中期预算管理的国际经验与借鉴

张阿凤

（贵州财经大学大数据应用与经济学院）

一、引言

中期预算改革是近年来公共预算改革领域的热点，自20世纪中期尤其是80年代以来，随着政府职能转变，许多发达国家和发展中国家实施了中期支出框架（MTEF）。与年度预算相比，中期预算管理能够弥补年度预算存在的不足，将政策、预算、规划结合起来，有助于财政稳健运行，减少和避免财政政策的时滞和延迟效应，提高预算绩效。中期预算管理的实施对完善后危机时代的财政政策，促进世界经济强劲、平衡和可持续意义重大。

二、中期预算的内涵

（一）中期预算的定义

中期预算（MTBF）也称中期财政规划，是一个为期通常3～5年（有些国家更长）的滚动和具有约束力的预算总量框架。其为政府和政府各部门提供每个未来财政年度中支出预算务必遵守的预算限额，其核心是支出限额。

（二）中期预算的分类

根据预算目标是否可调整和预算期间是否固定可将中期预算分为：“弹性型”“固定型”“滚动型”“期间型”。中期预算编制在内容上有两个明显特征：一是以宏观经济规划框架为基础，实现预算的总体控制目标；二是强调对预算资源的战略性配置。

20世纪80年代以来，许多国家进行预算改革，一个重要的举措就是实施中期支出框架。中期支出框架分为三个层次，从高到低依次包括：中期绩效框架、中期预算框架、中期财政框架。中期支出框架的特征如表1所示。

表1 中期支出的阶段及主要特征

这三个框架均要结合年度预算和财政经济发展情况进行滚动或不断更新，就经济发展水平而言，发达经济体已基本实施了中期支出框架。从世界范围来看，在欧洲和中亚，中期支出框架已广泛实行，西欧国家已普遍采用了中期支出框架。

（三）中期预算的作用

政府预算反映了国家治理时的政治和意识形态，在市场经济体制中，作为政府重要的政策工具，预算需要实现三个主要的目标：财政纪录、资源有限性配置、运营绩效。中期预算作为政府政策和预算的纽带，在两者之间能够起到很好的桥梁作用，能控制中期支出限额，从而加强对总量和合规性的控制；表达政策目标和优先性，促进资源在各项政策之间作出最好的安排；改善预算过程中的透明度和受托责任。

三、各国的中期预算管理经验

（一）俄罗斯的中期预算管理

俄罗斯和中国同属于经济转型国家，在转型过程中，都出现过私有化改革和制度变迁等现象。相较于中国，俄罗斯较早的进行了中期预算管理改革。当时的俄罗斯政府为了稳定由于苏联解体造成的经济动荡，决定在权力垂直方针下进行预算改革，中央层面对下级部门政府的预算开支集中分配，同时收回地方政府的融资权力，并制定了法律法规来巩固此次预算改革。2003年俄罗斯开始进行中期预算改革，预算管理模式的核心逐步从“投入”转向“结果”，改革旨在提高资金效率，减少对预算合规性控制的成本，并于2003年通过《2004—2006年俄罗斯联邦预算管理程序改革构想》。中期预算是在对预算资金进行长期预测的基础之上，根据国家战略方针和经济社会发展的优先次序来安排预算资金。俄罗斯2006年开始试编中期预算，2007年第一次正式编制三年期中期预算，俄罗斯联邦预算首次成为长期财政计划的一部分，各级政府预算编制都要列出各自的发展目标、可计量的预期成果及其相关的考核指标，并应对预算政策的连续性、可预见性和透明度负责。

（二）南非的中期预算管理

1997年，南非发布《中期预算政策报告》，以使理性且集中的资源分配过程成为可能，该政策报告涵盖了南非中期预算框架的主要内容，是南非国家预算范围内的一个具有可操作性的计划，发布该政策报告有两个目的：一是表明政府对这一问题的看法；二是为中期预算的决策过程引入更广泛的参与。中期预算政策报告使南非政府预算的透明度和问责制更加深入，且更具包容性的政策制定，加强了政府内及整个国家合作关系进步。

经过多年发展，南非《中期预算政策报告》内容方面已发生较大变化。2011年中期预算政策声明的内容包括面对不确定性的复苏和改革、经济展望、财政政策及趋势、中期支出框架及收入划分四个部分。除第一部分外，其他三个部分相互之间的联系并不紧密，较多考虑来自各部分内部的因素，而较少考虑来自其他部分的因素，更像是分别从三个方面进行的分析和预测。经济展望包括世界经济情况、南非国内经济展望及趋势等；财政政策及趋势、中期支出框架及收入划分分别涉及财政政策和财政收支两方面。从内容和结构上看，目前南非中期预算政策报告的重心是落于财政预测方面。

（三）瑞典的中期预算

为应对传统预算的不足，20世纪90年代中期，瑞典对其预算体系进行了根本性的变革，开始实施中期支出框架。在改革预算制度时，瑞典政府采用自上而下的方式，在中期财政框架内对预算进行审批。主要内容为：一是从2007年开始，在预算程序中规定支出限额，包括中央预算内的所有项目和预算外的养老金；二是在经济周期中，一般政府盈余平均应保持在GDP的2%左右，个别年度可以有所不同。支出限额是对实际支出金额的限制，政府可使用结转资金，即可以用以前年的留存资金和以后年度拨款预算，也就是说，实际支出可能会超过拨款水平。由于支出限额只是对未来结果的一种限制，而不是对未来预算数额的限制，政府必须紧密跟踪财政发展状况，以防止支出超过限额。瑞典一直实施预算编制的三年期中期财政框架，且特别关注保证一致性和预算质量，收支预测涉及各级中央政府机构，一年进行五到六次，旨在通过财政目标和高级预测模型以维护更好的财政纪律。这样，具有充分信息和理性的政府政策前提已经迅速得到增强，政府需要依据宏观经济状况对支出进行切实稳妥的预测。另外，盈余限额的建立，使得政府不仅需要关心中央政府的财政收支，还要关注下级政府及其他部门，如地方政府预算和养老金的情况等。所以，中期支出框架改革过程中，对中期宏观经济和财政收支的预测日益受到重视。

（四）新西兰的中期预算管理

在过去十多年，新西兰一直在进行预算改革。以1989年的“公共财政法案”和1994年的“财政责任法案”最为著名，是构成多年期预算的基础。新西兰预算改革的一个重要目标是提高预算透明度和受托责任，以此来加强财政纪律性。新西兰的预算周期内政府需提交三份重要文件：《预算政策声明》《财政战略报告》和《预算的经济和财政更新》。其中《预算政策声明》对应政府短期和中期的财政计划及目标；《财政战略报告》是更新的财政估计，并说明与政策声明中计划和目标的差异；《预算的经济和财政更新》每年发布两次，是多年期财政和经济预测。《预算的经济和财政更新》符合中期预算框架的含义，体现了新西兰中期预算框架的主要内容。从2012年5月新发布的《预算的经济和财政更新》（Budget Economic and Fiscal Update）来看，除了与多数国家中期预算内容中相同的经济展望和财政展望外，新西兰的中期预算更加强调风险，其与风险有关的内容为“风险和可能出现的情况”（Risks and Scenarios）以及“特 有财政风险”（Specific Fiscal Risks）两个部分。风险和可能出现的情况涵盖经济风险、不利情况、有利情况和一般财政风险。

新西兰中期预算框架的另一个特点为对财务报表的预测，内容包括对财务业绩表、现金流量表、财务状况表（即资产负债表）、净资产变动表等一系列财务报表的预测，也包括对财务状况表附注的预测。这一预测使得新西兰的中期预算框架较之其他国家的中期预算框架在内容上更加完整，也更有可能反映出未来财政的变动方向、趋势和幅度。

（五）拉丁美洲国家的中期预算管理

墨西哥的中期预算从2002年开始实施，包括宏观经济变量预测、财政收入变量预测（分为石油相关或其他）、支出变量预测（分为薪金和工资、养老金、补贴和转移性支出、资本性支出）。委内瑞拉2000年引入的多年预算框架，由财政部、计划和发展部、中央银行联合编制，具体包括经济政策目标、中期宏观经济假定、期限内年度预算的支出和负债上限、财政政策目标、一级预算形成的一般指南。根据规制框架，宏观财政规则与中期财政框架直接相关，而且它们的定义与多年预算框架的有效期有关。巴西2000年引入中期支出框架，其架构成熟且计划发挥作用十分突出。联邦政府预算在一年内有效，与四年的计划系统有正式的联系，该计划在每个总统任期的第一年得到法律批准。架起计划和年度预算的桥梁是《预算指令》，这是每个新的财政年度都要通过的法律。巴西有三个预算期限：第一是长期具有指示性的期限（八年），第二是一个规划期限包括四年期的多年预算（MB）的编制，第三是在这个框架中（也包括中央一下政府的估计数）除了年度预算之外，应确定收入预测、宏观经济变量和财政结果。

四、国外中期预算对中国的启示

由于各国实施中期预算管理的现实基础存在差异，因此建立中期预算框架应该是个循序渐进的过程，需要根据本国国情，在充分考虑经济发展状况、宏观经济政策、执行能力等因素条件后进行整体规划。本文通过借鉴上述国家实施中期预算经验，得到以下几个方面的启示与借鉴。

（一）与国情相符合

许多国家被迫中止实施中期预算的原因之一就是没有与本国国情相联系。任何一个国家中期预算政策的制定都不能生搬硬套，因为各国的预算框架是不相同的，都是依据本国的国情而设计的，中期预算特别是中期支出框架，在数据、人员和执行方面要求很高。所以我国在引入中期基础预算时要特别慎重，如果条件不成熟或考虑不周到，或在执行过程中处理不当，会直接影响经济的平稳运行。

（二）注重政府预算公开透明

中期预算政策报告为政府预算提供了背景基础，使预算过程中的透明度和问责制更加深入，他通过确保各方面对与预算制定有关的社会、经济和财政政策框架有一个共同的理解，从而使整个国家能够作为一个整体参与到下一年预算的准备讨论。所以在制定中期预算政策时，从预测到数据公布都应高度透明，这样将有利于集中并交换社会各方的看法和要求，从而制定出尽可能符合社会各方利益并被普遍接受的计划。

（三）明确法律监管体系

任何一项政策能够顺利的实施，都有相关的法律作为前提保障。各国在编制和执行中期预算时都需要依据法律法案和实施细则，明确编制中期预算的主体、程序和内容。中期预算的实行应有相应的法律规范框架，切实赋予中期预算相应的法律地位，结合发达国家中期预算的经验，要最大限度发挥中期预算的作用，必须要在法律上确定其效力。

中期预算中当年的预算与年度预算相同，具有同等的法律效力，中期预算中的后两年预算也要具有一定的约束力，是以后年度预算编制的指导性文件，在未经人大调整变更前具有对财政支出硬性约束的作用。我国虽然也编制了中期预算计划,但主要作为内部参考文件,没有明确的法律地位,其作用难以充分发挥。因此，我国在应用中期预算管理时应该推出相应的法律法规作为保障，以便于政策能够顺利的实施。

（四）政府的监督与调整

中期预算管理强化了对政府预算的社会监督，更好地发挥社会监督功能。政府对预算要进行多次监督调整以确保政府决策在总体上不偏离实际情况。大多国家编制的中期预算是滚动式，每年编制一次。而我国则是五年编制一次中期预算，五年之内一般不做调整，但经济形势是变动的，因此可能会产生与经济发展背道而驰的现象。所以在编制中期预算时，要基于科学准确的经济与财政的预测结果，每年进行分析与调整。

（五）加强预算的全面性

与年度基础预算相比，中期基础预算更多地被视为是一种政策工具，因此预算必须系统全面。如果预算中没有涵盖某重大支出，则无法确保将预算资源分配给优先项目，也无法保证法律控制和公共受托责任得到落实。未列入预算的支出通常具有不确定性和模糊性，这势必增加了宏观经济规划的难度并削弱了预算透明度，提高出现腐败和浪费的风险。从我国的实际情况来看，有相当一部分收入和支出是通过特殊方式进行管理的，典型的如预算外收入。无论从何种角度考虑，预算外资金都会给资源配置造成麻烦。因为预算外交易不会遵守与预算活动相同的财政纪律，而且预算外资金完成的交易通常按照与预算支出不同的标准进行分类，妨碍了对政府支出规划进行正确分析。

（六）循序渐进的实践过程

中期预算的实践是一个循序渐进的过程，进行不断的修正与改善。中期预算管理制度的建立和完善应逐步推行，可结合政策的重点，分部门分地区分项目试点并加以推广。例如，可以先就教育、医疗、养老等先行试点。中期预算管理牵涉面广。成功的改革需要各部门各地区的积极支持。实施多年期预算的起点应该是多少，这是一个基本问题。随着行政能力、财政绩效和多年期预算的向好，有条件选择一个更好、更全面的多年期预算。多年期预算最少应涵盖一个年度预算周期，而这个周期正是由于多年期框架而得到改进，多年期框架主要由政府中期财政战略（如总体税收负担水平和赤字水平）和多年期收入、支出预测构成。关于多年期预算，新西兰在预算过程中不止一次提到，尤其是多年期预算对中期预算的财政政策有明确的作用。不断更新的支出估计可以作为下一个预算周期的（非正式）起点，从而实现了滚动预算。实施中期预算管理政策，可以选择一些渐进或局部的方法，逐步转向中期预算，如采用只涵盖某一个部门的“部门支出规划”，而不是涵盖政府范围的中期预算框架，这样除了能在短期内改善预算程序外，还有助于发展相应的技术力量和培养科学的预算理念，为全面转向中期预算奠定坚实和必要的基础。

五、结语

目前，编制中期预算的国家越来越多，本文首先对中期预算的相关知识进行梳理，分析国外的中期预算管理并得出经验与启示。可以得到如下启示：与本国国情相符、注重政府预算更加的公开透明、明确的法律、政府对预算要进行多次监督调整、加强预算的全面性是引入中期预算的必要条件、中期预算方法的发展是一个渐进的过程。从各国实施的中期预算来看，中期预算能够为制定、评估和实施财政政策提供透明的手段，但政策的顺利实施并非易事。当存在可控、透明和稳定的财政政策时，中期预算才有可能顺利的实施。