以国际组织捍卫法国利益——法国国际组织人才发展支持体系研究

阚 阅 王瑜婷

(浙江大学 教育学院,浙江 杭州 310058)

在当今世界格局朝着多极化演进的趋势下,国际组织作为具有广泛影响力的多边平台在全球治理中发挥着越来越重要的作用。随着中国综合国力的日益增强与国际地位的显著提升,加强和深化与国际组织的合作成为我国实现“改革和完善全球治理体系”“构建人类命运共同体”等战略目标的重要途径。当前,我国亟需向国际组织培养和输送更多人才,不断扩大在世界舞台上的话语权和影响力。本文系统分析了法国为捍卫国家利益而在国际组织人才培养、输送和维护方面所采取的举措与行动,以期为改善和提升我国国际组织人才战略提供参考。

一、维护国家利益:法国国际组织人才发展体系的目标与定位

以国际组织为重点的多边外交是法国总体对外关系的重要组成部分,其整体变迁和局部动向折射出法国综合国力的兴衰、国际地位的升降和对外政策的变革。第二次世界大战前,法国是很多国际组织的主要创立者和主导者;二战后,法国从世界一流资本主义强国沦为美苏两极对抗下的二等国家,在国际事务中的话语权和影响力逐渐下降。1958年戴高乐重新执政后,法国开始实行独立自主的外交政策,力求恢复法国的大国地位,而国际组织则成为法国重新崛起的战略要地。法国高度重视在国际组织的外交布局:一方面利用已有国际组织的治理机制有效融入美国主导下的国际体系,并努力减少美国对法国的控制和干预;另一方面着力于在区域层面建立由法国主导或影响的国际组织,如欧盟、法非首脑会议以及法语国家和地区国际组织(OIF)等,力求实现国际影响力的提升和大国辐射能力的扩散。(1)李云飞.法国的国际组织外交[J].国际观察,2009,(6):9-15.

法国将国际组织视为维护其国家利益的重要手段。正如法国政府欧洲与外交部(MEAE,以下简称“外交部”)所指出的,“法国一切外交行动的使命在于保卫和促进法国和法国人在所有其他国家与国际组织中的利益”(2)Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Les métiers de la diplomatie.https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/le-ministere-et-son-reseau/les-metiers-de-la-diplomatie/.;其政治外交的行动领域包括“在各国际组织中代表法国、捍卫法国在欧盟的利益”,经济外交也须“在欧洲和世界范围内参与制定国际规则以捍卫法国的利益”(3)MEAE.Un réseau diplomatique essentiel à la politique étrangère de la France.https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/le-ministere-et-son-reseau/les-metiers-de-la-diplomatie/un-reseau-diplomatique-essentiel-a-la-politique-etrangere-de-la-france/.。法国将国际组织的重要性提升到了国家安全和国民利益的战略高度,对国际组织外交采取了高度重视和开放的态度,积极加入或建立了各种国际组织,并致力于在其中扮演具有关键影响力的主权国家角色。截至2006年,法国是参与全球协定性政府间组织(IGOs)、全球协定性非政府组织(NGOs)和地区协定性非政府组织等三类国际组织最多的国家,其参与率分别高达80.6%、91.8%和47.39%,均位列世界首位。(4)王玲.世界各国参与国际组织的比较研究[J].世界经济与政治,2006,(11):47-54.

国际组织职员是帮助主权国家在国际组织内发挥影响力的主要行为者。向国际组织输送更多的法国籍职员是法国进行国际组织战略布局的关键一环。为此,法国外交部设立隶属于政治事务与安全局的专门机构——国际公务员代表团,其职责是“提高法国人员在国际组织的参与度”。(5)Légifrance. Arrêté du 28 décembre 2012 relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère des affaires étrangères. https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000026858948/2020-01-01/.法国国际组织人才战略实施以来已成功助力法国培养了一大批国际公务员,法国在各大国际组织内的参与度与代表性都得到显著提升。截至2021年,法国以成员国身份参加了全球共190个国际组织;在全球23万名国际公务员中有20278名为法国籍,即法国国际公务员占世界国际公务员总数的比例约为9%。在具体国际组织的分布上,法国国际公务员任职的国际组织主要包括联合国系统的国际组织(26.5%)、欧盟(36.2%)、合作性组织(13.9%)和其他国际组织(23.2%)。法国国际公务员在上述四类国际组织中担任高级官员的人数比例分别为53.7%、48.8%、45.8%和59.6%。(6)Délégation aux Fonctionnaires Internationaux. Infographie: Présence française dans les organisations internationales. https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/infographie_-_presence_francaise_dans_organisations_internationales_cle096b5d.pdf.以联合国为例,截至2020年底,法国籍职员占联合国系统工作人员总数的3.77%,仅次于美国(6.74%)、刚果民主共和国(5.04%)、肯尼亚(4.69%)和南苏丹(3.79%)。(7)UN General Assembly,Composition of the Secretariat: Staff Demographics (A/76/570)(New York: UN,2021),128-142.根据适当幅度制度,法国在联合国秘书处的任职情况长期处于“代表性过度”状态,法国籍具有地域地位(geographical status)的工作人员数量为140名,远高于法国适当幅度(82-111名)的上限;其中,法国籍高级别工作人员数量为16名,在各会员国排名中居于前列。法国预计在未来5年期间只有不到20%的在职人员退休,其在联合国系统的任职情况还具备相对年轻化的特点。(8)Ibid.,111-187.以上数据说明,法国国际组织职员人数众多且层次、领域分布得当;部分职员身居要职,在部分国际组织开展的工作中具有相当的参与和影响能力。

二、贯穿国民教育:以胜任为导向的法国国际组织人才培养体系

法国对国际组织人才的培养贯穿其国民教育体系的各个层次:基础教育阶段,从公民教育切入培养学生的“世界公民”价值观、引导有潜力的学生树立国际公务员的职业理想,同时提供至少两门外语的语言学习环境;高等教育阶段,学生系统学习国际组织工作所需的基础能力以及专业知识和技能,并通过各种途径获得海外学习或实习的机会。

(一)培养“世界公民”价值观

法国国民教育体系从初等教育阶段开始,通过学校课堂教育和课余校外活动等引导学生树立正确的价值观,培养学生符合国际组织任职要求的思维方式和个性特质。例如,法国国民教育、青年与体育部(MENJS,以下简称“国民教育部”)制定的强化基础知识掌握的四大优先事项计划中,“尊重他人”是与“读”“写”和“算”三项基本学习能力并列的关键基础能力,要求法国学生从小培养与他人共处时互相尊重、平等对待的良好品质。(9)Ministère de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports. Quatre priorités pour renforcer la matrise des fondamentaux. https://www.education.gouv.fr/4-priorites-pour-renforcer-la-maitrise-des-fondamentaux-9056.法国国民教育部颁布的6至16岁学生应掌握的“共同基础知识、能力和文化”教学大纲中,“对世界和人类活动的认知”是关键板块之一,学生应学会理解人类社会的时间和空间维度、能认知人类文化的生产和当代社会的世界性,这对培养学生开阔的世界观和文化意识具有积极意义。(10)MENJS. Le socle commun de connaissances, de compétences et de culture. https://www.education.gouv.fr/le-socle-commun-de-connaissances-de-competences-et-de-culture-12512.法国中小学的可持续发展教育(EDD)从环境教育切入,帮助学生从科技、伦理和公民角度理解人与自然、经济、文化和社会的关系,主动承担人类责任,在环境问题面前做出正直、符合人类共同利益的选择。(11)MENJS.L’éducation au développement durable. https://www.education.gouv.fr/l-education-au-developpement-durable-7136.此外,法国近10%的人口为外来移民人口(12)Institut national de la statistique et des études économiques.Étrangers - Immigrés en 2018 France entière. https://www.insee.fr/fr/statistiques/5397749?sommaire=5397790&geo=FE-1.,这为法国学生提供了天然的多元文化环境,法国学校教育长期以来注重培养学生自由平等的人文主义精神,这也为法国学生形成开放包容的多元价值观奠定了良好基础。

(二)重视语言与跨文化交际能力

具备优秀的跨文化交际能力是进入国际组织工作的基本条件,这首先要求国际公务员熟练地运用一至两门外语(通常是英语和法语),能将其作为工作语言,并能在文化多元的环境中同使用不同语言的群体进行良好沟通和交流。根据法国国民教育部的要求,“在中等教育阶段结束后,每名法国学生都应能使用至少两门实用语言进行交流,且口语在任何阶段的学习中都是优先的”(13)MENJS.Les langues vivantes étrangères et régionales. https://www.education.gouv.fr/les-langues-vivantes-etrangeres-et-regionales-11249.。为此,法国的外语教育深入幼儿园时期,每名法国学生在幼儿园阶段就能接触到第一门外语,小学阶段则保证每天20分钟练习该门外语口语的时间。进入初中后每名学生学习至少两门外语,其中一门必须是英语;保证每天对两门外语的使用练习,同时可选修第三门外语;初中四年级结束后对英语学习成果进行考核。高中继续提供学习第三门外语的机会,同时强化对已学习的两门外语的专业化教学,在中学毕业会考时对所学的所有外语进行考核和评价。(14)MENJS.Faire progresser tous les élèves en langues étrangères. https://www.education.gouv.fr/media/22475/download.外语教育贯穿法国学生的整个学业生涯,强调口语输出和语言的实际运用,为法国人进入国际组织工作提供有利的语言优势。

同时,通过语言学习了解不同国家和地区的民族特性、历史传统和风俗习惯,对于培养学生多元开放的国际视野、提升跨文化交际能力具有重要意义。从经合组织2018年国际学生评估项目全球胜任力测评框架中与“跨文化交际能力”有关的要素来看,法国学生在“学习他者文化的兴趣”“尊重不同文化背景的人群”和“跨文化沟通意识”方面获得的评价均高于各国平均水平;法国近80%的学生能够使用两门及以上的语言,且这些学生的多语能力与其对待他者文化的态度呈现出积极的正相关关系。(15)OECD, PISA 2018 Results(Volume VI): Are Students Ready to Thrive in an Interconnected World?(Paris: OECD Publishing,2020),96,99,119,130.对多种语言的掌握和熟练使用构成了法国人跨语种和跨文化对话的基本工具,而文字符号的相通也为文化的交流和联结铺设了路径。法国人长期接受“自由、平等、博爱”的核心文化价值观教育,同时生活在由大量移民人口构成的多元文化社会中,接受富含跨文化内容的学校教育体系的培养,这些都促使法国人在实际跨文化交际场景中形成良好的心理适应和文化接受能力。

(三)强化专业知识与技能

对联合国系统下属国际组织2000年至2017年最高领导人履历的研究显示,法国共培养了9名国际组织最高领导人,在会员国排名中仅次于美国。巴黎政治学院、巴黎第十大学、巴黎大学和巴黎高等商学院则是这些领导人的母校。(16)金蕾莅等.国际组织最高领导人的任职特征及对国际化人才培养的启发[J].清华大学教育研究,2019,(5):82-90.事实上,法国知名高等院校,特别是培养精英型专业人才的“大学校”(grande école),在帮助相关领域学生获得进入国际组织所需的有竞争力的教育背景和专业能力上发挥了重要的作用。

以巴黎政治学院为例,该校是法国高等院校中著名的“大学校”之一,主要提供法律、经济、政治、历史和社会学等领域的教育,致力于培养能胜任全球相关专业领域工作的精英人才。巴黎政治学院为其学生提供了高质量的学术知识教学和专业化的职业能力培养,确保学生有充分途径获得国际组织工作所需的专业知识和技能。例如,该校国际事务学院按照国际事务的专业领域,开设了国际安全、全球治理和外交、国际经济政策、国际发展、人权和人道主义行动、环境政策、国际能源以及新闻和国际时事八个专业。(17)Sciences Po,“About Us, Our Ambition,”https://www.sciencespo.fr/psia/content/about.html.学生们在完成核心课程的基础上,根据自身感兴趣的“区域”和“主题”自由选课,最终形成以未来具体职业目标为导向的个性化课程方案,以集中学习面向不同地理区域和不同专业领域的工作所需的高度专业化知识,由此实现学术知识向职场实践运用的高效转化。在实践培养方面,学院鼓励学生在两年学程中的第三学期参加实习,特别是到各国际组织或欧洲机构实习,之后参加学院组织的“大口试”(Grand Oral)以针对该段经历完成答辩,这对学生积累国际工作经验、尽早实现职业化成熟有较大促进作用。(18)Sciences Po,“Academics, Master Programs,”https://www.sciencespo.fr/psia/academics/masters/.该校就业处2021年对毕业生就业情况的调查报告显示,“国际组织是硕士毕业生择业的主要目标之一,他们担任了如政策顾问、分析师、项目经理、对外事务专家、律师、记者等多样化的职位”;2019年毕业的硕士生中有9%与国际组织签订了工作协议,且这一数值相比2015年的5%实现了连年持续增长;其中,国际事务学院和公共事务学院到国际组织就业的硕士毕业生比例最高,分别是各自学院毕业生总数的27%和7%。(19)Sciences Po Carrières,“2021 Graduate Employability Survey on the Class of 2019,”https://www.sciencespo.fr/en/news/news/where-are-our-2019-graduates-now/5774.

三、强化政府责任:以任职为目标的法国国际组织人才输送体系

为实现向各大国际组织和欧洲机构输送人才的战略目标,法国政府联合其他社会力量,形成了以“一方主导、多方协调、共同发力”为突出特征的工作模式。其中,法国国际公务员代表团在当前法国国际组织人才发展体系中扮演了主导机构的关键角色。

(一)顶层规划:一方主导与多方合作

为实现“制定和实施法国在国际组织代表性提升战略”的构想,法国政府从20世纪60年代开始筹备组建专门负责该项事务的工作小组,1969年法国政府正式成立国际公务员委员会。该委员会由法国总理府直接指导和管辖,旨在召集各方人士,就法国在国际组织任职的代表性和法国国际公务员的相关问题等交流信息、交换意见和寻找解决方案。(20)Légifrance. Arrêté du 28 mai 1969 portant création auprès du premier ministre d’un comité de fonctionnaires internationaux. https://www.legifrance.gouv.fr/download/securePrint?token =@joFfoO@GPMHsDVreLDZ.1984年,该委员会经改革形成了法国政府各部门代表、法国常驻国际组织外交代表、法国国际公务员协会代表以及相关社会团体代表等多方人士共同参与、共商共策的议事模式。(21)Légifrance. Décret n°84-20 du 9 janvier 1984 relatif au délégué aux fonctionnaires internationaux et au comité des fonctionnaires internationaux. https://www.legifrance.gouv.fr/download/ securePrint?token=OJ$PVosOQOrhXYm9DPv5.与此同时,1983年法国部长会议提出任命一名直接向总理负责的国际公务员代表。法国政府高级官员让娜·佩诺(Jeanne Penaud)成为首位代表。1984年法国政府出台法令明确了国际公务员代表的职权范围,即“国际公务员代表为国际公务员委员会秘书长”,负责“促进法国人到国际组织任职,特别是向国际组织派遣法国国家公务员;识别法国国际公务员遇到的问题并寻找一切解决办法;向法国政府和法国国际公务员提供各大国际组织基本情况的信息;确保法国国际公务员的归国问题”。为完成以上工作,佩诺组建了一个不超过10人的工作小组,即国际公务员代表团,其成员主要包括秘书人员和来自政府各部门的特派专员。由此,法国国际公务员代表团成为实施法国国际组织人才战略的主要执行机构。(22)France Archives. Premier ministre; Organismes rattachés directement; Délégation aux fonctionnaires internationaux(1983-1995). https://francearchives.gouv.fr/en/findingaid/c1337c795329fc86dbce2e030e4fb125ab700427.

1994年对法国政府组织结构和工作开展状况进行评估的一份报告指出,隶属于总理府的法国国际公务员代表团与法国外交部下属机构之间存在职权重叠的现象,要求改革机构冗余现状、精简政府组织。(23)Sénat de la France. Avenir de la délégation des fonctionnaires internationaux, 10e législature, Question écrite n° 09092 de M.Xavier de Villepin et Réponse du Premier ministre. http://www2.senat.fr/questions/base/1994/qSEQ941209092.html.于是,1995年法国政府出台法令解散了法国国际公务员代表团,代表团秘书长的工作转交给外交部国际公务员司司长;国际公务员委员会得到保留,改由法国公职与行政管理总局(24)该局原隶属于法国公职部,2017年5月马克龙当选总统后撤销公职部,将国家公职与行政管理总局直接划归总理府。局长主持,且其作为法国国际组织人才战略实施过程中咨询机构的作用得到强化。(25)Légifrance. Décret n°95-422 du 20 avril 1995 relatif à l’organisation et au fonctionnement du comité des fonctionnaires internationaux. https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000736255/2010-07-02/?isSuggest=true.此后,与法国国际公务员输送和维护相关的具体工作分别交由外交部和公职部,前者发挥主导作用,负责法国参与国际组织战略的制定和全体法国国际公务员相关问题的跟进,后者则突出协作功能,主要完成法国国际公务员的待遇和归国等后勤工作。(26)Sénat de la France. Avenir de la délégation des fonctionnaires internationaux, 10e législature, Question écrite n° 09378 de M.Guy Penne et Réponse du ministère des affaires étrangères. https://www.senat.fr/questions/base/1995/qSEQ950109378.html.1995年至2010年间,法国外交部和驻外代表团中参与法国人在国际组织任职相关事务的人员主要以法国国际公务员使团成员的身份展开工作。2010年后,法国政府部门内负责国际公务员相关事务的组织再次经历改革和人事重组,最终恢复使用法国国际公务员代表团的名称。(27)Meryll David-Ismayil. Les politiques de présence des États occidentaux au sein des organisations internationales: comprendre le maintien de la domination occidentale à partir du cas français(note de recherche). Études internationales 45, no.2(2014):285-306.至此,法国国际公务员代表团由20世纪80年代直属于总理府的工作小组转变为法国外交部的下属机构,全权负责法国国际组织人才战略的决策和执行工作。

法国国际公务员代表团跨部门合作办事的特征较为突出。目前,该代表团由一名国际公务员代表、一名副代表和其他12名固定人员组成,其工作人员部分来自行政与公职部、经济部、社会事务部、高等教育部、国防部和财政部等其他政府部门。(28)Délégation aux Fonctionnaires Internationaux. L’équipe de la DFI. https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/emplois-stages-concours/travailler-dans-les-organisations-internationales/communiquer-avec-la-dfi/l-equipe-de-la-dfi/# sommaire _4.以不同国际组织和国际事务议题为划分,代表团成员各自负责不同专业领域的工作,同时与各合作政府部门就人事派遣和借调等工作进行积极的联络和沟通,以最大限度整合法国政府各方面力量,优化法国在国际组织人才输送和管理上的资源配置。除了与国内各政府部门协同办事外,代表团还通过外交部的对外联络关系,积极寻求与法国常驻国际组织代表团、法国国际公务员协会以及其他社会团体的通力合作。由此,法国国际公务员代表团基本实现了人员配置上的多部门人员合作与运行模式上的多方力量协助,从而提高了决策过程的科学性,增强了计划实施和项目落地的操作能力。

(二)信息提供:情报收集与常规服务

信息与情报收集是法国实施国际组织人才战略的核心路径之一,也是法国国际公务员代表团的首要工作目标。20世纪70年代,法国国际公务员委员会成立之初就通过召集各方人士参与议事,收集法国人在国际组织任职的相关信息。80年代,委员会成员构成逐渐多样化,更是体现了法国情报收集工作覆盖面的扩大。目前,该工作由法国国际公务员代表团主导开展,主要通过以下三种渠道进行。

一是开展调研工作,对法国国际组织人才战略实施的年度状况进行总结和汇报。自1993年起,法国国际公务员代表团开始策划对法国人在国际组织任职情况的年度调研,主要是“对各国际组织内法国国际公务员人事数据详细汇总”。1998年后,报告的性质逐渐转变为“汇报法国战略实施进度的整体观点,且仅在必要政府部门内部流通的机密文件”。进入21世纪后,报告篇幅大幅增加,内容涉及其他国家的相关数据,以更深入地探讨法国人在国际组织任职和晋升的比较优势和竞争环境。目前,该报告已涵盖了法国对各国际组织的出资额、法国国际公务员人事数据的变动、法国人进入国际组织的优势和劣势分析、国际组织最新招聘政策以及在12至18个月内即将出现人事变动的关键岗位信息等丰富内容,成为法国政府制定和实施国际组织人才战略的重要理论工具。(29)Meryll David-Ismayil. Les politiques de présence des États occidentaux au sein des organisations internationales: comprendre le maintien de la domination occidentale à partir du cas français(note de recherche). Études internationales 45, no.2(2014):285-306.

二是召集相关人士举行会谈,收集多方信息。例如,2018年7月,代表团邀请法国常驻国际组织代表团代表、法国国际公务员协会代表以及法国高校和政策咨询机构等政府或社会团体代表参加了由法国外交部举办的年度见面会。同时,代表团秘书长就法国在国际组织代表性提升的要点和挑战等问题发表讲话,与会者也根据法国人在国际组织工作的真实经历和所遭遇的问题等展开了交流。(30)DFI. Les Rencontres de la DFI 2018. https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/emplois-stages-concours/travailler-dans-les-organisations-internationales/actualites-et-postes-vacants/alertes-de-la-dfi/evenements/article/les-rencontres-de-la-dfi-2018-publie-le-04-07-18.代表团正是借助这种机会收集关键信息并征求各方意见。

三是与合作伙伴保持日常联络,实现情报的及时互通。法国国际公务员代表团在非会议期间也积极与信息提供各方保持密切的联络关系,以第一时间获得有关国际组织任职的关键情报。其中,法国常驻国际组织代表团在识别和定位具有战略意义的国际组织岗位上发挥了关键作用,在职法国籍国际公务员能够第一时间了解到需要优先对待和重点资助的岗位信息,法国国际公务员协会也利用强大的人脉关系网提供了国际组织内部“可预见性”变动趋势等重要情报。(31)Meryll David-Ismayil. Les politiques de présence des Éttats occidentaux au sein des organisations internationales: comprendre le maintien de la domination occidentale à partir du cas français(note de recherche). Études internationales 45, no.2(2014):285-306.

此外,代表团的信息服务工作还从以下两个方面展开。其一是全面职位搜寻,发布情报函件。法国国际公务员代表团的日常工作之一就是跟踪世界各大国际组织招聘的最新动态,收集其新发布的岗位招聘信息,并从中挑选出对法国申请者最有利的一部分。之后再将以上信息整理为电子情报函件,每周向订阅者推送。法国目前已有1.6万名国际组织相关岗位潜在申请者订阅了该情报函件(32)DFI. Infographie: Présence française dans les organisations internationales. https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/infographie_-_presence_francaise_dans_organisations_internationales_cle096b5d.pdf.,以便能在第一时间获得空缺职位的招聘信息,抢占申请先机。值得一提的是,代表团还面向该情报函件的订阅者开展了用户满意度调查,旨在了解法国申请者对国际组织工作信息的需求,提高代表团信息提供和情报输送的针对性和精确性。(33)DFI. Lettre d’information de la DFI : lancement d’une enquête de satisfaction. https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/emplois-stages-concours/travailler-dans-les-organisations-internationales/actualites-et-postes-vacants/alertes-de-la-dfi/evenements/article/lettre-d-information-de-la-dfi-lancement-d-une-enquete-de-satisfaction-publie.其二是开发数据库网站,提供信息查询服务。法国国际公务员代表团开发了专门提供国际组织职位相关信息搜索和查询服务的独立网站,即“网上国际职业生涯”。该网站主要提供基于数据库服务的搜索引擎功能,通过对160个国际组织所发布的招聘信息进行实时跟踪,该数据库每年发布近5000个管理者级别岗位的具体信息,且实时搜索所提供岗位信息的数量也保持在300个左右。(34)DFI. Infographie: Présence française dans les organisations internationales. https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/infographie_-_presence_francaise_dans_organisations_internationales_cle096b5d.pdf.使用者可通过设置意向国际组织的类别或名称、自身能力领域和专业等检索条件找到合适自己的国际组织,再有针对性地投递简历和参加考试等后续选拔程序。

(三)积极推送:合规安排与有的放矢

为应对各大国际组织复杂多变的人事聘用制度,法国国际公务员代表团致力于解码国际组织人事招聘和内部晋升的机制,以实现合理利用规则,有针对性地对优势项目进行扶持,优化政府相关支持资源的配置,最大程度地实现项目资助向国际组织入职率的转化。

为实现地区公平的原则,国际组织通常向会员国提供固定比例的职位配额,如联合国秘书处在人事聘用中实行适当幅度制度等。国际组织网站通常只公开日常预算资助岗位的相关信息,而由预算外财政资助的某些岗位则不服从常规的人才选拔程序。例如,联合国系统内国际组织提供一类特殊的“青年专业人员”(JPO)岗位,这些岗位由各国直接出资资助,不占用适当幅度制度下分配给各国的职员名额,并且各国在资助岗位的人员选拔上享有极大的权限。20世纪60年代,联合国开发计划署最早推出相关项目,法国于1978年签约成为该类项目的出资国之一,目前主要资助联合国系统内国际组织的青年专业人员项目。不同于荷兰等国将人员选拔工作外包给联合国专业机构的做法,法国国际公务员代表团要求直接把控本国所资助岗位的人员聘选过程,以此最大限度地确保法国所资助的岗位均由法国人任职,从而规避适当幅度制度下的地区配额原则,帮助在联合国系统内国际组织“代表性已过高”的法国进一步向这些组织输送职员。(35)Meryll David-Ismayil. Les stratégies d’influence des États membres sur le processus de recrutement des organisations internationales: l’exemple de la France. Études internationales 38, no.4(2007):547-557.

为实现工作人员性别构成均等化,以联合国秘书处为代表的众多国际组织近年来提出要有意识地改变男女职员人数比例不均衡的现象,要求“同等资质条件下优先录取女性申请者”。法国外交部顺应该性别平等改革的趋势,自2012年起发起“女性主义外交”(diplomatie féminine),其中,提升法国女性在各大国际组织的任职比例和影响力是优先事项之一。(36)MEAE. Diplomatie féministe. https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/diplomatie-feministe/.法国国际公务员代表团联合法国常驻维也纳外交代表团随之推出了“国际组织最具影响力女性人物”等宣传活动,以鼓舞更多法国女性树立国际组织职业理想。(37)Représentation permanente de la France à Vienne. Portraits de femmes influentes qui nous inspirent. https://onu-vienne.delegfrance.org/Portraits-de-femmes.针对现有法国女性申请者,代表团曾举办信息交流会,邀请国际组织在职女性高级官员分享任职经历,邀请国际组织人力资源官员讲解女性在申请某些岗位时的注意事项,以及安排专门顾问为参会者提供一对一的简历优化指导服务等。在法国处于国际组织任职比例过高的不利局面下,代表团通过实施重点培养和优先推送女性申请者的灵活策略,提升法国申请者总体的入选几率,从而实现向国际组织持续的人才输送。从2020年法国国际公务员代表团资助下联合国志愿者和青年专业人员项目的开展情况来看,法国女性无论是申请者还是入选者都在人数上保持了绝对优势,并且从不同性别的报录比来看,女性最终被聘用的几率也高于男性。(38)DFI. Statistiques 2021 des programmes jeunes en OI financés par le ministère. https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/emplois-stages-concours/travailler-dans-les-organisations-internationales/ les-jeunes-en-oi-emplois-et-stages/les-programmes-jeunes-finances-par-le-meae/statistiques-des-programmes-jeunes-en-oi/article/statistiques-2021-des-programmes-jeunes-en-oi.

在对国际组织人员聘用制度和内部晋升机制有一定研究的基础上,根据国际组织不同职位的级别、所在总部和工作性质等的优先性,法国国际公务员代表团采取针对性地输送特定人才至特定岗位的工作策略,以便最大限度地实现法国的对外政策和国家利益。一般认为,由联合国秘书处聘任的职员晋升更快,且通常是作为联合国系统内国际组织的未来领导人才而培养,代表团因此侧重于向联合国秘书处输送人才,以便未来在各大国际组织中部署更多的法国籍高级官员。从法国在各大国际组织的人员部署情况来看,欧盟及其附属机构被认为是法国实现区域集团发展战略的主要场所,北大西洋公约组织和经合组织等合作性国际组织,世界银行和国际货币基金组织等全球性金融机构,以及欧洲安全与合作组织和世界贸易组织等专业性机构被认为具有较高的政治、军事和经济辐射力,以上组织均是代表团重点投放人才的场所。(39)Meryll David-Ismayil. Les stratégies d’influence des Éats membres sur le processus de recrutement des organisations internationales: l’exemple de la France. Études internationales 38, no.4(2007):547-557.

(四)全程支持:前期指导与后续保障

在前期申请阶段,法国国际公务员代表团主要为申请者提供完善的信息推送、查询和成功经验的咨询服务。除前文所述的有关空缺职位的信息,该代表团对各类国际组织的常用招聘方式进行了政策研究,对申请流程及常见问题做出了详细介绍,并以专栏的形式展示了大量与动机信撰写、简历撰写、考试和面试等申请必要步骤相关的方法技巧和成功案例。(40)DFI. Se préparer aux sélections. https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/emplois-stages-concours/travailler-dans-les-organisations-internationales/conseils-pour-votre-recherche-d-emploi/se-preparer-aux-selections/.为提高申请成功率,代表团还提供一些帮助申请者准备考试、面试的经验建议和实用工具。当申请者通过第一阶段的筛选后,代表团将对其目标岗位进行详细的能力需求定位,并为其提供后续申请阶段精细化、个性化的陪伴服务,以确保申请者最终获得目标岗位的录取。

针对已经成为国际组织公务员的法国公民,代表团强调要为其提供长线的支持和服务,主要体现在国内的社会保障与福利待遇方面。早在1992年,法国政府便提出要“为归国后的国际公务员提供与其在国际组织内工作时同等的服务,以表达对其有利于法国利益的行动的敬意”的政策。(41)Pierre Bandet. Les problèmes du retour des fonctionnaires internationaux(Paris: Documentation française,1992),32.法国政府承诺,若入职者所在国际组织的具体情况满足法国有关社会保障供给的相关规定,该入职者在境内或境外国际组织工作期间以及退休后,法国政府都将持续为其提供失业保险、疾病保险、生育保险和养老保险等一系列社会保障,且该权益覆盖入职者的随行家属。(42)DFI. Protection sociale et fiscalité. https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/emplois-stages-concours/travailler-dans-les-organisations-internationales/protection-sociale-et-fiscalite/.同时,应国际组织要求,法国政府还给予法国国际公务员工资收入免税的特殊福利。(43)DFI. Statut fiscal des fonctionnaires internationaux. https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/emplois-stages-concours/travailler-dans-les-organisations-internationales/etre-ou-devenir-fonctionnaire-international/statut-de-fonctionnaire-international/article/statut-fiscal-des-fonctionnaires-internationaux.此外,法国国际公务员代表团对各大国际组织针对不同职位等级职员所提供的薪酬待遇和福利保障措施的具体政策进行了研究和汇总,以专题的形式在其网站上进行公示,以便申请者查阅并知悉国际组织工作待遇的具体情况,在必要时保护自身合法权益。(44)DFI. Grades et rémunérations. https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/emplois-stages-concours/travailler-dans-les-organisations-internationales/etre-ou-devenir-fonctionnaire-international/statut-de-fonctionnaire-international/article/grades-et-remunerations.

四、发挥柔性力量:以文化为纽带的法国国际组织人才维护体系

已进入国际组织工作的法国公民对法国政府而言是宝贵的人脉资源,而法语语言和法国文化则是联结分散在世界各地各大国际组织内法籍人员的文化和情感纽带。为此,法国通过成立专门协会、进驻社交媒体和在世界范围内推广法语等方式维持与各国际组织内法籍人员的长期联络关系,致力于在全球构建基于法语文化圈的人脉网络。

(一)建立协会组织

法国热衷于在各大国际组织之间创立基于“法语文化圈”的协会或组织,以此聚合国际组织内的法语和法国文化相关者,增强分散在各主要国际组织内法国籍人员的凝聚力和归属感。法国国际公务员协会最初由分散在各国际组织内的法国国际公务员自发组建,以维护法国职员在国际组织内的权益为首要目标,后来发展为兼具推广法语和提升法国在国际组织任职情况等职能的正式组织。该类组织最早出现于20世纪80年代初,如成立于1981年的欧盟机构法国公务员协会(AFFCE)和日内瓦法国国际公务员协会(AFIF-Genève),以及成立于1984年的奥地利法国国际公务员协会(AFIFA)和卢森堡国际组织法国人协会(AFFIL)。目前法国国际公务员以纽约、华盛顿、日内瓦、维也纳和布鲁塞尔等城市以及肯尼亚、卢森堡和荷兰等国家为活动区域,或针对欧盟、北约、经合组织、国际货币基金组织、世界银行、欧洲专利局(EPO)和欧洲核子研究组织(CERN)等重要国际组织共成立了13个类似协会。(45)DFI. Les Associations de fonctionnaires internationaux français. https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/emplois-stages-concours/travailler-dans-les-organisations-internationales/etre-ou-devenir-fonctionnaire-international/les-associations-de-fonctionnaires-internationaux-francais-afif/.该类协会主要通过信息交流和人员联络等方式维护法国籍国际组织职员的联结关系,以形成有利于巩固法国在国际组织任职代表性的人际关系网络。协会定期举办交流会议,讨论与法国职员在国际组织工作和在海外的日常生活中遇到的问题相关的话题,由此为各国际组织的法国职员提供一个基于民族文化和同胞友谊的跨组织人际交往空间,在国际组织层面上构建一个“法国人共同体”,避免任何一个法国籍职员因长期驻外而产生与法国的疏离感。(46)Association des fonctionnaires internationaux français. Dossiers et événements. http://afif.ch/ancien/.

法国国际公务员协会还扮演法国国际公务员代表团及其他政府有关部门与各国际组织内法国国际公务员之间的沟通媒介的角色。代表团通过协会的各分支组织收集法国国际公务员的问题或意见,提交给法国政府当局,之后再负责将政府的回复和解决方案反馈给个人,由此形成法国政府和法国国际公务员个体之间规范且高效的沟通机制。在此过程中,法国国际公务员代表团致力于开发和维护与国际组织内部法国籍职员的友好关系,以便利用强大的人际关系网进一步向国际组织输送法国人才,例如获得国际组织的直接任职邀约,实现在某些关键岗位上法国籍职员任职的“接力”(prendre le relais)。(47)Dominique Galouzeau de Villepin, ministre des affaires étrangères, de la coopération et de la francophonie. Déclaration sur la contribution des fonctionnaires internationaux français au rayonnement et à la présence de la France au sein de l’Onu, New York. https://www.vie-publique.fr/discours/134724-declaration-de-m-dominique-galouzeau-de-villepin-ministre-des-affaires.

为构建一个联结使用法语的国际公务员的全球人际关系网络,来自国际法院(ICJ)、国际刑事法庭(ICC)、禁止化学武器组织(OPCW)、欧洲航天局(ESA)、欧洲刑警组织(Europol)和欧洲检察组织(Eurojust)的国际公务员代表于2007年在海牙成立了法语使用者国际公务员大会(AFFOI),从而为各国际组织内“讲法语的人”提供了一个独特的交际空间,使得法语和法国文化进一步成为联结相关国际公务员个体的带有情感符号的工具。该组织于2011年正式成为法语国家和地区国际组织的官方执行机构之一,致力于“支持和提升法语使用者在国际组织内的代表性,保护法语和多样性在国际组织内的存在,主持不同国际组织内法语使用者之间密切的联络活动,组织共同行动以捍卫其成员的利益”(48)Assemblée des Fonctionnaires Francophones des Organizations interntionales. A Propos de l’AFFOI, Quels sont les objectifs l’AFFOI? http://www.affoimonde.org/_indexapropos.php.。通过与具有较强影响力的法语国家与地区国际组织、法语国家的政府负责人、国际组织内法语国家的外交代表以及国际组织内讲法语的高级官员等开展合作,该组织成功举办了一系列维护和强化国际组织内法语和法国文化相关人士之间联络关系的活动,如在每年3月20日的“国际组织法语日”(JFOI)活动上邀请国际组织公务员用法语表达和交流,在各国际组织和高校内开办以国际组织语言、文化和认知为议题的研讨会等。此外,该组织注重扩大法语人才在国际组织内的影响力,强调要开发青年潜能,通过青年项目等计划与法语教育实体和各大国际组织建立合作关系,致力于培养“明日的国际公务员”,从而为法语和法国文化在国际组织代表性的构建和巩固进行长远的战略布局。(49)AFFOI. Nos actions. http://www.affoimonde.org/_indexnosactions.php.

(二)利用社交媒体

效仿法国外交部自2009年起入驻社交媒体以更快捷高效地回答公众有关法国对外政策问题的做法,法国国际公务员代表团开始使用社交媒体平台作为其提供信息服务和维护国际组织人际关系网的手段之一。以开放的社交媒体平台为工具,法国国际公务员代表团能够通过一种非强制、非正式的方式与经过各种渠道进入国际组织工作的法国职员保持长期联系,从而利用日常交际对话等获得更多真实可靠的国际组织信息,大大提高了该代表团情报收集和长期关系维护工作的效率。

专业化的职场社交媒体平台“领英”(Linkedin)是法国国际公务员代表团实现国际组织人力资源战略的主要工具之一。代表团在该平台上打造了一个以“国际组织人力资源”为主题的分享和讨论空间,以便在法国政府与国际组织职员之间,以及各国际组织职员个人之间建立起更紧密的交往关系。由此,代表团能够借助领英平台的信息交换和情感沟通功能,“加强法国与国际组织职员之间的联系,形成法国人之间某种必要的团结,使得国际组织内法国职员在适当的时机能够预先通知国内申请者有哪些职位即将空缺,并且提供有关国际组织内部人才筛选方法的实用建议”。截至2021年底,法国国际公务员代表团领英平台主页的订阅者已达2万名。(50)DFI. Echanges sur LinkedIn. https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/emplois-stages-concours/travailler-dans-les-organisations-internationales/communiquer-avec-la-dfi/echanges-sur-linkedin/.

国外其他主流社交媒体平台也是法国国际公务员代表团实施大众化传播策略,利用新媒体和数字化技术实现在线宣传和网络引流等创新性工作方法的主要渠道。代表团在“X”(即原来的Twitter)、“脸书”(Facebook)和“油管”(Youtube)等主流社交媒体平台上开通了官方主页,用以发布和分享与法国人到国际组织任职相关的活动信息。在上传至“油管”社交平台的专题视频中,代表团邀请了不同国际组织的现任法国职员参加访谈和见面会等活动,通过针对性问答的方式,挖掘和分享了其进入国际组织工作的真实经历。此类视频重点介绍了代表团在培养和输送法国人进入国际组织工作方面能提供的支持性政府资源,以便提高法国申请者对代表团工作的信任度。视频同时也为法国大众勾勒出多样化的国际公务员形象,这有利于塑造公众对国际组织任职的积极认知,从而吸引更多的社会群体关注国际事务和国际组织工作,扩大法国国际组织未来申请者的潜在人才储备。

(三)推广使用法语

法语是全球使用人数最多的语言之一,目前世界上有3亿人讲法语。法语不仅是联合国、欧盟、国际奥林匹克委员会(IOC)和红十字国际委员会(ICRC)等国际组织的官方语言,也是多个国际司法机构的工作语言。(51)Organisation Internationale de la Francophonie. La Langue Française Dans Le Monde: Synthèse 2018(Paris: Gallimard,2018),6,7,22.在全球推广法语、扩大法语和法国文化的国际影响力是法国长期以来坚持实施的一项对外政策。在国际组织人才战略实施过程中,法国善于利用法语的全球影响力以提升法语在国际组织的地位,从而进一步巩固和增强法国在国际组织的能见度。

法国抓住了20世纪90年代中后期各国际组织推行“多语”(multilinguisme)改革的政策机遇,扩展了法语在国际组织使用的范围和幅度,从而为以法国人为首的法语使用者进入国际组织工作和实现职位晋升创造了有利环境。以联合国为例,文化多元和平等是其长期秉承的价值观念,而文化多元化要求语言的多样性,即官方语言和工作语言的多样化构成。1945年联合国成立之初,法语是五大官方语言之一,且与英语共同构成两大工作语言。尽管1973年阿拉伯语成为联合国新的官方语言,但是联合国系统下主要机构官方语言和工作语言之间的界限逐渐模糊,只有联合国秘书处还保留仅使用英语和法语作为其工作语言的惯例。1995年联合国大会通过关于多种语文的决议,支持各会员国实现六种官方语言平等使用的要求。此后,以联合国系统为代表的国际组织开始实施“多语”政策。法国则利用法语强大的影响力及其在联合国秘书处的优势,促使国际组织以法语推广为重点推进了“多语”改革,并围绕法语制定了一系列人事培训和晋升机制。例如,20世纪90年代中后期,各国际组织面向工作人员提供法语教学课程,并给予能够使用一门或两门其官方语言的职员一定的经济激励;在人事部提供的有关职业生涯发展的培训项目中,法语课程通常与英语课程并行;对于中高级的国际组织公务员而言,对法语的掌握也成为其职场晋升的前提条件。由此,法国成功助力法语在各国际组织构建的“多语”环境中占据相对优势地位,使得国际组织对法语人才的需求不断增加,法国人进入国际组织工作和向高级职位晋升的路径也得以拓宽。1989年时各国际组织秘书处90%的工作文件用英语书写,而到2008年至2009年期间,以联合国日内瓦办事处为代表,其工作文件中有77.2%用英语书写,而用法语书写的文件占比达14.1%,远高于西班牙语的5.8%、俄语的1.9%和中文的0.2%。2009年成立的联合国上诉法庭(TCANU)主要使用法语作为工作语言,2011年其80%的工作文件由法语书写,常驻日内瓦的该法庭法官也大多是法国人。(52)Marie-Josée de Saint Robert. L’utilisation du français dans les négociations et les organisations internationales. Géoéconomie 55, no.4(2010):113-123.

五、经验与启示

自20世纪70年代以来,法国国际组织代表性提升战略的实施卓有成效。法国国际公务员代表团在其年度调研报告中指出,“从法国向各大国际组织缴纳会费的数额来看,法国国际公务员代表团在提升国际组织人事代表性工作方面的成果非常突出”,法国模式甚至成为“邻国学习和效仿的典范”。2003年西班牙政府在考察了法国国际公务员代表团的工作后,于次年在西班牙外国事务与合作部的指导下成立了与法国代表团高度相似的工作组织——西班牙国际公务员团结体。无独有偶,2005年至2006年间德国外交部与法国国际公务员代表团之间的多次互访成为德国学习“法国模式”的重要时间节点,以至于2008年德国政府首次出台法令要求“增强德国人员在国际组织的代表性”,其国际组织人才战略不仅在政策文本的表述方式上几乎复刻了法国的提法,在成立独立主管机构、编写年度调研报告、建立岗位信息数据库和举办相关人员信息交流会等具体推进举措上也与法国如出一辙。(53)Meryll David-Ismayil. Les politiques de présence des États occidentaux au sein des organisations internationales: comprendre le maintien de la domination occidentale à partir du cas français(note de recherche). Études internationales 45, no.2(2014):285-306.由此可见,国际组织人才培养、推送和维护的“法国模式”已受到国际认可。参考和借鉴法国经验,未来我国可以从多方面对国际组织人才发展工作加以改善。

首先是切实把国际组织人才发展上升到国家战略层面。国际组织是主权国家参与全球治理的重要平台,也是维护国家利益的重要载体。目前中国籍职员在国际组织任职的情况仍不容乐观。近年来,我国承担联合国会费的额度在各会员国排名中居于第二位,仅次于美国,是日本缴纳会费的2倍、德国的2.5倍、法国的3.5倍。(54)United Nations, Secretariat, Assessment of Member States’ Advances to the Working Capital Fund for 2022 and Contributions to the United Nations Regular Budget for 2022ST/ADM/SER.B/1038)((New York: Unitited Nations,2022),4.然而,以联合国秘书处为例,中国在该系统任职的工作人员数量为95名,远低于适当幅度(237-321名)的下限,中国籍职员在联合国任职长期处于“代表性不足”的情况。(55)UN General Assembly, Composition of the Secretariat: Staff Demographics(A/76/570)(New York: UN,2021),184.这种状况不利于我国在国际舞台上话语权的增强和影响力的提升。

其次是推动各级各类教育机构中的国际组织人才培养。当前在有关部门的推动下,很多高校建立了国际组织学院或强化培养项目,着力集中资源提升人才培养效能。从长远来看,国际组织人才培养还应“早投资”,从基础教育开始加强学生的国际理解、全球素养等方面的教学和学习。同时,国际组织人才培养还应采取“沉浸式”的方法,优化外语教育整体环境,注重培养精通多语种的复合型人才,提高教育国际化程度,丰富学生的海外经历和跨文化体验。此外,国际组织人才培养还需要更多采取“渗透式”的方式,不是通过一两门课程或是单独的培养项目来强化,而是要不断加强和完善生涯指导和职业规划,特别是把全球胜任力的培养渗透在课程、教学和实践活动全过程。

第三是完善国际组织人才选拔与任用的支持体系。国际组织人才的遴选、储备、推送、使用等是一个复杂的系统性工程,我国应进一步强化与国际组织人才发展相适应的支持体系的建设。其一是加强主管部门的协同。当前,我国国际组织人才选拔与任用工作涉及组织、人力资源与社会保障、教育、外交等多个部门,参照法国国际公务员代表团的经验,推进跨部门的政策协调与信息共享甚或建立更为集中统一的主管机构显得尤为必要。其二是加强信息收集与研究分析。国际组织人才的高效和精准推送,需要做好国际组织人事政策、岗位设置、招聘需求等相关信息的收集与研究,同时还应通过提高议程设置能力和推动国际组织人事制度的变革等举措,实现从被动依从到主动作为的转变。其三是加强前端指导与后端保障。国际组织人才的可持续发展需要在任职之前的申请和准备阶段就提供更加充分的职业发展路径的咨询与指导,也需要在任职期间和退休后的福利待遇与社会保障等方面提供有效支持。

第四是借助文化软实力促进国际组织人才发展。党的二十大报告所提出的“不断提升国家文化软实力和中华文化影响力”(56)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm,2022-10-25/2022-12-28.,对于国际组织人才发展具有重要的指导意义。借鉴法国的实践经验,未来我国应在国际范围内大力推广汉语学习与应用,不断提升中国文化在国际组织及世界范围内的影响力,尤其是通过建立相关国际组织职员协会组织,构建基于中华文化认同的情感纽带和关系网络,从而更好地形成国际组织人才的维护体系。