行政应急案件审查要点与裁判原则研究

冷思伦

（上海铁路运输法院，上海 200237）

应急状态下的行政行为如何保持在法治轨道？除了来自立法机关的紧急授权与行政机关的执法履职，司法机关尤其是法院是否可以发挥其职能，将一部分应急状态下的行政行为通过行政诉讼的方式纳入到审查监督之下？围绕该问题，笔者通过前期大量司法统计与案例分析调研①前期研究成果包括中国法学会2022 年度部级法学研究一般课题“应急处置措施的司法审查体系化研究—基于621份裁判文书的实证分析”[CLS（2022）C39]，该成果已被发表于《清华法学》2023 年第1 期；金晓伟、冷思伦：《突发事件应对法》实施的司法之维：场景偏差、两造张力与审查模式，载《江西财经大学学报》2021 年第6 期。，逐渐摸索并试图总结出一些可供审判参照的模式与规律，稍以补充该领域审判研究的空缺。

一、困难揭示与行政应急案件概念的试提出

追溯历史，2004 年我国在对“八二宪法”进行第四次修正过程中将“紧急状态”替代了“五四宪法”以来的“戒严”概念。随着此次宪法的改动，“紧急状态法”也于当年列入了国家原本的立法计划，但由于“紧急状态法解决的是社会、国家和政府存亡问题”，出现这一极端情况的概率很小，故转而将用于集中规范普通行政应急管理的突发事件应对法纳入2006 年的立法计划并最终于次年实施，不再考虑紧急状态[1]。我国逐渐形成以突发事件应对法为核心，串并防洪法、安全生产法、传染病防治法、消防法等多部单行法律中应急处置相关规定的应急法律体系。这些法律规定循着四类突发事件基本划分触达生产、生活各领域的应急场景。但由于突发事件应对法在立法创设时便脱胎于“紧急状态法”，应急管理也因此留下了紧急戒严的深刻烙印，导致了“紧急状态”“应急状态”始终处于含混不清的状态，应急学界亦深以为憾。

就现实应用场景而言，突出日常行政管理的“应急状态”与危及“国家生命”的极端“紧急状态”是一个量变与质变的关系，二者之间留存着巨大的行政公权力发挥余地，又极度缺乏明确界限。目前我国从未依照宪法法律宣布进入过紧急状态，但各级各地政府所发布的应急预警却不知凡几。行政应急实则是行政权运行的常规突变，不应陡然上升到国家行为的理解高度。在远未达到“紧急状态”的行政治理广袤领域，大量因常规行政应急行为造成的纠纷，甚至错误借由行政应急而引发的矛盾是否有法院介入的必要？是否值得赋予百姓行政诉讼的救济渠道？至少现有研究能够表明，该类型矛盾纠纷行政案件的数量确实不少，但除去诉讼途径可供解决问题的选项实在不多。

进入行政诉讼首先应当符合法定的受案条件。应急状态中，常见的行政机关内部行为，过程性行为，内部层级监督行为，以及对外发布的决定、命令，作出的行政指导，调解及其他不产生实际影响的行为，还有纳入刑事追究的处置行为等，均不属于行政诉讼的受理范围。但如若具体的行政应急处置确实影响到公民、法人或其他组织的实际权益，或者行为可能“压根儿”不符合行政应急，而被行政机关套用“应急解决模式”，则应当考虑被纳入行政诉讼的受案范围当中。以省（自治区、直辖市）为单位来看，尽管全国各地法院基本均有过该类型行政案件的审判案例，但这种自身具有典型特征的行政案件并未被较为广泛地认知并作为专门的一类行政案件。已有的行政应急案例多被归纳为行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政征收或征用、行政补偿及行政赔偿等案由，但案件审理中遇到的问题与解决思路却不能被上述案由案件的既有经验所囊括。令人鼓舞的是，部分最高院案例中已将相关案件案由做了“突发事件应急处置”的独特归纳表述①参见最高人民法院（2020）最高法行申4807 号行政裁定书。。

为了使行政应急这类行政案件的专业化审判积累更多更好的经验，则需要从审判实践视阈提出专门的“行政应急案件”概念，并可将其内涵初步定义为，行政机关援引突发事件应对法及其他应急法律、法规、规章作出行政行为，引起行政纠纷进而进入到行政诉讼的一类行政案件。

二、行政应急案件的审查要点

（一）立案阶段的审查

行政应急行为相对人及其他利害关系人都可能具备原告资格，需要审查是否有证据表明行政行为对相关公民、法人或其他组织的权利义务产生了实质影响。同时审查其诉请是否具体并有相关事实依据，一并提出补偿、赔偿请求的，需初步审查是否具有被征收、征用或签订补偿协议等情况，以及诉请金额是否明确。

诉讼应当列有明确的被告。行政诉讼被告应当是行政应急行为的具体作出机关，经行政复议维持，复议机关系共同被告。行政应急案件可能涉及的乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会一般是协助职能机关完成突发事件应对工作，除法律、法规、规章授权以外，其他协助、受委托的情形，应当以被协助或者进行委托的政府、部门作为被告。临时组建的指挥机构等，如不具有独立承担法律责任的能力，应以组建机关为被告，临时机构被撤销的，以其所属政府为被告。

（二）审理阶段的审查

1.职权审查要点

职权法定是依法行政的前提。行政应急职权设置的根本特征是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”，突发事件应对法第7 至第9 条总体规定了各级政府、各职能部门的内部职责划分。突发事件尚未发生时，县级以上（各地方）政府及部门每一级均具备各自范围内相应的预防、准备、监测、预警职责，突发事件发生后，则处置救援与恢复重建的职责基本集中于统一领导或组织处置的政府。绝大多数情况下，县级政府是行政应急领导职权的最小单元，县级政府的有关部门在政府领导以及上级政府主管部门的指导下开展突发事件具体应对。按照分类管理的要求，其他法律、法规对职权设立另有规定的，依照其规定。

实际应急中，往往还包含着大量所谓“临时指派”的情形，受“临时指派”的机关既无行政授权也无委托形式，以自己名义作出相关行政行为。此时审查还需要重点关注受“临时指派”的主体是否具备相应职权，例如在彭正堂诉兰州市七里河区彭家坪镇人民政府、兰州市七里河区人民政府行政强制案二审中，法院明确指出“上级人民政府在组织安排相关工作部门和下级人民政府办理有关事项时，也应当安排具有相应职权的相关工作部门或者下级人民政府办理有关事项”，最终认定受指派的镇政府不具有处置的法定职权①参见甘肃省兰州市中级人民法院（2020）甘01 行终16 号行政判决书。。极少重大的突发事件中，还有可能需要通过法律紧急明确授予行政机关更多的必要职权，但同时为防止公权力的滥用[2]，法院应当及时研判法律、法规创设或修订带来的行政机关职权变化以备审查。

2.事实审查要点

法院在行政应急案件中对认定事实进行审查，主要包括以下三个方面：一是围绕“突发事件场景”进行审查。突发事件场景是行政应急行为作出的必要条件。突发事件应对法实施以来，相关执法、司法场景存在一定程度的偏差，应急法律被大量运用到强制拆除房屋或设施、强制清除地上物等行政强制行为上，故法院对于场景事实的审查尤为重要。突发事件的场景在实际案例中存在预防场景与处置场景的区分，预防场景一般包括日常维护性预防与临时预防性处置，需要比照行为是否属于突发事件预防、应急准备、日常监测等工作内容，或者审查预防性处置之前的事实情况是否具有现实危险的可能。例如在周海明诉佛冈县汤塘镇人民政府、佛冈县水利局确认行政行为违法及行政赔偿纠纷案二审中，法院审查认为行政机关仅“根据以往汛期情况推断”，并无充分证据证明突发事件发生的可能性，行政机关的认定“缺乏事实依据”②参见广东省清远市中级人民法院（2020）粤18 行终字第136 号行政判决书。。而在处置场景中，突发事件的实质判断则主要依靠对紧迫性的把握，即涉案事件突发且已导致现实危险，需要紧急采取措施应对。例如在柏尝、柏顺心分别诉东莞市人民政府应急处置行政纠纷两案再审中，最高人民法院在裁定书中均明确提出了“紧迫性”的事实审查要点③参见最高人民法院（2020）最高法行申4534 号、（2020）最高法行申4536 号行政裁定书。。紧迫性在地方法院的裁判文书中亦有不少体现，虽然表述不同，但并不妨碍其理解与运用。例如在茅凤娣等诉绍兴市柯桥区柯岩街道办事处行政管理案二审中，法院经事实审查，查明行政机关在确知危险后经一个月才开始进行所谓应急处置，显然与突发事件“急迫性相悖”，从而否定了行政机关对该事实的认定④参见浙江省绍兴市中级人民法院（2021）浙06 行终字第65 号行政判决书。。

二是围绕“人”或“物”查明具体行为事实。行政应急行为虽然涉及的社会关系广泛，但最终仍需落脚在对具体的人或物的处置上。应重点查明行政相对人、利害关系人或者其所属物的情况是否达到被处置的事实条件，以及实际处置时间、方式等流程经过，处置是否造成损失与损失具体情况等。

三是审查行政机关纠纷前期处理情况。突发事件应对法第12 条、第21 条及第61 条规定了行政机关应当履行补偿等法定义务，事前事后主动调处矛盾纠纷。法院应当审查上述情况，以前期调处工作为基础进一步研判审理方案，如若行政机关尚未开展补偿或其他调处工作，法院应当向行政机关及时指出并作出相应回应。例如在方友诉巢湖市人民政府、巢湖市防汛抗旱指挥部水利行政管理案中，法院明确提示行政机关“在紧急汛期结束之后，应当给予原告的补偿也要及时予以兑现”⑤参见安徽省合肥市中级人民法院（2017）皖01 行初字第50 号行政判决书。。

3.法律适用审查要点

行政应急案件中的法律适用审查需要重点关注如下两个问题，一是要区分行政强制与突发事件应对的概念及相关法律适用。行政强制法第3 条第2 款对此作出了明确规定，不同类型行政行为的性质不同，需要在法律适用中加以厘清，不能出现混同的情况，否则可能构成法律适用错误。例如在吴双荣诉抚州市临川区人民政府危房行政应急案中，法院经审查最终认为涉案拆除行为系行政应急行为而非行政强制行为，应当“优先适用行政应急方面的法律法规”①参见江西省高级人民法院（2021）赣行终字第116 号行政判决书。。

二是应急预案不宜直接作为审理依据。我国建立有从国务院到地方各级政府，从总体到专项及部门的应急预案体系。各级别、领域的应急预案均依照相关法律、法规制定，制定的主体及内容与关联的法规、规章多数重合，可操作性又高于法律、法规及规章，具备相当的权威性。应急预案的法律属性在学理上仍存争议，实践中由于应急预案当下并没有固定颁布形式[3]，其性质与效力应当视情况而定。目前绝大多数的应急预案不具备法律、法规或者规章的形式与制定程序，当属于规范性文件，依照行政诉讼法第63 条之规定不能够作为审理的依据或参照。而且应急预案并不创设新的权利义务，作用更加侧重于行政机关内部指导，故审判无直接适用应急预案的必要，可作适当参考。

4.程序审查要点

行政应急案件程序审查的要点在于把握行为各流程节点的连续性。行政应急行为程序上应当符合突发事件应对法的有关规定，包括决定、命令的备案，预警评估与报告，发布、调整警报，应急处置的信息发布与报告，造成损失的评估等，贯穿了突发事件应对的全流程，法院应当审查行政机关在上述程序中是否存在重大错漏。例如上文所举吴双荣诉抚州市临川区人民政府危房行政应急案例中，法院明确指出了这一程序审查的要点，“（涉案行为）是应急处置活动的一个环节，与在先多个行政行为之间具有连续性”②同前注。，并据此要素综合审查了涉案行政行为具备合法性。

需要特别指出的是，基于该类行政案件存在一定的特殊，对于应急程序在完整性上不应作过于严格的审查要求。例如在柏尝、柏顺心分别诉东莞市人民政府应急处置行政纠纷两案二审中，广东省高级人民法院指出了政府在预警程序上存在瑕疵，但“不能因为具体工作中存在一些不足”，“即认为紧急处置措施缺乏合法性”③参见广东省高级人民法院（2018）粤行终字第1096 号、（2018）粤行终字第1097 号行政判决书。，该观点虽然在再审中未被最高人民法院重申，但再审结果支持了二审判决④同前页注③。。总而言之，法院在行政应急案件程序审查当中，可以认可行政机关事后对于程序性事项的补正，容忍一定程度上的程序瑕疵，不宜仅因程序方面一处的失范来否定行政应急行为整体的合法性。

三、行政应急案件的裁判原则

（一）深入贯彻习近平法治思想

习近平法治思想当中关于行政应急的内容极为丰富生动。回顾新冠疫情，以习近平总书记为核心的党中央始终把人民群众生命安全放在第一位，高瞻远瞩、统筹兼顾，以不负人民的历史担当，以科学防控的唯物主义精神，为国家和人民争取了宝贵的疫情防控战略缓冲期，将疫情影响控制在了最小范围。随着防疫政策的不断优化调整，社会发展快速复苏，抗疫取得了巨大成果。归根结底，党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征与最大优势，离开了党的领导，社会各项制度均无法转化为国家治理效能[4]，这在突发事件应对中的体现尤为明显。面对“借疫反华”的国际博弈形势与“鼓吹自由”的意识形态斗争，牢固树立“四个意识”、坚定“四个自信”，始终做到“两个维护”是案件审理当中最基本的政治自觉。想要办理好行政应急案件，处理好涉案矛盾，就要充分认识到该类行政案件所天然具有的强烈政治属性。

习近平总书记始终强调，要统筹疫情防控与社会发展两个大局，让疫情防控始终保持在法治轨道上推进。在党中央集中统一领导下，立法、执法、司法、守法各环节发力，为疫情防控提供有力法治保障。要严格执行法律法规，加强风险评估，依法审慎决策，严格依法落实防控措施。要加大对危害疫情防控行为执法司法力度，加强对案件审理工作指导，及时处理，定分止争。这些宝贵的法治思想论述，为开启新时代行政应急综合治理模式奠定了扎实的制度理论基础。

行政诉讼制度本身即肩负着监督行政机关依法行政的重任[5]，习近平关于行政应急执法的具体指示，为法院充分履行司法职能，审查行政应急行为提供了要素指南。法院应当严格落实习近平总书记要求，对于不同场景下的行政应急行为采取与之适配的审查方法，严厉打击危害防控、扰乱秩序等妨碍突发事件应对的行为，支持行政机关依法执法；依法规范捐赠受赠、纠正失职渎职等行政履职过程中可能发生的问题与行为，监督行政机关依法行政。总而言之，习近平法治思想是行政应急案件办理的理论核心与实操指引，惟有深入贯彻落实以习近平总书记为核心的党中央决策部署，以整体大局观考量行政应急案件本身，最终服务好社会总体发展，行政应急案件才能始终沿着正确的方向办理。

（二）形式合法性审查与实质合法性审查并举

我国行政法治从形式法治向实质法治的历史转型，决定了行政行为必然要从形式合法性向实质合法性转变[6]。法学意义上的合法性解读框架更加侧重“行政—法律”的“合法律性”演绎，而实质合法性是政治学意义上的合法性解读，其不简单地指行政行为是否合乎法律，还强调具有民意基础等正当性依据[7]。形式衬托实质、法学兼具政治学的分野格局天然符合行政应急案件的审查视角。在形式合法性审查的基础上，同时审查行政应急行为的实质合法性应当成为行政应急案件裁判的一项基本原则。行政应急行为作出的社会条件决定了形式合法性审查功能在该类案件中的局限性。有别于一般时期的行政治理，硬法在事急从权的应急状态期间往往暴露出其封闭性与滞后性，且既有硬法虽纲举目张却终究无法网罗尽事无巨细的突发情况，实施效果大打折扣。而作为非正式渊源的软法，包括法律原则、公共政策、行政裁量基准、公序良俗等[6]能够在很大程度上调适这一无力的状态，使得社会环境仍旧较好地维持在秩序中。质言之，单纯“合法律性”的形式合法性审查在行政应急案件中可能并不具备审查的硬法前提，仅仅倚靠传统办案方式上的形式合法性审查无法对该类行政案件作出妥善的处理。

我国行政诉讼法第70 条、第77 条明确规定了“明显不当”的实质合法性审查标准，这一审查标准之于行政应急案件应当从审查行政行为的主观与客观两个方面加以着手。从行政应急行为主观方面着手指的是，法院需要审查行政机关作出行政应急行为时，其在行政决策主观上的考量是否存在明显不当，包括审查行政应急行为的合目的性，或者该行为所追求的社会价值。行政应急行为所追求的行政目的应当符合应急法律立法目的当中的一项或者多项，包括但不限于“预防和减少突发事件的发生”“控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害”“规范突发事件应对活动”等，并始终围绕以人民为中心的价值追求[8]内涵。合目的性在行政应急案件中需要结合形式合法性审查中的事实审查情况加以综合判断，并在裁判文书里根据具体需要，采取灵活的方式阐述评判。例如在郑日明诉江山市人民政府建设行政强制案中，法院在“本院认为”中指出，行政机关以解危为由强拆涉案房屋（目的）“实为为节省工期，刻意规避补偿程序，属于行政程序目的违法”①参见浙江省衢州市中级人民法院（2018）浙08 行初字第73 号行政判决书。，在贺长寿诉绍兴市越城区城南街道办事处城乡规划行政强制案中，法院同样在“本院认为”部分认定行政机关“行政执法目的不当”②参见浙江省绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602 行初字第50 号行政判决书。，在骆金荣诉杭州市富阳区人民政府房屋拆迁管理案中，法院在案件争议焦点——关于行政行为合法性评述中认为，行政机关强制拆除涉案房屋（目的）系为“安置区块建设需要”而非“采取解危措施”，“故行政行为违法”①参见浙江省杭州市中级人民法院（2019）浙01 行初字第685 号行政判决书。。在行政应急案件裁判文书中融入社会主义核心价值观，并将价值追求用于实质合法性宏观把握的审查方法同样十分有效。如在飞驰传媒有限公司诉中山市小榄镇人民政府行政强制案中，法院即作出了在突发事件中应当“首要保障”“公共利益”的价值论述，并结合价值判断肯定了行政机关涉案应急措施的合法性②参见广东省中山市中级人民法院（2019）粤20 行终字第514 号行政判决书。。价值审查既能够实现个案的充分说理，更为突发事件妥善处置作出了社会引导。

除了主观方面，行政应急行为的实质合法性审查还应在客观方面审查该行为的高效性。行政应急行为的高效性包含了对快速响应以及切实有效的双重要求，法院需要在时间与效果两个维度一并判断行政行为是否构成“明显不当”。一般而论，法院对于行政机关的决策应当保持足够的尊重，在行政应急案件当中更为如此。突发事件的应对十分考验行政机关的行政能力，而法院的审查本质上是一种事后评价，情境还原式地介入则难免过于苛责且必然缺乏可操作性。故对于行政应急行为高效性的理解也应当回归到习近平法治思想语境之下。突发事件的应对关键依靠的是党的绝对领导即贯彻落实党的指挥部署，行政机关的执行速度与执行到位程度即对应法院关于高效性的审查内容与审查强度。法院应当结合形式合法性审查，提取关于行政应急行为采取的时间节点以及执行进度，对高效性作出综合评判。这种审查模式复刻了党政机关的问责逻辑，能够与党内问责机制实现有效联动，消除党政干部精神懈怠危险和能力不足危险[9]，实现构建党领导下，行政机关对内干部问责，司法机关对行政应急行为外部评价的完整审查体系。

（三）推动争议的实质性化解

习近平总书记频频提及要“大力加强疫情期间矛盾纠纷化解”“推进人民调解、行政调解、司法调解有效衔接”“促进社会和谐稳定”。突发事件期间的社会矛盾尤其是行政纠纷，舆论关注度集中，极易引发舆情，处置不当不仅阻碍突发事件的有效应对，更加伤害人民群众对公正的认知与朴素情感，法院应当将实质性化解争议作为行政应急案件处理的工作重心。在具体行政应急案件处理中，可以遵循以下三点将实质性化解争议的裁判原则落地展开。

一是引导原告将诉讼请求类型化。诉讼类型化的内在理念，即是在司法能力允许的范围内，使行政纠纷得到尽可能彻底的解决[10]。突发事件的应对工作千头万绪，行政机关除了采取各类处置措施，还可能需要提供与之配套的公共服务，几乎涵盖了生活方方面面，人民群众可谓比其他任何时间都要切身感受到政府的作用。正因如此，行政应急案件所牵涉的纠纷事由也五花八门。面对案件原告“讨个说法”的笼统诉求，法院不论在立案还是审理阶段，均应帮助其归纳相关诉请，主动向原告释明并引导其选择撤销、确认或给付等适合的诉请类型。这样在案件进入审理阶段后，既能够避免原告诉请杂糅导致难以下判，也能够在合法性审查的基础上，精准回应原告诉请，避免诉判不对应的产生。

二是围绕行政行为进行全面审查。行政应急案件有其特定的历史背景，虽然不同类型突发事件的处置存在方法操作差异，但行政机关在具体突发事件的应对上都会历经一个从应急预案启动到因时因地施策，再从经验教训总结到逐渐驾轻就熟的“理论—实践”过程。行政应急行为快速摸索与调整适配的过程，难免会出现超越职权、规范性文件未充分论证即实施、执法尺度不一等不规范现象。事后的合法性审查如若脱离历史背景，抑或仅针对原告诉请简单地“给个说法”作出撤销甚至无效的判决，则难以实现争议的实质性化解。故法院应当全面审查、平衡各种利益，分析个案当中不同处理方式的可行性与现实性，保护既定的突发事件应对事实与效果，坚决防止已经平复的社会状态受到再次破坏。在撤销行政应急行为可能导致公共利益受损的情况下，应当首先考虑采取确认式的判决。

三是落实行政补偿、赔偿，发挥调撤作用。行政应急在中国传统文化当中本就具有充分的民意基础，涉应急行政纠纷的产生本就非民所愿，实质性化解争议需要法院注重案件的释法说理，在行政补偿、赔偿审查中做到“应补尽补、应赔尽赔”。行政补偿属于行政机关在应急征收、征用等特定情形下应当履行的法定职责与义务，行政赔偿则是法院在确认行政应急行为违法之后，行政机关应当承担的法律后果，二者均应理解为为保护突发事件应对既定事实与效果，消弭案件矛盾纠纷的最终替代手段。法院在案件审理时，应当秉承补偿、赔偿与合法性审查一并解决的思路，查明实际损害情况并组织案件当事人共同协商，尽量以调解、撤诉方式实现案结事了，同时也鼓励行政机关庭外与原告自行协商并提供司法确认，最终实现行政应急案件办理政治效果、社会效果、法律效果的统一。

结语

司法力量在应急治理领域不可或缺。在风险常态化的今日，将法院审理行政应急案件的经验体系化正当其时，宁可备之不用，也好过使其沦为遗珠弃璧。诚然，行政应急案件在理论与实践中仍然存有大量争议与分歧，亟待借助突发事件应对法的修法东风对种种问题作出一个较为圆满的回应，然越是步履维艰，行政机关以及司法机关越不能自认被动、恪守藩篱，虽然“家什不妙”但“人可先巧”，只有主动担当、履职尽责，才是完善中国特色社会主义应急法治的破局之道。