革只触及了行政体制中的工具方面,并未从根本上改变制度机制,导致技术治理衍生了一系列新问题,政府的公共投入等行为仍延续旧有路径展开;[12]在数字技术下乡过程中,由于数字技术未触及深层的乡村社会权力结构和非正式制度,导致技术悬浮于乡村的社会治理过程、悬浮于乡村的集体与私人生活之上。[13]但上述研究多停留在对技术治理应然效果的评估层面,对于数字化技术与制度存在哪些融合障碍、应该如何实现深度融合的深入分析,依然阙如,而这些难题恰恰是提升乡村治理效能面临的“堵点”。下文将对这一过程中技术与制度面临的融合困境展开深入分析。

二、技术与制度的融合困境

研究发现,数字技术使得个体诉求上传的成本降低,导致国家、基层组织与农民之间的利益关联机制与制衡机制发生改变,三者之间的关系被重塑:国家从间接治理走向直接治理,过往由地方政府和乡村管理者主导的政治过程在数字化平台中逐渐祛魅。从理论层面看,现代信息技术使得个体的权利本位进一步增强,政治回应性的主导权在很大程度上转移到个体手中。但在实践中,不少个体诉求的及时上传并未带来诉求的彻底、有效解决,其中一个重要原因即是,新技术虽然重塑了基层的权力结构,打破了传统政治的治理边界,但相应的制度机制并未完全与技术变革融合。目前,数字化治理技术与相关制度之间存在如下融合困境,这些融合难题严重制约着技术治理的有效性。

1.技术的整合性与正式制度现存壁垒的冲突

从理论层面来看,不同部门之间的协调配合是政府实现从碎片化治理转向整体性治理的前提条件,而政府所掌握的、可运用的信息的多寡又直接决定着协调的效果,因为政府需要利用跨部门的信息来弥合缝隙、共同解决复杂的问题。因此,一体化数字治理界面等技术在乡村治理决策中的应用,意味着地方政府能获取充足信息并整合信息资源,减少政府不同层级和不同部门间的信息流动障碍,有利于优化既有的乡村治理模式,实现整体性治理。

但是,不同层级、不同部门间信息整合技术性壁垒的破除,并不意味着制度壁垒的不存在。数字化技术有效打通了上下层级之间信息传递渠道,实现了不同层级的上情下达、下情上达,也使更多的农民诉求得以传递到相关部门,但是在横向不同政府部门的协调配合方面,技术与现有制度之间还存在一定的融合障碍。一部分农民诉求在村级组织层面或者单一部门即可解决,但一些复杂诉求属于多层次嵌套性问题,需要不同治理单位之间的协调和配合才能够有效解决,仅靠单一部门、单一层级难以独立应对。例如,关于农户开民宿的诉求,既需要市场监管部门的审批,也需要符合环境监管部门的要求。但在现有制度层面,不同部门的横向协调合作仍受专业化分工和科层体制所限制,且不同部门间的规章制度在一些方面存在不一致甚至相互冲突的地方,在对接农民的复杂性、棘手性诉求方面尚存在一定制度壁垒。

这些壁垒的存在导致数字技术只能停留在基层治理的工具性方面,未从根本上改变行政权力运行的布局和机制。在正式制度未发生相应改变的情况下,数字化技术发挥作用的空间有限,导致一些农户诉求仅仅是反映上去,但相关部门推诿、拖延处理时间,诉求并没有实现真正意义上的回应和解决。担负解决诉求责任的基层,为了完成“回应”任务,甚至出现一些“变通”行为以应对监督考核。因此,实现通过弥合信息裂缝而达到治理整合的理论设想,要在技术应用的基础上,进一步打通横向政府主体间的制度壁垒。

2.技术的清晰性与非正式制度权宜性之间存在张力

不同于国家和政府治理对正式制度的依赖,乡村“熟人社会”的治理往往更依赖于乡村集体自发形成的非正式制度资源。这些非正式制度包括乡村集体自发组织形成的社会规范以及非科层化的治理方式,如村规民约、人伦礼法以及村庄基于当地条件自主制定的村庄治理规则、冲突解决机制等。与正规化、标准化、强约束性的正式制度不同,非正式制度具有自主性、灵活性和人格化特征,[14]这与当代中国乡村社会的变迁性和流动性紧密相关。当前我国的大部分乡村正处于从乡土性向现代性过渡的时期,尚未完全实现现代化,既存在传统的民风民俗、制度规范,也融入了现代元素,导致乡村社会事务繁杂,既有传统的乡村事务,也不断出现很多新问题、新情况,这使得乡村非正式制度中动态性、权宜性特点并存。

治理技术化的一个明显特点是,往往倾向于提供指向单一问题和单一目标的理性设计方案,而非扎根于具体的社会经验。数字化技术在基层治理中的广泛推广和运用,虽然助推了治理内容的清晰性升级,促进了乡村治理的标准化、规范化,方便上级政府对基层治理的监控和检查,但也带来了体系单一化和流程标准化等问题,存在依赖技术手段、注重量化考核和专项治理的特征,这些特征与具有权宜性、模糊性特征的乡村非正式制度存在融合困境。

以矛盾纠纷调解工作为例,一些农民之间的矛盾纠纷因宅基地等历史遗留问题而起、矛盾纠纷的发生具有反复性,矛盾调节过程亦有权宜性、反复性的特征,调解方式方法需要高度人性化。而回应机制依赖大数据技术,虽然能够快速针对社会治理难题进行回应,但受限于一系列的算法运算规则、数据处理条件等技术因素,得到的乡村治理数字画像往往不能完整反映社会事实的全貌和动态演进过程。此外,乡村社会本身存在大量缺乏政策依据的社会剩余事务,其中不乏一些或缺乏事实依据、或不满足政策条件、或单纯谋求自身私利的农民诉求,这些诉求往往成为常规化社会治理的例外,难以完全采取标准化的流程予以解决。在这种境况下,技术治理要求的矛盾调解标准化的流程,反而存在挤压乡村即时性、权宜性非正式治理空间的可能,导致技术治理的清晰性与模糊化乡村非正式制度之间存在张力。很多时候,为了化解纠纷、保证回访的满意度,一些基层政府选择在数字化治理要求的标准化流程之外、违反正式规范去解决农民反映的诉求,要么弄虚作假以提升回访的“满意度”,此类解决问题的方式,容易导致一些新型的基层形式主义,甚至出现治理的悬浮化倾向。

三、技术—制度同步机制的探索

从上述两类困境可以看出,数字技术改变了基层组织的治理路径和方式,使治理系统中不同层级政府之间的关系发生改变,在一定程度上改变了乡村的治理模式,但仅仅依靠技术并不能实现完全有效的回应,单方面依赖技术,忽视与技术相匹配的制度建设,会导致治理悬浮或者绩效内卷问题,衍生出“数字形式主义”等现象。对此,亟需充分反思乡村数字化治理中技术与制度之间的张力,在此基础上优化完善数字化乡村治理的道路。对此,笔者于2023年5月13日至22日对B市周村的乡村数字化治理进行了调查研究,采取了与村民、村干部、镇政府党委书记及市农业农村局相关处室负责人进行深度访谈的方式,同时搜集整理了政策文本,分析了B市及案例村周村针对数字化治理过程中普遍面临的融合困境,构建的技术—制度同步互动机制,这些机制弥合了数字化技术与现有制度之间的缝隙,对解决前述融合难题有一定的参考价值和借鉴意义。

1.技术助力下的制度重塑

在传统治理模式下,存在精英和村民的隔阂,农民诉求被传达的成本很高,乡村治理中很难实现快速和有效的回应。在乡村传统治理模式中,由于基层体制壁垒的存在以及乡村精英和普通村民的人群分野,公共权力的运行呈现出较强的管理性特征。[15]村一级的各项决策虽然受国家政策框架制约和上级组织的意图影响,但多是建立在乡村精英的主观经验基础上,基层组织仍具有较大程度的自由裁量空间。由于基层组织与地方政府对于政策信息网络具有较大的控制权,甚至垄断权,政治相对于农民仍然是有距离的、抽象的,导致普通村民对公共问题的参与度不高,诉求传递到上层的成本也高,话语权十分有限。有学者将其概括为“单向度治理”,虽然治理方式与理念是多元主体的,但实际上由于缺少农民参与,治理过程主要是政府单方面推动。[16]在这样的背景下,是否回应、怎么回应农民的诉求,基层组织有较大的自由空间,一些政府主体在了解和回应群众对美好生活的现实需求和真实诉求方面存在诸多不足,导致农民的很多诉求难以得到及时的回应和有效的解决,成为乡村治理体系和治理能力现代化的障碍。

对此,B市在数字化乡村治理过程中建立了接诉即办机制,这一机制可概括如下:农民对政府有诉求可以拨打接诉即办热线电话反映,热线受理数字平台接到电话后立即派单至相应镇乡街道,相关部门和人员在接到派单后,能够自行解决的,及时就地解决;对于涉及跨地区、跨部门的复杂问题,平台负责吹哨相关部门共同办理。为使农民诉求被真正重视,接诉即办制度中建立了快速精准派单机制和街乡镇一把手批办制度,将农民诉求分别直派或双派乡镇、区政府、市级部门和承担公共服务职能的企事业单位,在街乡镇第一时间回应诉求人的同时呈报本单位一把手批办,再转交主管领导督办解决。在全市层面,以群众诉求的响应率、解决率、满意率作为考评指标,每月对各乡镇、区、市级部门、承担公共事务职能的企事业单位考评情况进行排名通报。接诉即办打破了政府行政治理的传统形式和路径,为民众提供了低成本、高效率的发声平台,从技术上拓展了乡村居民政治参与的途径与方式,信息可以跨层级直接传递,使个体诉求被及时反映成为可能。各级政府借助数字化、信息化和智能化等手段,将农民的诉求及政府回应过程转化为一连串公开、可评价的界面,能够快速针对乡村治理难题进行回应,从而迅速化解冲突矛盾,实现了及时、精准地回应公众诉求。

这一接诉即办机制依托大数据技术,能及时地回应农民的诉求,但对于一些涉及多个领域和多个部门的多层次嵌套性问题,往往难以及时满足农民的需求。对此,B市探索创立了“每月一题”机制,将其纳入接诉即办回应机制中。“每月一题”机制即进一步借助大数据技术,每月对规模巨大的数据进行分析,将具体问题归为类问题,挖掘出群众反映多、单一部门进行治理较为有限的诉求,分析其中存在的体制机制障碍,以市域为范围进行有针对性的专项综合整治,及时调整自身存在的制度机制问题。借助这一机制,制约多层次嵌套性问题解决背后的制度张力得以及时调整,短板得以补足,实现了治理制度的重构。

具体而言,一方面,成立“接诉即办”改革专项小组,该小组负责对农民反映的所有问题进行总体把握,如充分利用大数据技术,梳理出近期的高频难点问题,选出当月需要进行专项综合整治的问题。另一方面,建立了由12个主要责任单位和54个配合单位组成的“每月一题”治理主体系统,最大限度整合资源,并明确了市委督查室和市政府督查室、各区和所属部门等的职责,使“每月一题”的责任得以明确,强化了行政体系对于复杂社会问题的制度应变力。在具体运行过程中,对两委换届、耕地保护、宅基地、土地确权分配等农村基层矛盾多发领域,通过对具体问题的归类总结,发现上述问题在相关法律规范、资金监管等环节的问题,通过找出不同具体问题的共性,把一个个具体问题建构成对一类问题的认识,及时精准补上制度的短板,推动相关制度进一步完善,通过从制度上对类问题实现有效解决来减少后发的具体问题,也避免了基层因疲于应付具体问题而出现的治理资源浪费。例如,对于宅基地纠纷这一农民反映较多的难题,由B市农业农村局宅基地管理处处长等负责人带头对农民反映的具体问题进行精准归类,并联合自然资源主管部门、司法机关、各区政府、阶段乡镇等责任部门,明确各方职责,根据不同类型的宅基地问题出台针对性举措。

综上,B市借助回应机制中的智慧平台和特定算法,将技术优势转化为制度优势、协同优势。在综合分析大数据信息的基础上,通过成立领导小组、联席会议等实现了治理制度的重构,助推相关治理主体的相互联结,避免乡村数字化治理滑入“表面数字化”泥潭。

2.以制度韧性保障技术落地

本研究所界定的制度韧性主要是指正式制度的弹性和乡村社会内部制度的自治力。调研的B市在推行接诉即办机制时,在制度上给予基层一定的弹性空间,以保障基层的自主性、能动性,为技术落地生长提供空间,同时不断提升乡村社会内部运行制度的灵活治理能力,实现在社区层面即能解决因技术原因产生的新情况、新问题。

一是在自上而下的制度安排上赋予基层组织一定的弹性空间,保障村组织外部制度环境和相关程序的灵活性。在接诉即办制度规则中,不需要事事都被考核,基层组织被授予一定的弹性空间,对上级指令有畅通的反馈机制和调整、纠偏空间。如有明确规定,可将重复拨打电话的重点人的所有诉求不纳入考核,以扼杀无理诉求之风;不合理诉求或者完全个人原因导致的问题允许被剔除,不纳入考核;对于一时解决不了、需要分时段解决的问题,允许挂账;对于一些匿名的诉求,可只解决不考核。

二是提升乡村社会自身的制度韧性,增强村级组织协调决策的灵活性和集体行动的能力。单纯的接诉即办机制做到了把发现问题的权利交给民众,民众出题,政府答题,但实质上仍然是事后回应性治理,只有基层通过增强自身的制度韧性,主动推动问题解决,获得问题发现的主动权,才能由事后回应性治理转变为事前治理。在这一方面,案例村周村对于一些仅仅依靠接诉即办机制难以充分解决的问题,充分发挥两委评议、党员评议、代表评议、户代表评议、网格划片评议等评议制度的作用,讨论出解决应对方案,实现基层组织对农民诉求的有效承接。例如,接诉即办机制要求相关部门和人员在接到派单后,不得拒绝、推诿、拖延,要做出快速、有效的回应,这一制度安排有利于提高治理效率,缓和基层组织与农民之间的张力,但对于一些恶意投诉等非正常诉求或者难以在短时间内处理的诉求,乡村治理体系往往面临超负荷压力。如有的村民打了700多遍热线电线,要求解决二三十年前的旧事,如果要对村民的每一次诉求做出回应,需要付出极大的行政成本。对于此类村民的无理诉求,不少村庄通过两委班子见面会等多形式的议事成员会议,研究讨论恶意拨打、无正当理由占用市民服务热线资源或出于个人私利拨打热线、投诉不属实诉求等情况及解决办法。其次,完善村级小微权力清单积分制等制度,对村干部的工作内容及要求进行了明确规定,厘清了村党支部、村委会、村集体经济合作社及村民会议、村民代表会议等行权主体的权力边界和村民权利范围。确保村干部“按单履职”,方便群众“看图办事”,有效解决了农民因有诉求不知道找谁、办事程序不清楚而选择拨打热线电话投诉的问题。这些村庄层面的制度举措,减少了部分农民恶意投诉等行为,避免了劣质话语挤出优质话语的情况,也充分挖掘了乡村治理的制度功能,避免了“技术消解自治”的治理困境,推动形成共建共治共享的基层治理格局。

3.技术—制度同步机制

B市及案例村的上述探索可以概括为一种“嵌入式回应”,即将回应机制成功地嵌入到正式制度和非正式制度中:以正式制度为组织基础,通过正式制度的“政治统合”性塑造了一种整体性数字化治理,实现了不同部门在数字化回应上的协调配合;以非正式制度为社会基础,充分考虑到乡村治理的特征,在回应机制落地过程中,赋予村级组织的数字治理自主权,为数字化治理提供灵活性空间。

在这一嵌入过程中,制度对技术的制约以及技术对乡村非正式制度的挤压或替代问题得以避免,促成了技术与制度的融合。一方面,实现了技术的整合性与制度的统合性的相互促进。依靠数字技术解决了中国农村治理积习已久的参与之困,使得农民的评价和态度切实转化为政府本身对于治理制度的创新,并助力政府将相关治理主体和制度依据现实需求进行相应的整合重构,避免一些部门先天的“制度缺失”以及后天的“联结不足”,制度上的重塑反过来又为数字化治理由碎片化治理转向整体性治理创造了前提条件。另一方面,以足够的制度弹性软化技术性治理的硬度。借助民主恳谈会、民主议事厅、协商对话等机制,实现技术治理的清晰性与乡村事务权益性、模糊性的调和,缓和了数字化技术与乡村社会之间的张力。

结论及展望

当前,在数字化治理推进了一段时间后,农民对于乡村数字化治理产生了新的期待,对于乡村治理的表达也有了越来越强烈的自我主张,逐渐熟悉通过网络渠道或数字化平台直抒己见、表达诉求。这种趋势有利于推动数字平台等技术进一步发挥其优势和作用,提升农民对乡村治理的参与热情,但也给乡村治理提出了更高的要求,更需要增强治理本身的系统性、整体性、协同性,强化与技术相关的体制机制改革,以此为突破口,推动数字化技术更好地融入乡村治理,更有效地对接复杂性的农民诉求。

上述探索实现了数字赋能与乡村治理的双向互动,有力弥合了数字化技术与乡村制度之间的缝隙,促成了技术与制度的融合协调,回应了技术与制度的融合困境这一议题。需要说明的是,本研究提出的技术与制度同步机制具有很强的经验基础,并不纯粹是理论层面的逻辑推演。从本研究的案例以及其他相关研究的揭示来看,这一技术与制度融合的探索典型且重要,具有分析研究的价值。但该探索尚未完全成熟,在一些条件发生改变时,或许会面临一些新问题新情况,如跨部门诉求涉及的人群规模越大、复杂性越高,对政府统筹治理的压力也越大,技术与制度互动的难度也会进一步升级;再如,怎样精准界定上下级政府在技术治理中的权力和责任,才能在给予基层一定制度空间的同时,避免权责不对称等问题的发生。对此,一方面,要结合乡村数字化治理的短板和数字时代的新型治理模式,加强不同政府部门之间的协同方式、机制的经验总结和理论提炼,分析技术与制度之间的潜在关联,以及不同政府部门之间实现协同治理的关键因素、形成条件等,完善数字治理下跨部门合作的顶层设计;另一方面,增强对多层级政府在技术治理中的权力和责任界定问题的学术研究,保证基层在数字治理中兼顾合法性、纪律性、能动性、灵敏性,规范有效地回应社会需求。