成本效益视角下预算绩效管理一体化探究——以广东省广州市黄埔区生活垃圾生态补偿费绩效评价为例

●谢 琳

强调成本效益、硬化责任约束，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益是《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的重要指导思想内容，引领全国各地预算绩效管理工作不断向纵深推进。广东省广州市黄埔区选取“生活垃圾生态补偿费”项目开展重点评价工作，并提出了以推动预算绩效管理一体化为起点，将成本效益分析应用嵌入绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和评价结果运用各环节，加强预算绩效管理上下级联动机制建设，促进预算绩效管理提质增效的建议。

一、预算绩效管理一体化的概念与内涵

我国预算绩效改革走过了事后绩效评价、全过程预算绩效管理、全面实施预算绩效管理这一持续探索的发展历程。随着现代财税体制改革的不断深化，预算绩效管理一体化是提高政府治理效能的必然要求，更是基层财政解决收支矛盾的重要抓手。

预算绩效管理一体化，将原来相对独立的预算管理体系和绩效管理体系融合为一个有机整体，通过创新管理方法，将预算管理和绩效管理的责任主体、管理内容、管理机制深度融合，达到绩效为预算管理服务的目的，不断提高预算管理科学性，从而提高财政资源配置效率和使用效益。可以说，预算与绩效管理一体化是预算绩效管理的核心内容和根本目标，绩效的融入进一步提高了预算精准度和科学性。

（一）责任主体一体化

各预算部门（单位）作为国家财政资金安排的主要承担者，是政府部门预算绩效管理工作的“执行”责任主体，负责在部门预算各环节开展绩效管理工作，包括：项目入库阶段开展事前绩效评估；预算编制环节同步制定绩效目标；预算实施环节开展支出和绩效监控；决算环节开展绩效自评、部门评价或接受财政评价，并落实问题整改，将评价结果应用于后续政策调整，强化预算管理。预算部门（单位）还要进一步充实本部门（单位）预算绩效管理力量，通过合理安排业务人员和财务人员绩效管理工作分工，形成推进预算绩效监督管理工作的强大合力，不断提升开展预算绩效管理工作的能力。财政部门作为预算绩效管理工作统筹协调责任单位，重点承担预算绩效管理工作的顶层设计、培训指导、监督考核等任务。

（二）管理环节一体化

从预算管理过程来看，预算与绩效管理一体化的实质是对预算管理体系进行绩效流程化全方位改造，重新梳理预算编制与审核、预算执行与调整、决算分析与评价等环节的工作内容、工作程序、工作标准等，依托原有的预算管理体系，将绩效管理内容和要求嵌入预算资金的分配、执行、监督全过程，目的是达成绩效与预算深度融合。

（三）管理机制一体化

财政部门、业务部门通过制定实施预算绩效各环节管理办法，将事前绩效评估（评审）和绩效目标管理、事中绩效监控、事后绩效评价、绩效结果应用等各项措施，对接预算管理制度和流程，在预算管理制度中植入绩效管理要求，形成预算和绩效管理协同运作的机制。同时，进一步理顺财政部门内部管理机制，制定预算绩效管理一体化管理规程，明确各业务处室（科室）将预算、绩效同步管理同步考核。

（四）信息平台一体化

信息平台一体化为预算绩效管理各环节的融合提供了载体，是实现一体化的重要基础和手段。目前的主要做法是在成熟的预算管理系统中增加绩效管理模块，通过建立指标库、增设项目入库限制条件、绩效完成进度预警、自评自动提取批复的预算、绩效指标、执行和调整等方面的数据，改善过往独立绩效管理系统无法互通数据与信息的矛盾，实现部门预算、绩效、财务等模块数据的共享和对接。

二、预算绩效管理中成本效益分析的要求

成本效益分析法是利用比较项目的全部成本和效益来判断项目价值的一种方法，以寻求在决策上如何以最小的成本获得最大的收益。成本效益分析法的应用，有助于弄清项目是否有必要做，通过什么措施才能做到最好，资金使用能否物有所值。

2019年以来，更大规模减税降费在为企业减负的同时，也增加了财政收支平衡压力。成本理念融入事前、事中、事后预算管理体系迫在眉睫，成本效益管理需嵌入预算决策、执行、评价、监督的全过程。成本效益分析应用是进一步深化预算绩效管理改革的重要内容，也是绩效管理重要的改革方向。2021年国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确要求推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估。全国人民代表大会财政经济委员会《关于2020年中央决算草案审查结果的报告》要求“探索运用成本效益分析，提高绩效评价质量”。2021年8月，财政部印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》，将原来的产出、效益和满意度三类一级指标设定为成本指标、产出指标、效益指标和满意度指标四类一级指标。成本指标包括经济成本、社会成本和生态环境成本等二级指标，不仅强调产出和效果，更体现强化成本控制的导向。

近年来，北京市作为全成本管理“先行者”，围绕“投入成本、产出质量、效益效果”三个维度，科学运用成本效益分析方法，以开展项目全成本分析为依托，搭建起“预算安排核成本、资金使用有规范、综合考评讲绩效”创新性预算管理体系。目前山东、湖南等地也在不断探索加快推进成本效益分析在绩效管理工作中的应用，开展成本预算绩效管理改革，以加强成本管控为切入口，着重解决“重投入、轻成本”问题，把政府过紧日子落到实处，以推动财政资金分配更高绩效、公共服务更高质量。

三、预算绩效管理一体化及成本效益分析应用的案例分析

广州市黄埔区每年均有一部分由业务主管部门管理分配的资金，目前的管理流程是各预算单位进行项目申报、业务主管部门审核、结合项目的资金规模进行分配，并将预算分解给各预算单位，由各预算单位组织具体项目实施和预算绩效管理，市一般性转移支付资金“生活垃圾生态补偿费”即按前述模式进行预算管理。2021年，黄埔区选取“生活垃圾生态补偿费”项目开展重点评价工作，由于该项目在同类资金中有较强的代表性，故通过本评价案例，梳理出目前预算绩效管理一体化和成本效益分析应用存在的一些共性问题。

（一）项目情况

1.项目基本情况。该项目为市一般性转移支付项目，由区制定资金使用计划，由区城管局统筹分配使用。项目主要有以下几个特点：一是资金管理链条长，业务主管部门区城管局根据上级转移支付资金规模，布置各街镇申报预算，经区城管局审核后再进行分配，资金的使用延伸至镇街和村；二是资金使用范围广，涉及垃圾分类、环境治理、村集体扶持、村民经济补偿，涵盖设备购置、购买服务、建设维护、信息化建设、村集体和村民补贴等方面；三是用款单位内部涉及多个业务部门对资金使用进行管理。

2.项目绩效管理的主要做法

（1）建立专门的项目管理工作机制。业务主管部门区城管局印发了《广州市黄埔区生活垃圾终端处理设施区域生态补偿费使用管理办法》，成立了黄埔区生态补偿费使用管理工作领导小组，由分管副区长担任组长。领导小组下设办公室，办公室设在区城管局。建立项目经费申报机制，各成员单位按照生态补偿费使用用途申报项目，由领导小组办公室审核汇总后报工作领导小组审批；建立督导检查机制，由领导小组办公室牵头，每年定期对各责任单位的项目推进及生态补偿经费使用情况开展督导检查。

（2）各部门对项目实施全过程绩效管理。结合项目使用范围广的特点，项目总体绩效目标由区城管局设置，各资金承担部门则根据分配的资金额设定具体目标和指标，并报区城管局备案。区财政每年统一布置各资金承担部门开展“双监控”外，由区城管局开展现场核查，领导小组不定期召开管理会议，督促各责任单位加快支出进度，提高资金使用效率。年度结束后各资金承担部门根据区财政的统一自评格式，开展绩效自评工作，对预算执行、绩效指标的实现一一进行分析，并对项目管理存在的问题提出改进措施，自评结果作为区城管部门次年安排项目资金的参考依据。

3.重点绩效评价情况。本次重点评价的对象是区城管局以及相关街镇，并将评价链条延伸至资金使用终端（各街镇将资金拨到的村）。评价内容包括项目决策情况、过程管理情况、产出及效果情况等，在固定的一级指标框架基础上细化二、三级指标，制定问卷调查方案，从利益相关者的视角了解群众和利益群体对项目的满意程度。通过评价及时总结经验，分析存在问题，提出改进意见和进一步促进财政资金规范及有效使用的建议，协助被评单位不断提高自身用财水平，提高财政资金使用效益。

（二）存在的主要问题

1.预算绩效管理融合度不够

（1）项目事前评估论证不够充分。该评价项目由各街镇申报明细子项并纳入项目库管理，资金主管部门对申报项目是否符合适用范围进行了审核，但对项目论证不够充分，部分申报项目的成熟度和可行性不高，新增重大项目未全面开展事前绩效评估，与“先谋事，再排钱”的绩效管理要求有差距。

（2）绩效目标未起到约束性作用。绩效目标是预算绩效一体化的源头，对预算编制起到硬约束的作用。绩效指标需结合项目的主要支出内容归类进行设置，指标类型应覆盖产出、成本、效益、群众满意度等，但被评单位申报预算时只设置了任务完成率等比较虚化的指标，对于建设类、维护类、购置类项目未设置成本指标、购买服务项目未设置质量指标等。部分指标未梳理出绩效标准，未能与公共服务标准和其他现有标准相衔接。

（3）年中监控未延伸至资金使用终端单位。资金使用单位存在未经必要程序进行项目变更、预算调整，新增项目依据不充分，资金未按规定用途使用，拨付到村的资金使用不及时，造成资金沉淀，未能及时发挥资金使用效益等情况。

（4）绩效评价开展质量不高。年度结束后资金主管部门、镇街仅对各自使用的资金开展自评，作为资金主管部门未对项目资金整体使用绩效进行汇总评价。各资金使用单位自评质量不佳，问题剖析不深入，改进建议过于笼统简单，对往后年度加强资金管理工作起不到促进作用。由于受委托费用、中介机构人员配置、专家参与不够充分等因素的影响，第三方在参与重点评价过程中，更多关注的是项目管理、资金使用合规性等方面，对于项目的成本、效益等方面缺少深入研究和分析，对评价结果产生一定的影响。

2.成本效益分析未应用于预算绩效管理全过程

（1）成本意识不强。在预算环节成本意识不强，存在“重投入、轻成本”现象，干事前没有评估成本与效益两者是否匹配，能否用更节约的投入方式来达到预期目标。例如在评价中发现一个二级项目没有充分发挥属地居民小区物业在垃圾分类工作中的作用，需另行通过购买服务安排人员开展垃圾分类工作，维持项目运转所需投入成本较高。

（2）预算定额标准较少。定额标准是部门编制预算的重要依据，有助于提高财政资金的使用效率，评价中发现该项目预算安排主要根据历史数据结合新增业务确定，适用的预算定额标准较少，例如环卫保洁、公厕管理等支出，评价期未针对不同等级路段的保洁、不同区域的公厕管理等制定明晰的支出定额标准，零基预算难以执行到位，评价过程中进行成本效益分析的依据不足。

（3）未实质性应用成本效益分析方法。就全国范围而言，当前尚未建成一套系统的“预算绩效管理成本效益分析应用体系”。成本效益分析方法需要收集大量的数据进行分析比较，受人财物配置、外部数据和历史数据收集不充分的限制，在绩效管理工作中实质性应用此分析方法对于基层预算单位和财政均面临较大挑战。

3.上下级业务主管部门联动不足

（1）各层级绩效管理责任不够清晰。评价项目资金涉及市、区、镇等管理层级，为有效实现转移支付资金的绩效目标，需分别由市设置项目总体绩效目标、由区业务主管部门设置项目区域性绩效目标、由资金使用单位设置项目具体绩效目标，同时需明确各级政府部门在转移支付资金预算绩效管理中的责任。评价过程中发现，在相关资金下达文件、资金管理办法中对绩效管理责任的约束内容不多。市级部门在下达资金时，未同步下达绩效目标，主管部门设置的总体绩效目标过于粗放，对资金申报单位的绩效目标审核存在着形式审核大于实质性审核的问题。

（2）区、镇、村绩效监督不同步。在项目实施过程中，区、镇、村三级联动不足，影响了项目预期产出和效益。资金主管部门对于项目的资金使用、项目实施情况监管不同步，导致镇实际执行过程中的目标发生较大偏离、未能及时纠偏。镇、街对拨付到村的资金使用缺乏有效指导，村的资金使用进度较慢。

四、推进预算绩效管理一体化的相关建议

（一）突出目标引领作用，推动预算绩效管理一体化

1.提前做好项目储备。延长项目准备周期，提前开展调研，谋划储备项目，避免出现钱等项目的现象。项目入库前，由业务主管部门对新增重大项目（政策）开展事前绩效评估，论证项目立项必要性、绩效目标合理性、实施方案可行性、投入经济性等，评估结果作为申请预算的必须要件，从源头上把控项目立项合规、资金安排合法合理；各项目申报单位在项目储备阶段可以结合工作进展对绩效目标和指标进行及时地修正和完善，较为准确地测算项目所需资金，提升预算编制的科学性和合理化。

2.设好绩效指标，细化绩效标准。绩效目标是预算编制的基础，预算编制环节应明确体现绩效目标导向作用，各项目申报单位应由财务人员和项目管理人员共同参与绩效目标编制，让单位做事与管钱的人对绩效目标管理双负责，使绩效目标编制依据更准确，指向更明确，各项指标更科学、合理、可行，预算申报内容、金额与绩效目标更匹配。在指标选用层面，《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》明确，项目支出首先要强化成本的概念，加强成本效益分析，对于建设类、购置类等项目应当设置成本指标。对于采购项目或政府购买服务项目，需在服务合同、指标体系中明确质量指标，在项目验收时，根据设定的绩效指标和绩效标准进行考核，并根据考核采取相应激励约束措施。同时，力求形成科学合理、约束有力的标准体系。支出标准是在预算管理的过程中，利用既定标准对预算编制、执行进行控制，绩效标准则是衡量绩效目标完成程度（目标值）的尺度，二者需共同发挥作用。要充分利用国家标准、行业标准、统计数据设定目标值，对历史数据进行分析并加以利用，增强绩效指标的科学性和合理性。

3.强化绩效运行监控。业务主管部门需将监控链条延伸至镇街，围绕绩效目标完成情况和预算执行进度实施双监控，镇街同步对下拨到村的资金使用情况开展双监控，确保绩效目标如期保质保量实现。强化监控结果应用，针对发现的问题，对预期不能实现目标、支出进度滞缓的资金及时收回，对绩效指标设置不合理的项目要及时提醒调整绩效目标。

4.开展多层次绩效评价。按照“谁使用，谁自评”的原则，落实绩效自评全覆盖。为提高预算项目绩效自评工作的质量，建立绩效自评抽查复核工作机制，区财政部门各业务处（科）室与资金使用单位主动协调，对照项目绩效目标，从绩效自评的真实性、合理性、完整性等角度开展审核。资金主管部门定期开展部门评价，财政开展抽查或再评价，不断健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用，根据评价结果决定是否优先保障、严格控制、减少或者暂缓预算安排，并及时清理资金使用终端单位的沉淀资金。将评价结果纳入绩效管理考核范围，探索建立项目执行单位负责人和项目负责人的激励和问责制度，借助人大、审计、纪检监察合力，切实把评价结果运用落实到事、落实到钱、落实到人。

5.有效运用信息化手段。做好数字财政下的预算绩效管理流程信息化再造，依托大数据技术和预算一体化平台，贯通预算与绩效的滞碍。在一体化系统中除对新增重大政策和项目设置入库条件预判、预算执行设置好“红黄绿灯”预警、绩效评价自动提取绩效指标、过往绩效信息和自动评分功能外，还应逐步收集纵横向GDP、产业税收、就业、人才等统计数据及权威机构调查数据、同类项目定额支出标准等，建立可共享资源库，不断提升绩效管理效率。同时，为打通预算绩效管理关键的“最后一公里”，可将绩效管理信息化链条延伸至资金使用终端，开通具体资金使用单位（如各村）绩效目标申报、定期报送绩效进度、开展自评等权限，真正触动资金终端使用单位的支出责任，全面提升预算绩效管理水平。

（二）花钱先问成本，强化成本效益分析应用

1.打好“铁算盘”，进一步强化成本意识。党的十九大报告提出，政府预算应标准科学、约束有力，意味着预算编制要有明确的成本意识。为此，需进一步强化部门的成本意识、绩效意识和责任意识，学会打好“铁算盘”，在预算管理过程全面融入成本理念，首先针对条件比较成熟的项目试点开展预算全过程成本分析，在项目入库、预算编制环节，强化成本指标的设置，将成本控制作为绩效目标的重要内容，同时运用成本效益分析方法、对比定额标准开展可行性和必要性论证，确保绩效目标和预算的合理性，预算投入成本得到有效控制；在预算执行环节，对成本、质量进行监控，保障达成预期绩效目标；在决算环节，评价项目实际成本质量结果，对照绩效目标开展监督与问责。

2.加快制定预算支出定额标准。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》明确提出要加快项目支出标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。借鉴北京先进经验，加快开展全成本绩效工作，通过成本效益分析，判断项目实施单位预算成本是否合理。按“成熟一个制定一个”的原则，不断充实分行业、分领域预算定额标准，并按业务内容、业务范围进一步细化，为设置绩效目标及编制预算提供依据。对于全市共性支出，建议通过完善市区联动机制，由市牵头统一研究制定支出定额标准供各区参考，形成资源整合、信息共享、成果叠加效应，以减少此项工作重复投入的成本。

3.实质性应用成本效益分析方法。建议上级加快出台相关的规章制度，明确各级政府、财政部门、预算部门、审计等部门的权责，落实各预算部门在成本收益分析中的主体作用。对于适宜采用成本效益分析法的项目组织开展项目成本效益分析，制定相对简便易行的操作方法，不断总结工作经验，为全面应用奠定实践基础。借助数字财政系统的推广应用，收集和共享各类支出成本、效益数据，确保成本收益分析方法在政府行政决策、预算管理中发挥基础性作用。

（三）连通绩效管理链条，完善工作机制

1.完善市区联动机制。对于上级转移支付项目，建议市级部门提早下达转移支付资金，其中清算类的资金早于上半年结束前下达，避免资金下达后无法在年内安排和使用形成沉淀资金；在下达资金时同步下达绩效目标，区一级将其作为项目总体目标推进落实。年度结束后，区级主管部门应主动将部门对项目的综合评价结果反馈给上级主管部门，为新一轮政策制定提供参考。

2.厘清资金管理责任边界。压实压紧绩效管理工作责任，进一步明确区、镇街预算绩效管理职责分工，其中财政部门要发挥绩效管理统筹推进的抓总作用，资金主管部门承担资金统筹管理责任，资金申报单位承担资金管理的直接责任，防止出现“财政热、资金使用单位冷”现象。对于单位内部，要落实统筹负责的部门，业务部门负责加强本单位绩效目标和绩效自评结果的审核，财务部门充分调动业务部门参与绩效管理的积极性和主动性，通过明确各内设机构、工作人员在预算绩效管理工作中的职责，实现层层监督、环环控制。

（四）加大信息公开力度，引导公众参与绩效管理

健全绩效评价信息披露机制，项目评价情况全面向社会公开，提高政府公共支出的透明度，进一步提升政府依法行政管理水平。对于民生项目可引导广大市民积极参与，构建公众评价和社会监督机制，发挥公众评价在项目预算评审、项目具体实施、项目中期督导和支出绩效评价中的作用。■