英国乡村景观规划政策与管理体制的经验及启示

张 泉 张子岩 邹成东

（合肥工业大学建筑与艺术学院，合肥 230601）

作为欧洲乃至全世界乡村景观保护与利用的典范，英国的乡村景观规划体系经过长时间的探索与发展日趋成熟。借鉴其规划政策与管理体制的优秀经验，对于中国乡村景观保护与建设具有积极意义。从时间维度系统阐述英国乡村景观政策法规与管理体制的演变与特征，总结其在乡村景观保护方面的特色做法与优秀经验。结合中国乡村景观规划政策的发展历程与乡村建设面临的问题，提出乡村振兴背景下中国乡村建设的启示与建议，即发挥景观规划体系作用以保护乡村景观特色、健全乡村景观法律法规及其监管评价机制、完善自下而上的管理体制并鼓励公众参与。

乡村景观规划；管理体制；启示；英国

20世纪以来，伴随着社会经济与城镇化的快速发展，中国部分地区的乡村景观建设面临着生态基底破坏、地域特色丧失等问题。基于此，国家先后提出“新农村建设”“美丽乡村”“乡村振兴”等乡村发展战略，乡村景观由此呈现出崭新面貌，乡村环境与乡村经济也得到进一步提高。但受基本国情与管理体制的综合制约，中国乡村景观建设仍有待加强。在此背景下，部分学者试图通过解析英国乡村景观建设的政策与措施，总结出有利于中国乡村景观建设的经验与建议。如王海英等[1]从乡村景观设计角度剖析英国和德国乡村景观的演变与特征，并从文化和生态层面提出中国乡村建设的启示与经验；武小龙[2]总结英国乡村振兴的政策框架与实践逻辑，提出未来中国乡村建设工作在振兴单元、振兴界面及振兴模式等方面的做法。然而，现有研究以静态分析为主，且大多集中于乡村建设框架、乡村管理[3]、乡村景观遗产[4]、乡村景观变迁[5]等方面的探索，而对乡村景观的规划政策与管理体制关注较少。因此，文章试图运用历史研究法和文献研究法，解析英国乡村景观规划政策与管理体制的发展历程与特征，总结其在乡村景观建设中的重要举措与经验启示，以期为乡村振兴背景下中国乡村景观可持续发展的途径探索提供经验借鉴。

1 英国乡村景观规划政策与管理体制概述

1.1 规划政策的历史演变

19世纪末工业化与城镇化发展对城市周边乡村环境的影响，引发了传统意义上乡村景观到自然可持续发展景观的转变，促使英国的乡村景观政策法规在不断发展与演变。时至今日，经历多年变迁的英国乡村景观规划政策及法规，已然成为英国乡村可持续发展与乡村景观保护最坚实的基础（表1）。

表1 英国乡村景观规划政策及法规发展演变Tab. 1 Evolution of landscape planning policies and regulations in the UK

1.1.1 萌芽时期（19世纪末至二战前）：基于乡村景观概念与意义认知的摸索

19世纪末期，工业革命带来的负面影响逐步突显，大规模工业化及快速城市化带来的社会问题促进英国城市规划的诞生。随后，第一次世界大战后城市大规模的房屋建设与工业区的无序扩张对英国乡村造成了巨大的压力[6]。在此背景下，英国政府为遏制城市的持续扩张及其对乡村边界与环境的影响，于1932年出台《城乡规划法》，率先将乡村地区纳入政策法规范畴。而后又于1938年颁布《绿带法》，制定了对城乡之间绿带边界范围与面积的相关要求，以控制城市扩张的无序性以及保证乡村景观的范围。1942年，成立以斯考特伯爵为首的委员会并发布《斯考特报告》，强调维护繁荣农业和美丽乡村以及更好地保护乡村景观与生态的必要性[7]。该报告同时也促进了后续英国“国家公园”（图1）和“自然保护区”的设立。该时期的乡村之所以逐渐被重视，除乡村能够作为农业资源的生产基地保证食品安全供应外，还因其拥有的自然景观条件能够为城市居民提供更为理想的居住环境[8]。

图1 英国国家公园名称及分布Fig. 1 Names and distribution of national parks in the UK

1.1.2 深入时期（二战后至20世纪90年代初）：源于乡村景观内涵与功能延伸的探索

二战之后，英国政府颁布《新城镇法》（1946年），意在补充完善针对城乡统筹管理的政策。1949年颁布的《国家公园和乡村通达法》，标志着英国现代景观规划的开端。该法律既为乡村景观资源保护提供了法律支撑，又为国家公园和自然美景区设立搭建了制度框架。该时期英国对于乡村景观的保护更类似于狭隘的保护主义，认为保护景观等同于保护风景，都是通过划定保护区来创建景观“避难所”，这些“避难所”可以从城市的触角中得到保护[9-10]。20世纪后半叶，因战后现代农业发展与乡村景观转型的需要，英国的乡村景观规划开始与现代农业相结合，旨在提高农业生产效率、保护乡村景观的同时，赋予乡村景观更为丰富的功能内涵[11]。1968年颁布的《英格兰与威尔士农村保护法》，便是将娱乐休闲功能纳入乡村景观功能范畴的有益尝试。1986年出台的《农业法案》，提出设立“环境敏感区”，以保护和提升自然美景、维持敏感地区的地形地质特征和生物多样性[12]。自此之后，人们意识到景观的本质是不断演变的，自然变化如此，受人类影响导致的变化更是如此。因此，对待景观不能一成不变，需要以可持续发展的视角去审视。

1.1.3 拓展时期（20世纪90年代至今）：贯穿乡村景观内容与目标转型的尝试

20世纪90年代末，英国乡村开始服务于更广泛的社会、经济、地质和生态目的，政策法规具有更强的综合公共政策性，自然和景观的所有领域都展现出对可持续生活的贡献。2007年开始，基于欧盟共同经济体利益的《共同农业政策》将关注重点转向改善乡村生产生活环境、提高乡村绿色发展质量等方面。自此，可持续发展成为欧盟农业农村政策的鲜明主题[13]。2010年，英国国家规划政策框架的颁布宣告空间规划体系改革成功，旨在将经济社会发展战略与空间管控相融合，以减轻地方主义对英国乡村的影响，进而使英国城乡规划管控更加平衡[14]。2020年，英国非政府组织机构（Rural Service Network，RNS）提出乡村战略（Time For A Rural Strategy），呼吁政府制定一项全面的长期资助乡村战略，主要包括提升乡村经济、改进乡村生活与生态环境以及为农村服务提供公平的资金等内容[15]。

1.2 管理体制的发展历程

20世纪初，英国乡村逐渐成为城乡规划体系中重要的组成部分，并作为农业和景观资源而受到立法保护。此后，英国乡村的景观规划管理体制开始超越传统的二元结构，即众多独立部门分散的狭义保护式管理，逐渐形成由立法保障、多方机构管理、自上而下调控以及自下而上自治发展的综合管理体制（图2），这无疑促进了乡村景观保护、生产生活与经济过程的有机结合，推进了更加可持续的乡村发展。

图2 英国乡村景观管理体制Fig. 2 English rural landscape management system

英国景观规划管理涉及部门繁多，横向上涵盖官方组织和非官方组织两大类型。官方组织主要包括负责制定规划保护政策以及监督政策法规实施的中央与地方政府组织，以及获政府资金支持并主要负责出台相关规范和标准的非政府专业机构（表2）。官方组织机构如1994年由中央政府联合12个部门成立的区域政府办公室，其目的是为区域发展政策重新构建协调统一的服务平台[16]。1998年在地方建立的区域议会与区域发展机构，其主要职责是协调区域发展机构的政策安排，同时负责编制区域政策指引（Regional Policy Guidance）[17]。2001年，英国政府组建环境、食品与乡村事务部，让其承担英国环境保护、乡村发展等事务。该机构是英国环境与景观保护的主管部门[18]，其下辖的乡村支付署主要负责英国乡村发展计划和欧盟公共农业政策的实施，以此推动英国乡村经济与乡村社区的健康可持续发展[19]。2004年，英国开始推进以“空间规划导向”为核心的规划改革，实现从“用地规划”到“空间规划导向”的转变。在此背景下，副首相办公室的国家空间规划政府主管部门于2006年改组为英国社区和地方政府部门，主要通过国会管理空间规划体系立法工作、指导地方政府部门政策方针与相关制度，以监管地方层级空间规划实行。该机构在2012年出台《国家规划政策指导框架》，将国家经济、社会和环境发展相关议题整合在一个框架内，指导区域及地方空间规划及其治理[20]。非官方组织则包括众多关注乡村发展和保护的私营机构、社区委员会等民间组织，如创立于2006年的咨询机构“自然英格兰”。该机构通过出台乡村、景观和野生生物多样性的若干政策，以创造和维护一个可持续发展的自然环境[21]。

表2 英国景观规划管理的主要部门Tab. 2 Main departments of landscape planning management in the UK

在英国，这些非官方机构与团体对于乡村景观的保护与发展至关重要，不仅可以为乡村带来持久的活力和经济增长动力，还可以吸引更多的资金，从而更好地保护和提升乡村景观。中央政府权力的不断下放，促使地方政府逐渐意识到与非官方组织结成伙伴关系的潜在好处。当地的主管部门作为乡村景观可持续发展的主要推动者，开始通过协商或委托民间组织（当地利益相关者）开展在其技能和专业知识区域职权范围内具有重大影响的工作[22-23]。

1.3 规划管理体系的形成

得益于对乡村景观保护的持续探索，英国已形成由政策法规、管理体制、系统策略等多要素构成的乡村景观规划管理体系。在政策法规方面，英国乡村景观政策法规自工业革命之后经历了从土地与农业到人居环境与景观保护，再到多功能可持续发展的转变，具有“严格、规范、与时俱进”的特点[24]。其中，“严格”不等同于限制发展，“规范”意指乡村与乡村居民的利益有着相应的政策法规保障，而“与时俱进”则是根据现实情况不断完善相关政策法规[25]。在管理体制方面，英国建立了各级政府、专业机构、民间组织以及私营企业等多方参与的多层次合作关系，中央政府通过与地方和区域利益攸关方合作，刺激和整合不同部门利益之间的互利，促进乡村地区的经济增长和乡村景观的治理，进而提高当地居民对乡村景观的保护认知与保护愿景。

2 英国乡村景观规划政策与管理体制的经验

总体来看，英国乡村景观政策法规的演变很大程度得益于管理体制与立法保障的优化调整，严格的立法为政府管理及调控奠定了坚实基础。一方面，英国各级政府高效的执行力促进了各部门间的相互协作，政府颁布的政策法规能够得以认真落实。另一方面，英国中央政府作为核心管理者，对乡村景观规划的实施具有调控与监管的权利。中央政府允许非政府组织、企业和私人团体参与制定景观管理战略，让自下而上的社区自治具有可行性，合作关系也逐渐成为政策法规成功实施的关键。由此可见，多部门和多层次的伙伴关系对于包容性和参与性的景观保护方法至关重要，其目的是借助“通过发展进行保护”的方法刺激和整合部门利益之间的互利。同时，英国的乡村景观规划与管理越来越依赖于来自公共、私人和志愿部门的关系网络，而不是由中央政府主导和定义的等级制度。这种自上而下的政府主导调控与监管以及自下而上的社区自治双轨模式，促使公共、私人和志愿部门通过合作实现乡村景观治理、乡村生活水平提升及乡村经济可持续性发展的目标。

英国乡村景观规划管理体制的发展演变中，也相继直接或间接影响了一批与之相关的乡村景观与环境保护与促进运动，如20世纪后半叶的环境保护运动、树篱保护运动、乡村生活质量保护运动等。这些运动均是政府与非政府组织、民间公益团体协商合作促成的时间周期跨度与影响较大的保护运动。并且，英国政府相继开展的农业环境促进计划、初级层次与高级层次的环境保护计划中重点强调英国对于农业（村）景观要素的保护以及对在乡村开放空间中修建新建筑的严格要求等。因此，保护运动的开展也促进了英国乡村景观规划管理体制的更新与完善，并为政府、非政府与民间组织团体的合作模式提供新的思路。

3 英国乡村景观规划政策与管理体制的启示

3.1 中国乡村景观规划政策的发展

相较于西方，中国规划与景观领域对于乡村、乡村景观的研究起步较晚。目前，国内乡村景观的研究大多集中在景观格局与演变、景观评价以及土地资源利用等方面，具有明显的应用技术性偏向。不仅对乡村发展与乡村景观保护的系统分析和考察不足，对于乡村景观规划政策和管理体制的探究更是少之又少。通过梳理发现，中国的乡村景观规划政策演变大致经历了起步、稳步发展与重点关注三个阶段（表3）。20世纪末，《村庄和集镇规划建设管理条例》《村镇规划编制办法（试行）》等政策法规和技术标准的颁布，为未来新农村建设、美丽乡村和乡村振兴等涉及乡村景观的政策实施提供指导。2008年，随着《城乡规划法》出台，有关乡村可持续发展与乡村景观生态环境保护的政策法规也逐渐完善，中国由此进入城乡一体化的规划时代。此后的规划政策法规重点关注建成环境与经济发展等方面，而对自然景观空间、人居环境质量以及服务可及性关注不够。直到《乡村振兴战略规划（2018 - 2022年）》的公布、国家乡村振兴局成立以及《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》的出台，中国乡村景观开始迈入新的发展时期。

表3 中国乡村景观规划政策演变Tab. 3 Policy evolution of rural landscape planning in China

3.2 中国乡村景观建设面临的困境

3.2.1 乡村生态环境破坏，地域景观风貌丧失

如今，地域特征丧失、文化特征破碎的现象在乡村地区不断蔓延。部分乡村忽视自身与自然脉络的紧密联系，采用先发展再治理的模式。此举不仅加速了乡村生态环境的破坏与自然资源的消耗，还使乡村独特的景观特征急速消逝。同时，受城市“更高更宽更大”建设思潮的影响，乡村景观建设与生态环境保护等观念逐渐偏移，造就了乡村建设中“只顾其表不顾其里”的模仿与借鉴，而忽视了承载着乡村历史与乡土文化的自然景观，使得乡村景观风貌特征逐渐凋敝。

3.2.2 景观政策法规缺失，监管机制有待健全

受基本国情影响，乡村地区往往作为城市附属品而未享受过多政策倾斜。尽管中国已颁布一系列关注乡村发展与环境保护的规划政策，但相较于英国完善且细分的乡村景观管理体制，仍缺乏严格规范乡村建设行为、明确乡村景观保护范围与内容的条例和细则。同时，政策法规监管机制的不完善造成中国乡村景观管理范围划定不清晰、责任主体不明确等问题。而完备的政策法规是乡村环境保护和乡村景观管理的重要保障，若缺乏完善的政策法规，作为基础的乡村景观规划与建设就难以实现可持续发展。

3.2.3 规划管理体制欠缺，公众意见反馈不足

中国的规划管理体制具有较强的自上而下特性，上级政府具有关键性指导与决定作用，乡村居民与当地政府的自主权利则受到一定限制[26]。就目前来看，中国乡村景观规划过分偏重“自上而下”的管理体制，缺乏“自下而上”的反馈功能，使得各部门与各级政府的衔接度不够，未能形成系统化的政府部门与管理机构网络。这一现实情况在国家成立自然资源部、提倡“多规合一”和“一张蓝图”之后有所缓解。此外，地方政府、社区组织、私营企业与乡村居民间未形成良好的互动机制，“自下而上”的反馈信息流无法流通。

3.3 对中国乡村景观建设的启示

3.3.1 发挥景观规划体系作用，保护乡村景观特色

乡村景观规划的本质是以保护主义为基础，其目的是探寻乡村与自然环境、景观联系更为密切的可持续生活方式，从而促进居民生活水平的提高以及乡村地区的繁荣发展。若要做到这一点，就不能简单地采取过时狭隘的发展与保护做法，仅仅通过关注经济与简单的统一保护模式来发展。政府部门与组织应遵循自然规律，探寻乡村发展与乡村景观保护、生态平衡的辩证统一关系。对于乡村景观应建立起以乡村文化与景观特征为基础，综合系统性的乡村保护与治理体系。范围不应仅限于乡村景观，乡村建筑、乡村农业、乡村基础设施等方面都应获得重点关注。

乡村景观作为乡村植物、环境与空间的有机统一体，在不同地区不同乡村应当有所不同。中国乡村分布广泛、地域特色明显，应注意不同乡村景观间的差异性与特殊性，采取类似于英国的景观区域与分类的保护措施。同时，乡村历史文化遗产以及景观区域的生物多样性也不应忽略。相较于城市，乡村的特色与优势在于自然环境、乡村景观特征与农业生产。因此，乡村的发展不能与城市“以经济发展为导向”的模式进行同类比较，而是需要对自然环境与乡村的景观特征进行保护与治理，对农业生产进行升级与优化，以此为核心促进乡村经济的发展与乡村人居环境的提升。

3.3.2 健全乡村景观法律法规，完善效果评价机制

从近些年“乡村振兴”等国家战略规划的提出可以看出，中国对于乡村景观与环境的关注逐渐增多。但是，在当前及中国乡村发展依然落后的国情下，尚需政府管理机构与决策者在制定相关政策、战略、规划中厘清“乡村景观”的多功能性与可持续性，在新的认知和定位下，将之转化为乡村景观规划与管理的方法与工具[27]。因此，对于乡村景观保护的政策与法规不应也不能仅限于景观本身，而是需要从经济发展、空间规划以及环境保护等多方面进行综合考虑（图3）。如通过乡村经济发展规划为其他政策的实施提供经济支持的平台，通过制定农业政策刺激农业发展并减轻农业对环境的污染，通过空间规划合理利用乡村空间和保护自然资源，通过对自然环境的保护提高乡村居民人居环境质量。

图3 中国乡村景观保护政策与法规实施路径Fig. 3 Implementation path of rural landscape protection policies and regulations in China

此外，政策与法规的实施需要一套完备的监管机制与评价系统，包括监督机制、考核机制以及评价机制等。通过监管机制严控实施过程，借助评价系统对实施结果进行评判与反馈，不断促进监管机制与相关政策法规的调整与优化。总之，基于中国复杂的乡村发展现状、土地制度以及地域特征，应建立起“中央—城市—地方”的多层级政策法规框架与管理策略，深入探索具有针对性和差异化的地方性景观政策与策略，为乡村景观的保护与可持续发展提供政策与法规的支持。

3.3.3 完善自下而上管理体制，鼓励公众积极参与

参考英国成熟的乡村景观管理体制，“自上而下”政府主导建设模式与“自下而上”的社区自治管理模式双轨并行，二者相辅相成、互相补充且互相监督与完善，保证了管理体制自我更新与优化的可能。如英国中央政府的权力下放促使国家公园管理局逐渐意识到与当地利益相关者结成伙伴关系的潜在好处。国家公园管理局的不同主管部门，主要作为可持续发展的推动者，委托专业机构开展其在技能和专业领域内具有重大影响力的工作，从而确保未来当地区域有足够完备的技术与资金来维持对受保护景观中的自然和文化遗产的知情保护。这种合作体制是英国国家公园乃至乡村景观保护与治理成功实施的关键。因此，中国上级政府的规划管理应负责相关政策法规的制定，强调宏观调控的作用，而具体实施则由下级政府主导，非官方专业机构可参与制定具体实施规范准则，地方政府与社区委员会共同对当地乡村景观进行维护与自治管理，这样既保证了严格的监管机制、建立了畅通的反馈机制，同时又保证了较高的公众参与度。

此外，相对于中央政府与部门，当地政府、社区居民和利益攸关方可能在将当地景观特征融入乡村未来发展的框架中更具有优势。因此，当地政府需要鼓励人们关心当地的环境景观和服务，提高人们对乡村发展与景观生态相互依存的动态认识，并在熟悉有价值的环境中积极参与景观保护，为公众参与社会学习提供机会。综上，中国的乡村景观规划与管理应逐步完善“自下而上”的公共参与机制，促进各政府部门、非政府组织及当地居民的多方整合与协商，从而实现乡村与乡村景观可持续发展的长远目标。

4 结语

完善的乡村景观规划政策与管理体制是构建生态宜居空间、增强乡村地域特征的重要保障。英国乡村景观规划起步较早，可为中国的乡村景观规划提供一定借鉴。研究发现，英国乡村景观政策法规的演变受到不同时期乡村景观概念内涵、功能的影响，此外，强有力的立法保障、多方位的机构管理和自上而下与自下而上相结合的管理体制，则为乡村景观政策的管理与调控奠定了坚实基础。因此，中国乡村景观保护与建设应改变当前相关政策法规缺失、规划管理体制欠缺，从保护乡村景观特色、完善效果评价机制、鼓励公众积极参与等方面进行完善，为未来中国乡村景观的可持续发展提供基础和保障。

以英国乡村景观规划政策与管理体制为研究对象，尽管较为系统地阐述了相关政策的演变与管理体制的架构，但有关政策演变与体制改革的驱动因素及具体影响仍需后续更加详尽地分析，研究尺度也有待进一步拓展。此外，随着国内乡村振兴与改革的不断发展，如何具体实现相关政策与管理体制的优化，也是未来研究的重点方向。

注：图1改绘自https://zh.wikipedia.org/wiki/File:National_Parks_in_the_United_Kingdom.svg，其余图表均由作者自绘。