地方财政推进预算管理一体化建设的实践与探索——以内蒙古自治区为例

●刘 欣 韦 强 李明泽 贾耀霞

一、引言

党的十八届三中全会提出“深化财税体制改革，建立现代财政制度”，党的十九大报告从战略和全局的高度提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。上述论断是新时代做好财政工作的基本遵循和指引，对深化预算制度改革提出了更高的要求，也是新时代进一步深化预算制度改革的方向。为贯彻落实党中央、国务院建立现代财政制度的决策部署，财政部采用系统化、制度化思维整合预算管理业务全流程，在全国范围内推进预算管理一体化建设，通过系统性制度设计推动深化预算制度改革，在各省区市分两批部署实施预算管理一体化系统。

财政部坚持“全国一盘棋”的思路部署实施预算管理一体化工作，运用信息化手段和系统化思维推进预算制度改革，以信息化、数字化为技术支撑，充分发挥预算制度的协同效应和整体效能，进一步健全完善现代财政制度。2020年财政部发布了《预算管理一体化规范（试行）》（以下简称《规范》）和《预算管理一体化系统技术标准》（以下简称《标准》），明确一体化系统的建设业务规范、技术标准和实施步骤。《规范》内容涵盖了从基础信息管理到报告等八个预算管理的主要环节及附录，明确了业务管理规则，重点加强了基础信息集中管理、项目库管理、预算项目全生命周期管理、国库集中支付、预算执行管理等，通过系统性制度设计整合预算管理全流程。《标准》由五个部分以及附录组成，对系统建设相关数据结构规范作出规定，适用于系统的设计、开发、业务系统对接、数据汇总、数据交换与共享等技术规范。

二、预算管理一体化建设意义重大

（一）有助于提升国家治理能力

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会提出深化改革的总目标，对建设社会主义现代化国家来说意义重大。国家治理能力现代化是指国家运用现代化的制度、手段、技术等管理社会各方面事务的能力，包括财政制度、预算管理等各个方面。预算管理一体化就其核心内容来说，是预算管理信息化和数字化，预算管理信息化为财政预算编制、执行、监督、采购、资产、绩效管理和信息公开等业务提供了技术保障，数字化将财政信息及时方便地交换和传递，提升财政管理水平，充分运用系统思维和现代信息技术手段加强预算管理，是建立健全现代财政制度、深化预算制度改革的一项重要举措。预算管理一体化建设提高了财政资金使用效率，提升了公共服务水平，将进一步加快建立和完善现代预算制度，增强政府治理效能，助力国家治理能力现代化。

（二）有助于深化预算制度改革

预算制度改革是财税体制改革的重要内容，当前财税体制改革进入深水区，预算制度改革也进入攻坚期，过去通过出台单项制度和单一业务系统的方式推进改革，已经不能适应预算制度改革发展要求，必须制定系统性、整体性的切实可行方案。预算管理一体化作为预算制度执行的主要支撑手段，通过制定科学的支出标准，切实硬化预算约束，全面规范预算管理，有效控制政府、部门、单位之间预算资金运转，加强对各项资金和资产的统筹管理，进一步实现财政支出科学标准、制度实施规范透明、预算执行约束有力的预算制度改革要求和改革效果。

（三）有助于完善财政基础管理工作

过去财政部门信息化水平和预算管理手段存在许多薄弱环节，预算管理的标准化和规范化不足，预算执行过程中监控信息收集、反馈不充分，对财政资金运行状态掌握不全面，资产管理、债务管理、财务报告等业务信息不能共享，制约了财政履职能力，需要进一步提升财政预算管理的基础工作水平。财政部门通过预算管理一体化建设，按照全国统一的《规范》和《标准》，扎实做好基础工作，从根本上提升现有的信息化水平和预算管理手段，提高对系统数据的管理能力和应用能力。预算管理一体化全面建成、优化升级后，根据预算制度改革不断推进的实际，又进一步拓展基础管理工作内容，系统建设和制度改革相互促进，为进一步深化财税制度改革奠定坚实基础。

（四）有助于应对经济社会新形势

当前，随着我国经济发展进入新常态，经济增速回落、“三期”叠加、大规模减税降费政策有效实施、疫情冲击等因素使得地方财政收入增长趋缓，但是民生领域财政刚性支出增势不减，在今后较长一个时期内，财政将仍处于“紧平衡”状态；地方政府债务不断扩张，累积了一定的风险隐患；公共服务领域存在效率不高、资金投向不合理等问题，都给地方财政可持续性带来重大考验和风险挑战。财政在推动经济高质量发展、巩固脱贫成果、防范和化解重大风险等方面承担着极其重要的责任。为了应对当前压力和挑战，需要从财政体制和机制上进行突破，进一步深化财税体制改革，预算管理一体化就是深化预算体制改革的有力抓手。通过一体化系统建设完善，加大对财政资金的统筹能力，强化财政支出管理和预算项目的质量效益，充分利用信息技术规范预算管理、硬化预算约束，实现财政资金提质增效，应对当前复杂经济社会形势。

总体来说，推进预算管理一体化建设，实现政府预算、部门预算、预算数据、项目全生命周期、预算管理全过程等五个方面“一体化”目标，对提升各地区各部门预算管理信息化水平、促进预算制度标准化建设和规范化运行、推动建立现代财政制度意义重大。

三、内蒙古自治区预算管理一体化建设实践

（一）内蒙古预算管理一体化建设思路

内蒙古成为全国第一批一体化改革试点省份以来，紧扣改革目标，坚持全区统筹、分批有序推进预算管理一体化建设工作。2019年10月制定了《内蒙古自治区财政核心业务一体化系统实施工作方案》，按照财政部的统一部署和要求，通过吸收借鉴海南省预算管理一体化系统模式，结合地区实际进行优化升级，在全区范围内采取集中部署、分步实施、共同使用的模式组织实施一体化系统建设工作。

一是集中部署。在学习借鉴的基础上，系统软件主体使用海南省预算管理一体化系统2.0版，由内蒙古自治区财政统一组织实施，硬件环境由自治区统一租用一体化财政专属云平台，系统实施费、云平台和三级财政之间的网络建设、网络租赁费等由自治区财政负担，各地不需再单独购置硬件设备。系统上线后，各预算单位的网络链接和年度运行维护费用由各级财政负担；二是分步实施。首先建成的新系统要实现预算编制、预算执行等基础业务和现有系统功能，等系统运行平稳后，再逐步完成决算、资产管理、债务管理等系统模块的上线运行；三是共同使用。新系统建成后，全区财政业务数据在自治区集中存储，实现上下级财政之间、财政与预算单位之间、财政各业务系统之间有机衔接，实现数据顺向逐级控制和逆向实时反馈的双向流动，形成完整管理链条，进一步提升数据完整性和安全性。

（二）分步建设情况

1.一体化系统前期部署阶段。2020年1月，内蒙古自治区本级1260家预算单位同步上线；2021年1月，在完成系统对标改造的同时，新增上线包头市本级以及九原区两个试点地区的742家预算单位，在本级部门和试点地区实践和探索的基础上，在全区范围内有序部署推开。2021年4月，内蒙古召开全区一体化系统建设动员会，对新系统建设目标、建设内容和任务分工等作出部署，结合《规范》和程序要求对各级财政部门人员进行培训，提出系统初始化数据收集整理的工作安排，为将来业务流程与新系统衔接工作奠定了基础。为熟练掌握新系统预算管理全部流程，搭建了标准化的盟市和旗县版一体化系统模型，方便盟市、旗县财政部门结合系统功能和业务实际进行模拟操作，并进一步提出功能需求。同时，通过系统模型也采集了初始化数据，完成系统初始化准备。各地财政部门按照《规范》和预算管理一体化系统2.0版全面梳理预算管理业务，制定本地区预算管理一体化业务操作流程和工作指南。

2.一体化系统实施阶段。按照统一规划、分步实施原则，分两个批次进行一体化系统推广实施及测试工作。测试工作贯穿实施全过程，按照标准化要求，对不同层级系统的适应性进行验证，以便及时发现问题，在系统上线之前尽早解决。加强对盟市、旗县系统实施的工作指导，按照业务规范和技术标准，采取面对面、点对点方式指导盟市、旗县进行预算编制业务及系统应用和升级改造，保证系统运行稳定和数据传输高效，为下年度预算编制打好基础。通过分析和整理各地区提出的系统对接需求，制定、发布全区统一的接口规范，以标准化流程推进一体化系统实施，保证财政外围系统对接工作顺利进行；在评估代理银行满足上线条件的基础上，按进度完成一体化系统与代理银行等外部机构的系统对接工作。

3.全面启用一体化系统编制预算。各级财政部门使用一体化系统开展预算编制工作，预算管理业务规范和技术标准制定、初始化数据采集工作全部完成。2021年9月，全面启用预算管理一体化2.0系统编制2022年预算工作和预算执行联调测试工作；财政部门与相关代理银行开展联调测试工作，系统正常稳定运行，确保预算执行业务上线后系统能够正常运行。2022年1月，全区预算执行模块正式上线运行，全区134个财政区划、近2.2万家预算单位、6.5万多个用户按照统一的业务规范和操作流程办理财政业务，使用新系统开展预算执行相关工作，增强了预算管理整体效能，推进内蒙古预算管理水平跨越式提升，初步完成了财政部确定的目标任务。

（三）系统建设取得成效

内蒙古成为财政部2019年第一批一体化改革试点省份以来，紧扣改革目标，制定工作实施方案，坚持全区统筹，分批有序推进预算管理一体化建设工作。在推进预算一体化系统过程中，不断总结历次财政预算改革的经验，以目标为导向，进一步统一思想、提高认识，全力做好预算管理一体化建设工作。根据财政部制定统一的《规范》《标准》和实施步骤，内蒙古预算管理一体化如期建成上线运行，实现了各级财政部门对预算各项业务的有效控制和管理过程的动态反应，充分发挥了预算制度的协同效应和整体效能。深化预算制度改革取得成效，取得了六个“全覆盖”效果。

一是业务全覆盖。业务上覆盖预算编制、执行、决算和资产管理、财务报告管理、债务管理等5个环节，全流程体现内控和绩效管理要求；二是层级全覆盖。层级上覆盖各级财政（含设立金库的经济开发区）；三是主体全覆盖。主体上覆盖政府预算、部门预算、单位预算及支付对象（指货物服务提供商、企业、组织、个人等）；四是管理全覆盖。整合现在以基本支出、项目支出划分核算管理方式，代之以项目为基本核算单元的管理模式，建立项目的全生命周期管理流程；五是功能全覆盖。自治区本级与盟市、旗县财政和部门（单位）系统链接畅通、有序，数据相互衔接、自动汇总和动态反映，可以有效控制业务流程、动态反映管理过程，并及时预警；六是体系全覆盖。建设初期主要反映一般公共预算、政府性基金预算的编制和执行情况，在此基础上汇入国有资本经营预决算和社会保险基金预决算相关情况，最终实现完整的政府预决算报告体系。

（四）建设预算一体化工作亮点

内蒙古预算一体化系统主要建设8个部标模块，同时结合全区预算管理全过程，开发实施了领导驾驶舱等9个定制开发模块。其中，领导驾驶舱模块更好展现全区数据全貌以及一体化建设的数据应用成果，实时了解预算执行情况。业务上涵盖了基础数据、项目库、部门预算、预算批复、预算调整调剂、预算执行等业务，数据范围包括一体化系统内生数据，以及外部相关数据。领导驾驶舱模块主要包含大屏展示、上报财政部数据统计情况分析、财政运行情况分析、全域数据查询统计、项目跟踪等功能。

领导驾驶舱以科学、规范的标准体系和有效、完整的历史统计数据为基础，以汇总、整合财政部门的财政收支数据、各相关业务部门的信息资源和宏观经济数据，结合成熟的宏观经济、财政管理分析预测模型和方法，建立全区财政预算决策支持的信息化平台，主要为领导的科学决策提供全面、准确的财政业务信息参考。集中反映用户关注的重点，通过直观舒适的可视化界面展示，并将多维度之间的关系融入到界面联动。下一步，将逐年不断完善分析主题，为全区提供科学的决策数据。

（五）借鉴和启示

预算管理一体化既是提升财政预算管理现代化水平，全面深化预算制度改革的重要手段，也是内蒙古落实中央巡视反馈意见的整改措施。系统工程涉及业务覆盖面广，技术复杂，推广实施工作时间紧，任务重，难度大。各级政府和财政部门都高度重视、精心部署、相互支持、密切配合，建立起共享共建、群策群力的工作机制，积极创造有利条件，确保一体化系统顺利推广实施。在系统开发部署、推广实施过程中，有许多值得学习和借鉴的地方。

1.强化组织保障。各级财政部门组建预算管理一体化建设领导小组，负责本地区建设工作的统筹安排，对重大事项进行研究、协调和指导，督促工作落实，定期对各地一体化系统推进情况进行通报，不定期安排赴现场督导，并将上述工作纳入年终工作绩效考评体系和督办工作范围；各级财政部门制定详细工作计划，并报上级财政部门备案；通过实施激励约束机制，对领导重视、措施得力、推进快速的地区给予奖励，对工作进展缓慢的地区进行批评或约谈。同时，组织动员各级预算部门单位，做好学习培训、数据收集传送等协调配合工作。

2.加强学习培训。分批次组织学习财政部《规范》和海南省预算管理一体化系统2.0版内容和功能，梳理整合预算管理业务操作规范和流程，组织预算单位做好基础数据、项目库数据等信息采集工作；安排组织预算单位一体化系统实施培训工作，根据一体化系统推进情况，采取分内容和分批次、线上和线下相结合的培训方式，通过对一体化系统分模块操作演示，加强财政业务规范、初始化数据采集和系统操作等工作内容培训。

3.重视网络安全。加强财政专网准入条件审核，部门、机构入网要使用实名申请，外部单位接入财政专网要同时部署安装网络防病毒系统，以保障系统基础安全；各级财政申请开通网络访问，必须明确业务和访问关系，写明源地址、目的地址和端口，有地址转换的要写明转换后的IP地址，以保证开通的网络环境安全；要求用户终端安装桌面管理或安全桌面软件、最新版安全浏览器、最新版电子凭证库插件、Ukey驱动等，禁止使用移动存储介质和非法外联，加强用户终端安全管理。

4.重视沟通协调。建立沟通协调机制，向财政部及时汇报实施工作情况、请示相关问题，争取政策和技术支持；同海南省财政加强沟通协调，形成良好的实施和运维联动机制；及时掌握下级财政一体化系统实施进度、存在问题，提供相关建议和解决方案，各地每月初上报本地区一体化系统实施情况；加强与人民银行、代理银行等外部机构沟通，周密安排系统上线前联调测试工作，保证了预算执行接口开发和联调测试工作顺利进行，确保系统上线稳定运行。

5.加强运维体系建设。建立适应管理统一、应用集中、数据共享的运行维护管理体系，加强本地化运维队伍建设，切实增强运维服务能力，创新运维服务方式，通过建立问题解答中心和知识库、发布操作手册及教学视频等方式，更好服务基层财政部门和预算单位，保证系统顺畅运行；制定系统应急处置预案，建立应急处置机制，保障全区各级财政业务安全平稳运行、数据存储安全可靠。

为了避免信息化建设投入重复浪费，明确要求各级财政在预算管理一体化新系统建成后，不再投入和开发建设预算管理方面的信息系统，同时遵循“先立后破、不立不破”的原则，新系统试运行期间，实行新旧系统并行使用，新系统试运行稳定后再停用旧系统，确保业务正常办理。

（六）存在的问题和不足

虽然内蒙古预算管理一体化建设工作取得重大进展和明显成效，但同时还要清醒地认识到系统建设仍然处于起步阶段，与财政部一体化建设要求还有差距。

1.业务规范执行不到位。2020年财政部印发了预算管理一体化建设《规范》和《标准》，内蒙古也制定了规范全区财政业务的相关文件，但从各地区工作实际看，许多基层单位存在对业务规范理解、执行不到位等问题。例如在预算编制方面，一些单位在一体化系统中的财政供养人员等基础信息维护不规范，或未将中央提前下达的共同事权和专项转移支付及时接收分解下达，影响了预算编制的完整性。

2.报送数据质量不高。从财政部下发的地方一体化建设通报情况看，由于系统功能不完善或部分地区工作人员未按相关要求开展工作等原因，导致系统内数据缺失或数据偏离度大，部分数据被财政部认定为无效数据，这也在一定程度上影响了内蒙古一体化建设情况的考核得分。

3.网络安全工作有待进一步提升。预算管理一体化系统涵盖预算编制、项目管理、预算执行、财务核算等财政核心业务，系统的安全稳定直接关系着财政业务的正常开展。从系统运行情况看，部分地区网络安全工作落实不到位，未建立行之有效的应急保障制度，还存在一定的网络安全和信息化安全隐患。

4.复合型人才培养不够。预算管理一体化系统上线实施，计算机网络及大数据等技术在财政业务中的大量应用，需要不少具有财政专业知识和计算机及大数据知识的复合型人才，以及具备分析财政大数据应用场景的专业知识，确保财政业务与数据技术的有效衔接。专业人才不足会影响系统建设、增加运行成本、降低系统功效，需要各级财政加强财政复合型人才培养和储备。

四、推动建设地方预算管理一体化的建议

（一）坚持系统观念，加强组织领导与协同配合

各级财政部门要转变传统思维和管理习惯，坚持系统观念，将推进一体化建设工作作为全面提升预算管理规范化、标准化、自动化的重要抓手，明确责任分工、细化工作安排、加快推进实施，巩固预算管理一体化建设成果，为深化预算管理制度改革打下坚实基础。

（二）遵循标准要求，提高系统数据质量

各级财政部门要遵循《规范》和《标准》以及各类业务管理要求，夯实系统数据，推进财政业务管理数据标准化、数据采集自动化，切实提升系统的数据质量。省区市财政部门要在数据转化流程中设立多个性能监控点，通过与同类数据源或者是前一时期数据进行比较，对数据质量进行评估；对一体化系统内各地上传数据的质量进行监控和评估时，重点监测数据的完整性、准确性、一致性，设立预警提示，定期通报评估结果。

（三）加强数字财政建设，提升数据分析应用能力

一体化系统将传统的逐级填报报表转变为自动汇总业务数据，实现了数据采集自动化，能够动态反映各级政府预算编制、收支和资产债务状况，初步形成了财政大数据管理格局。各级财政部门要在数据的使用上多做研究探索，提高数据挖掘使用和分析能力，结合推进政务信息系统整合共享工作，汇聚内外部数据资源，开展财政现状分析、预警监测、决策支持等应用，并逐步建立面向部门、单位、企业、个人的财政服务体系，使财政大数据成为加强社会治理、推动应用创新、服务宏观决策的重要手段。

（四）巩固网络安全，加强应急处置能力

各级财政部门要从网络、基础环境、终端等方面，强化网络安全，为预算管理一体化系统运行提供安全可靠的基础资源环境；同时建立健全财政预算管理一体化系统网络安全事件应急工作机制，加强系统安全管理的运行监控，不断提高系统和数据的安全防控及应对突发网络安全事件的能力，确保预算管理一体化系统安全稳定运行。

（五）健全运维服务体系，加强信息队伍建设

各级财政部门要重视信息队伍人才的培养，从业务和技术两个方面加强运维体系建设，提升运维保障水平。建立适应管理统一、应用集中、数据共享的运行维护管理体系，加强本地化运维队伍建设，切实增强运维服务能力，创新运维服务方式，通过建立问题解答中心和知识库、发布操作手册及教学视频等方式服务基层财政部门和预算单位；同时财政部门要充分发挥枢纽作用，加强上下级财政部门沟通联动，制定系统应急处置预案、机制，保障各级财政业务安全平稳运行、数据存储安全可靠，并按照财政部制定的标准化、规范化程序，组织地方财政部门、预算部门做好系统运维交接工作。

五、结语

预算管理一体化系统作为财政信息和数据基础设施，是建立现代财政制度的关键功能承载主体和信息交互平台，有助于财政部门和其他公共部门的数据对接和信息交流。从2019年起，财政部以五个“一体化”目标部署实施预算管理一体化工作，采用系统化思维整合预算管理全流程，在全国范围共同打造全流程、全要素、全覆盖专业高效的财政大数据平台。各省区市财政部门积极牵头行动，在实践中重构和完善预算管理一体化建设思路，不断探索开发各项创新技术和财政业务功能，形成的建设成果、创新思路和工作亮点值得学习推广，将进一步健全和完善现代财政制度。■