城市生物多样性治理：日本的做法及启示

钟 乐 杨胜兰 付彦荣 沈周舟

（1.华中农业大学园艺林学学院，武汉 430070；2. 中国风景园林学会，北京 100835）

城市生物多样性治理是实现2050年“人与自然和谐共生”的重要环节，中国已取得重要进展，但仍需采取更有力的治理措施，日本的经验值得借鉴。系统剖析日本城市生物多样性的治理措施，从法律工具、评价工具、规划工具三方面解读其治理工具，从政府力量、企业力量、公众力量三方面解析其参与力量，并以伊丹市为例，详析城市层面的具体做法。总结中国城市生物多样性治理在治理工具、参与力量方面的现状，并进行中日比较，指出国内目前存在的不足，提出对中国城市生物多样性治理的5点启示与建议，即加强法律体系建设、理顺管理体制机制、形成考核比较机制、完善规划传导机制、建设公众参与机制。研究成果有助于制定、施行更加科学的城市生物多样性治理政策和措施，实现高效治理。

风景园林；生物多样性；绿色空间；绿地；生态；规划

2021年，《生物多样性公约》缔约方第15次会议（COP15）开启了全球生物多样性治理的新纪元，提出在2050年全面实现“人与自然和谐共生”的愿景，城市生物多样性保护是实现该愿景的重要一环。城市区域常与生物多样性热点区域在空间上耦合[1]，既是生物多样性受威胁的重点区域，也是生物多样性资源集中分布的地方。同时，生物多样性保护还能帮助城市更好地发展，既能增强城市结构的舒适性和宜居性，满足市民的娱乐和休闲需求，又能提升城市环境质量水平及城市经济活力[2]。

中国已在城市生物多样性保护上取得重要进展，但亟待采取更有力的治理措施。一方面，中国城市生物多样性面临着城镇化的严峻威胁，中国正在经历人类历史上规模最大、速度最快的城镇化，城市扩张导致自然土地面积减少，2001年至2017年间全国建设用地增长量的53%由林地和草地转化而来[3]。另一方面，中国城市生物多样性保护工作还有很大提升空间，有关政策仍存在层次较低、区域不均衡、内容科学性和针对性较弱等问题[4]。因此，有必要探讨如何实现城市生物多样性更有效地治理。

日本的城市生物多样性治理体系与中国相似，并已取得显著成效，其经验值得借鉴。文章通过对日本城市生物多样性治理经验进行全方位分析，旨在回答如下问题：（1）在全国及地方层面，日本如何进行城市生物多样性治理？（2）中国的城市生物多样性治理表现出何种特点，存在哪些不足？（3）日本的城市生物多样性治理体系对中国有怎样的借鉴意义？

1 日本的实践

1.1 国家层面

日本是最早开展城市生物多样性保护的国家之一，在1995年就通过了《生物多样性国家战略》，要求各级地方政府制定生物多样性区域战略，开展城市生物多样性保护工作。2010年主办《生物多样性公约》缔约方第10次会议（COP10）后，日本的城市生物多样性治理更加主流化，形成由政府、企业、公众等各方参与，有成熟完善的法律工具、指标工具、规划工具的治理体系。

1.1.1 治理工具

（1）法律工具。日本虽然未对城市生物多样性保护进行专门立法，但在多部法律文件中明确提出相关治理要求，具体操作路径包括两类：一是在生物多样性保护的专门立法中体现，如《生物多样性基本法》要求地方政府制定区域生物多样性战略并开展广泛合作，《日本生物多样性国家战略2010》[5]（简称《战略》）中所提出的856项明确的行动计划中，“区域空间政策——城市”单独成篇；二是在关于城市绿色空间的专门立法中体现，如《城市绿地法》《城市公园法》在补充条款中援引了《生物多样性区域合作促进法》，体现出生物多样性治理的关联要求，而城市生物多样性治理的主管部门国土交通省发布《〈公园法〉运用指南》[6]《〈绿地法〉运用指南》[7]等操作指南，在其中详细阐述生物多样性治理的具体做法。

（2）评价工具。日本已形成全国统一的评价指标体系，用于衡量地方政府城市生物多样性治理成效。在《战略》的要求下，国土交通省以新加坡城市生物多样性指数、名古屋改善指数为基础，于2013年5月主导发布面向各地方政府的《城市生物多样性指数（草案）》[8]，在结合各地运用的反馈后，于2016年11月发布修正后的《城市生物多样性指数（简化版）》[9]（图1）。该指数包含7个一级指标，兼备普遍适用性和操作便捷性的特点。在普遍适用性上，为实现全国各城市间的比较，该指数采用全国土地利用数据库作为多项指标的评价数据来源，并将广泛分布于日本各城市的啄木鸟作为统一的指标物种；在操作便捷性上，将草案中的7项生态系统服务评价项目减少为3项，并将评价物种数量历年变化的要求改为只评价是否开展了生物多样性调查、普查，以此降低操作的技术、资金和人力需求。发布该指数后，日本进行全国性的城市生物多样性评价并发布《生物多样性优良地方政府排名》[10]，该做法在全球范围内都具有开创性。

图1 《城市生物多样性指数（简化版）》的指标类型、概要及所用数据Fig. 1 Types of indicators, summary and data used in Urban Biodiversity Index (simplified version)

（3）规划工具。“绿色基本计划”[11]（緑の基本計画）是日本进行城市生物多样性治理的规划工具。“绿色基本计划”的编制目标之一是构建由各类城市绿色空间形成的生态网络，对城市生物多样性保护进行空间布局方面的统筹。2011年10月，国土交通省发布了《绿色基本计划中确保生物多样性的技术考虑》[12]，并于2014年1月将埼玉县浅霞市作为典型案例进行推广。这一做法有效保障了城市生物多样性保护理念在绿色基本计划中得到落实，2016年的调查表明，自《绿色基本计划中确保生物多样性的技术考虑》发布后，新编制或修订的各市“绿色基本计划”中，80%以上都包括了生物多样性相关内容，并且近1/3描述了具体措施和项目。2018年4月，国土交通省又发布了《考虑生物多样性的绿色基本计划制定指南》，明确了编制“绿色基本计划”时考虑生物多样性的8个基本步骤（图2）。

图2 编制“绿色基本计划”时考虑生物多样性的8个基本步骤Fig. 2 8 basic steps to consider biodiversity when preparing a "Green Basic Plan"

1.1.2 参与力量

（1）政府力量。政府的行政治理是日本城市生物多样性保护的中坚力量，主要来源于环境省和国土交通省。其中环境省统筹全国生物多样性保护，城市区域内的生物多样性治理主要由国土交通省都市局下的公园绿地景观课直接负责。通过分析《战略》中涉及到国土交通省的202条行动计划，总结其在生物多样性治理方面的事权特征为：治理对象包括城市、河川、湿地、海洋及其沿岸、田园地域及里地里山等多种用地类型；治理措施涉及生物多样性主流化、应对外来物种、野生生物保护管理、信息技术推进开放、国际公约履约和农林水产、生态旅游、生物资源等的可持续利用等方面。

（2）企业力量。企业是日本城市生物多样性治理的另一股重要力量。企业参与城市生物多样性治理的主要途径有两种：一是在政府的积极引导下参与，如国土交通省在全国范围内遴选生物多样性保护绩效最佳的企业附属绿地，形成“引领生物多样性的100家绿色企业”优秀案例库；2017年环境省印发《生物多样性民间参与计划指南（第2版）》[13]，指导企业开展生物多样性保护相关工作。二是企业自发参与生物多样性治理，如日本经济团体联合会（简称经团联）早在1991年就制定了《经团联地球环境宪章》[14]；1992年时设立了经团联“自然保护协会”和“自然保护基金”；1997年出版《企业生物多样性入门》[15]日译本；2009年首次发布并于2018年修订《经团联会生物多样性宣言行动指南》[16]，截至2017年底，经团联用于生物多样性保护的资金支持累计已达40亿日元。

（3）公众力量。公共参与也是日本城市生物多样性保护中不可或缺的力量。为了助力公众参与，国土交通省国土技术政策综合研究所发布《实现确保生物多样性的绿色城镇建设的公众参与生物调查实践与利用指南》[17]，针对调查的不同阶段提出具体的操作路径，面向制定调查计划阶段，将城市生物多样性调查区分为3个阶段、5个目的、3种类型（图3），并与调查区域的特征匹配，以便调查组织者设计最合适的调查计划；面向调查开展阶段，提出调查方案设计工具包，具体包括设置调查地点、设置调查目标物种、设置调查时间表、选择调查方法、安全管理、保证数据可靠性、收集积累数据并进行编译发布等。

图3 公共参与生物调查的计划制定工具包Fig. 3 Plan development toolkit for public participation in biological surveys

1.2 地方层面：以伊丹市为例

伊丹市位于日本兵库县东南部，常住人口约20万人，2016年在生物多样性优良地方政府排名中位列日本第一，2019年获“生物多样性行动大奖赛”团体奖。伊丹市城市生物多样性治理取得显著成绩，其经验为法律体系完善、规划具体有力、措施易于落实、指标内容明确、社会参与广泛。

1.2.1 治理工具

（1）法律体系完善。伊丹市形成上下贯融、颇具特色的城市生物多样性治理法律体系（图4），前者是系统梳理既有各层级法令中有关城市生物多样性治理的要求，并在《第六次伊丹综合计划》[18]《伊丹市环境基本计划（第3次）》[13]中落实贯彻；后者是专门制定《伊丹市生物多样性绿色基本计划2021》（简称《基本计划2021》）[19]，开创性地在绿色基本计划中将生物多样性治理提升到前所未有的高度。

图4 伊丹市生物多样性治理相关法律法规构成框架图Fig. 4 Framework of laws and regulations related to biodiversity management in Itami City

（2）事权部门明确。为确保规划的落地性，《基本计划2021》的每项基本方针都被分解为不同的对策、指标，并层层分解为主要措施、具体行动，最后明确落实到行动对象、行动目标、负责部门等（表1），这样既利于事权部门执行，也方便市民监督，有效确保了措施的落地性。

表1 部分基本方针的落实执行路径示意Tab. 1 Illustration of the implementation and execution path of some basic policies

（3）指标清晰可行。伊丹市为城市生物多样性保护的各项行动都制定了明确的指标。在伊丹市各项行动计划中，基于《城市生物多样性指数（简化版）》分解而成的量化指标与各项行动实现了一一对应，部分行动计划中还会进一步明确行动的年度目标、经费预算等，有力地保障了行动计划实施的绩效评价和考核。

（4）规划具体有力。《基本计划2021》是伊丹市城市生物多样性治理的法定规划，具有如下特点：第一，在编制过程中高度重视前期工作的总结、反思以及生物多样性基本信息的收集工作，为实现这一目标，开展了面向全市的民意调查；第二，将生物多样性保护工作融入城市绿色发展和科普宣教中，提出以绿色课题和社会动向为基础的8大重点行动方向；第三，明确事权部门与各方力量的主要职责，明确设定不同年限的预期目标并指派相应部门事权负责，面向市民个人及团体、企业、教育机构、城市管理者等各类利益相关方，都明确了其主要职责；第四，在规划实施过程中，执行严格的评估制度，遵循“规划—实施—检查—行动”（PDCA，P-plan，D-do，C-chick，A-act）的循环管理政策，通过年度报告等公布实施情况，开展中期评估，以确保规划顺利进行；第五，设计了公开、透明的信息披露制度，规划的具体内容及其修订过程均可在伊丹市官网上查询。

1.2.2 参与力量

在伊丹市政府的努力下，社会各界力量广泛参与到伊丹市城市生物多样性保护工作中。市政府的举措主要集中在两个方面：（1）加强生物多样性保护的科普宣教，如在政府大楼旁及瑞纪莲花池公园内设立生物多样性示范园，印发面向小学生的科普读本《身边的生物和我们的生活》[20]，开展“花卉和绿色城镇建设市民支持者培训课程”“花绿工坊”“花卉种植课程”等相关讲座与“市民参与生物调查”“伊丹市生物多样性交流节”等活动；（2）积极与社会力量合作展开科研与实践，如与伊丹自然保育协会、昆阳池公园野鸟观察团“K”队、生物多样性协作小组等社会公众团体合作，在水环境治理和生物多样性保护方面取得较好成效。

2 中国的进展

中国在城市生物多样性保护与实践上已经做了大量的努力，产出了丰硕的研究成果，实现了良好的保护成效，但与日本经验相比，还存在一些差距（表2）。

表2 城市生物多样性治理中日对比情况Tab. 2 Comparison of urban biodiversity management between China and Japan

2.1 治理工具

（1）法律工具。《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011 - 2030）为城市生物多样性保护工作提供了指导方向及思路，提出实施“城乡建设领域生物多样性保护与利用规划和示范工程”，但目前中国尚无针对城市生物多样性保护的专门法律法规。在《城乡规划法（2019年修正）》（中华人民共和国主席令第29号）、《中华人民共和国湿地保护法》（中华人民共和国主席令第102号）、《城市绿化条例（2017年修订）》（中华人民共和国国务院令第676号）、《城市绿线管理办法》（中华人民共和国建设部令第112号）、《城市湿地公园管理办法》（建城〔2017〕222号）等较高层级的法律、法规、部委规章中虽有相关要求，但多数并未直接提及“城市生物多样性”，而是强调对动植物栖息地及自然环境的尊重和保护，如《城市绿化条例》要求加强乡土植物绿化、保留原有自然条件。虽然《关于加强城市生物多样性保护工作的通知》是专门性的政策文件，而且在“园林城市”“森林城市”“中国人居环境奖”等评选中，纳入了城市生物多样性保护的相关标准和要求，但这些政策文件的法律效力层级相对较低，法律约束力不足，而且属于单一部门的规章制度，难以协调治理所需涉及到的其他部门。

在地方立法层面，北京提出建设“生物多样性之都”的发展目标，上海、重庆等城市发布了城市层级的生物多样性保护战略和行动计划，深圳、丽水等城市发布了生物多样性白皮书。2020年7月，《湘西土家族苗族自治州生物多样性保护条例》发布，这是市（自治州）层级首部生物多样性保护地方性法规。这些为城市生物多样性保护工作提供了有效保障。

（2）评价工具。中国尚无一套专门的城市生物多样性评价体系。虽然评价城市生物多样性的指标较为丰富，但缺乏能进行全国比较的指标体系。目前在园林城市、森林城市、人居环境奖等评选指标中，虽都设有城市生物多样性治理的相关要求，但一方面评价指标差异较大，另一方面有很多定性要求，无法定量评价，而进行定量化评价时也多采用地方主管部门提供的统计台账数据，未调用全国统一的国土数据资料，因此未能形成能够进行全国比较的指标评价体系和评价机制（表3）。

表3 中国部分与城市生物多样性相关的评价指标Tab. 3 Some evaluation indicators related to urban biodiversity in China

（3）规划工具。中国城市生物多样性治理的主要规划工具分为两类：一是自上而下的全国统筹性的规划，如《全国城市生态保护与建设规划（2015 - 2020年）》要求设“生物多样性保护”专章，要求各城市编制生物多样性保护规划并完善其他生物多样性保护工作；二是面向各个城市个体单元，以城市生物多样性保护规划和城市绿地系统规划为代表的各类城市绿色空间、生态环境相关的规划，如2002年原建设部印发《关于加强城市生物多样性保护工作的通知》《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》，要求各城市尽快组织编制《生物多样性保护规划》和实施计划，明确在绿地系统规划中“生物多样性保护与建设规划”的地位，而是否编制城市生物多样性保护规划也成为国家园林城市、国家生态园林城市的重要标准之一。在地方层面，北京、重庆等多个城市的《生态环境保护“十四五”规划》中，也将生物多样性保护作为重要工作，提出保护网络、持续跟踪监测、防止外来生物入侵等要求。与日本的经验相比，我国有关城市生物多样性治理的规划类型多样，在一定程度上影响规划的效率和执行力，且不可避免存在规划冲突的可能。

2.2 参与力量

政府力量是中国城市生物多样性治理的主力军。在国家层面，中国城市生物多样性治理的主要事权部门是城市建设主管部门，早在1993年就明确其“负责城市规划区和风景名胜区内的生物多样性保护工作”。在地方层面，城市生物多样性保护的责任主体是地方人民政府[21]。此外，实质性参与到城市生物多样性保护的管理职能部门还包括生态环境保护主管部门、林草主管部门等。但城市生物多样性治理的事权部门不够明确，国家层面目前主要由住建部负责治理事权，但明确事权的“三定方案”是1993年的文件，此后历次国务院机构改革中，住建部门的“三定”方案均未明确其城市生物多样性治理方面的事权，住建部门内部也无专门内设机构或专职管理人员统一负责。

中国城市生物多样性保护中社会力量的参与还存在很大不足。一方面是企业参与不足，缺乏引导和激励机制，且缺乏有效的信息披露渠道和机制，在参与2021年企业生物多样性信息披露评价的188家国内A股上市公司中，只有15家在年报或社会责任报告中明确提及了“生物多样性”[22]。造成这一现象的原因有两点，一是大部分企业对生物多样性议题还缺乏足够的认识；二是政府相关引导工作起步较晚，直到2022年5月才借助COP15的契机由生态环境部对外合作与交流中心（FECO）牵头组建了“工商业生物多样性保护联盟”（CBBP），尝试引导部分企业开展生多保护。另一方面是民众参与不足，力量薄弱分散，除少数由国内公益组织牵头开展的活动，如爱德基金会的“让候鸟飞”公益基金项目，成都观鸟会、青年应对气候变化行动网络（CYCAN）与昆山杜克大学环境研究中心合作的全国鸟撞建筑调查项目，上海市林业总站、山水自然保护中心、复旦大学共同发起“貉以为家”公民科学家等，目前几乎很难看见民众力量参与到城市生物多样性治理中。

2.3 启示与建议

2.3.1 加强法规标准建设

建立健全城市生物多样性治理的法律体系，形成具有明确指向性、多层级传导的法律治理机制。在《城乡规划法》《城市绿化条例》等高层级的法律法规中，明确纳入城市生物多样性治理的相关内容，明确提出对于治理的基本理念和要求；在《城市绿线管理办法》《城市蓝线管理办法》等密切相关的部门规章中，明确提出城市生物多样性治理的相关要求；编制并发布一批与城市生物多样性治理相关的标准、规范、导则和技术指南等，明确在城乡绿色空间的规划、建设、管理中实现生物多样性保护的具体路径与措施。加强城市层级的生物多样性保护立法和政策制定，构建多层级的法律法规体系，通过上述策略，将城市生物多样性治理的科学理念贯彻体现于不同立法层级、法律效力的法律法规和政策文件中，形成城市生物多样性治理有法可依、有法必依、有章可循的局面。

2.3.2 理顺管理体制机制

明确城市生物多样性治理的事权划分，建立起住建部门主导、多部门共同参与的协同治理机制。在国务院机构的“三定”方案中明确住建部的城市生物多样性治理事权，并明确专门负责相关工作的内设管理机构和管理人员。建立健全住建部门与自然资源部门、林草部门、生态环境部门等相关部门的协调机制、治理机制，建立起城市绿地、城市自然保护地等城市潜在生境的协同管理机制，实现城市内各类生态空间的统筹治理。强化城市主要领导的管理责任，将生物多样性保护等生态绩效列入考核。

2.3.3 构建统一评价考核机制

以科学、便捷、统一为原则，研发城市生物多样性治理绩效的评价指标体系，以此为基础建立健全治理绩效的考核及比较机制。在指标选择上切实考虑中国国土广袤、各地自然条件和生物多样性资源禀赋相差巨大的特点，既要实现统一高效，又要体现地方差异；在评价所用数据上，采用国土资源调查、森林资源调查、古树名木调查等国家级调查数据库，规避地方数据可能导致的偏差。通过统一、规范的评价，形成监督考核和比较机制，一方面，形成城市生物多样性治理绩效的考核审计制度，包括但不限于资源平衡表、负债表制度、领导干部离任审计制等；另一方面，形成省级层面、区域层面乃至全国层面的比较机制，通过评比激励先进、触动后进，激发地方开展城市生物多样性治理的动力。

2.3.4 完善规划传导机制

建立起从上位规划向下层规划、从规划到具体行动的传导机制：（1）规划设计层面形成由略到详、由战略到策略、由指标到具体做法的传导，融通起“国土空间规划—城市总体规划—城市绿地系统规划—城市设计—城市绿地设计”等不同的规划设计层级与类型；（2）打通规划设计与具体行动间的鸿沟，实现规划设计与行动计划的传导，将规划设计中提出的各项指标、措施层层分解，将之细化并传导为具有明确执行时间、地点、内容、负责部门及人员的具体行动，同时建立起行动执行的成效监测、反馈程序，确保对规划的执行实行高效的过程管理。

2.3.5 建设公众参与机制

目前国内社会对于生物多样性认知较少，相关重视程度及参与度较低。政府应加强相应机制的建设，引导和激励公众参与城市生物多样性保护。一方面，应制定面向企业的生物多样性保护指南，提供保护技术及设备支持，同时明确企业保护职责，要求企业定期提交相关调查报告，统一评审平台及评价指标，便于社会监督及相关学者研究资料获取。另一方面，应在科普宣传基础上指导群众参与生物多样性的调查、保护工作，同时积极与社会团体及高校合作，加大资金投入，定期组织开展相关保护体验活动，收集群众意见修订相关保护规划内容，充分发挥群体力量。

3 结语

自1993年中央政府启动城市生物多样性治理进程、明确原建设部的相关事权以来，历经近30年的发展，中国的城市生物多样性保护已取得重要进展和明显成效，但面向2050年“人与自然和谐共生”的愿景，面对高速城镇化进程仍在持续的挑战，中国亟需探索更高效、更有力的治理策略。目前正是加强城市生物多样性治理的良机，在国际社会上，COP15于2022年12月19日发布了《昆明—蒙特利尔生物多样性框架》；在国内，最高人民法院也于日前发布《中国生物多样性司法保护》，从全球到本土已掀起全民保护生物多样性的热潮。本研究在对日本城市生物多样性治理经验进行系统总结的基础上，回顾了中国的治理现状，剖析了存在不足，并提出加强城市生物多样性治理的5点启示与建议。研究结果能为中国制定城市生物多样性治理政策和措施提供参考，为相关研究和实践提供借鉴。

注：文中图表均由作者自绘。