推进乡村治理现代化的路径选择*——基于衡阳市X 村的调查思考

谢安平

（中共衡阳市委党校，湖南 衡阳 421005）

党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，这是对马克思主义理论的重要创新。乡村治理现代化作为国家治理体系的微观组成部分，它治理的绩效对国家治理现代化有着重要的支撑作用。推进乡村治理现代化，提高乡村治理能力，对于全面推进乡村振兴战略、实现共同富裕具有重要意义[1]。

1 推进乡村治理现代化面临的困境

自从20 世纪80 年代实现村民自治以来，我国形成了“乡政村治”这一具有中国特色的农村政治模式。这有利于促进公民社会和法治社会的确立。但是，目前我国基层乡镇政权的整合能力逐步弱化，农村社会结构失衡在不断加剧，乡村治理结构中各种治理主体不断分化，这些都在很大程度上影响着乡村的治理能力。

1.1 乡村人口结构严重失衡

随着工业化、城镇化、农业化的发展，农村人口流动性明显增强，越来越多的农村人口流向了城镇。通过对衡阳市一些农村人口结构的调查发现：和全国大多数农村地区一样，农村人口出现了“空心化”的趋势。由于青壮年人口的外流，留守在农村的普遍是人们通常所说的“三留”人员，也就是老人、妇女、儿童。这一方面直接导致了农村劳动力的严重缺乏，加重了剩余人口的负担；另一方面导致了乡村治理人才的短缺和治理主体的明显弱化，甚至出现了村委会选举没有合适人选的尴尬局面[2]。在不少的农村地区，村委会选举只有形式而无实质性内容。

1.2 乡村公共服务供给滞后

乡村公共服务包括治安、教育、公共卫生、基础设施、社会救助、环境保护等方面，它是村民评价基层政府的基本依据。在现有的干部绩效考核指标体系下，基层政府一般把最大的兴趣放在了发展经济上面，公共服务并没有成为政府运作的中心。在农村，公共服务产品的负担几乎全部落在了家庭和个人头上，且大部分货币化。这导致了农村公共产品的严重短缺，极大地制约了农业的可持续发展。尽管分税制改革在根本上减轻了农民的负担，但是相应的财政转移支付制度并没有确立，农村公共产品供给的财力支撑力量被极大地削弱。

1.3 乡镇治理能力逐渐弱化

1.3.1 乡镇治理理念落后

受计划经济和压力型行政体制的影响，不少乡镇政府还存在重视经济发展、轻社会和公共服务的问题，政府部门的工作人员官本位意识还比较强，尤其在一些边远乡镇，行政责任淡化、行政思维方式落后在深层次上制约着行政效率的提高。基层干部由于没有树立正确的政绩观和发展观，没有树立服务型、责任型政府的理念，治理理念落后，已经不适应新形势的发展要求[3]。

1.3.2 乡镇治理能力弱化

在乡镇政府行政运作中暴露出的一些问题，显示出乡镇治理能力呈现弱化的趋势。相比过去，乡镇治理效能在不断削弱。乡镇的职能由“管、收、批”向“扶、帮、助”转变。在乡镇和村级组织之间的关系上也发生了明显的变化。乡镇政府不能够完全以行政命令的方式，对村级组织的运行和村级事务加以直接干涉。我国进行了几次乡镇机构改革，乡镇人员大量精简，但是在实际中，乡镇却要承担发展经济、计划生育、综合治理、安全生产、信访稳定等各项事务，任务繁杂，经常出现一人担任数职和身兼数岗的情况。乡镇工作人员工作负荷重、压力大，这严重影响了工作效率[4]。

1.3.3 乡镇债务问题突出

随着经济的发展，上级转移支付的增加，乡镇的收入增加了不少，但是却也面临公共支出规模日益扩大的问题，债务负担依然沉重。在基层财政收支缺口大和巨额债务的压力下，乡镇政府组织的行政能力不断弱化，由于过分依赖上级转移支付，导致基层财政非常脆弱。部分政府职能无法正常履行，基层政府的发展能力和空间受到了挤压。现实中，由乡镇债务引发的社会矛盾已经开始显现。

2 乡村治理存在问题的原因分析

随着乡村社会经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，乡村治理面临着许多问题。任何一种现象的出现都有其深层次的复杂原因，分析当前我国乡村治理困境出现的原因，既有历史遗留原因，也有当前我国的社会背景、政策环境和制度结构等方面的原因。

2.1 思想观念方面的原因

任何社会制度的运转都离不开社会主体人的思想认识。人的思想认识提高了，其行为才可能合乎规范，制度才有可能正常运转。封建专制主义思想的长期浸润，形成了以“三纲五常”为主要内容和以君主制为核心的传统特色政治文化。这种文化在乡村群众中体现的就是臣民意识、与世无争、清官思想等，导致了人们在文化理念上对权威的膜拜及对权威的依附。村民群众民主意识淡薄，甘愿受人支配。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》已经把相应的政治权利赋予农民，但是由于封建文化的影响，人民群众在村民委员会的选举中，往往表现出一种政治冷漠和消极的态度。

乡村干部对当前乡村关系的认识也很模糊，尤其是对于村民自治所要求的新型的乡村关系不能够很好把握，他们往往习惯于用传统的行政隶属关系来看待当今实行了村民自治后的乡村关系，更加难以说清乡镇政府对村委会的指导作用和过去有什么不同。笔者在乡村实地调查时，有的村党组织负责人就说“指导就是领导，没有什么区别”，而且持有这种观点的人不在少数。

2.2 经济发展方面的原因

改革开放数十年以来，农村经济发展十分快速，但原有城乡二元经济结构的特点还很明显，城乡之间的差距在拉大。在许多农村地区村级集体经济不发达甚至空壳化，村级收入很少，村委会无力修建与村民利益相关的公共设施建设，村干部的经济待遇在相当程度上要依赖于乡镇给予的补贴，村委会的自治功能也受到一定的限制，乡村治理的绩效也大打折扣，这使得农业以及整个农村经济的长远稳定发展面临巨大危机。对农民来讲，负担有反弹趋势。农业税取消了，表面上农民似乎没有了负担，但从实际的调查来看，农民负担出现了由政府转向市场、显性转向隐形的现象，农资价格大幅上涨，农民出现了增产不增收的现象。以上这些都使乡村治理陷入了困境。

2.3 体制机制方面的原因

体制机制约束是乡村治理改革最根本的限制性因素，乡村治理出现的问题在农村，但是根源在有关的制度安排。现实中，上级政府往往将各项任务指标分解下达给乡镇并签订责任书，以此作为评价、考核政绩的依据，从而形成了自上而下的压力性机制。乡镇政府、村民自治组织以及村民都是追求经济利益最大化的理性经纪人。在现有体制下，乡镇政府承担了过多的职能，迫使其不断加强对农村的渗透、影响和控制，为了从村民那里汲取实现目标任务所需的人力、物力和财力，往往会采取一些非常规的方法，否则很难支配村民自治，这导致产生了许多的矛盾[5]。其实从本质上讲，无论是乡镇政府还是村民自治组织，其一切权力最终都来源于人民，他们的根本利益是一致的，可是由于具体的渠道不一样，实际表现千差万别。乡镇组织是自上而下构建起来的政治体系的基础部分，它的权力来源于上级组织，因此其主要就是贯彻上级意图。

实现村民自治以后，村委会是由村民直接选举产生的，其权力直接来源于村民，因此它必须维护村民利益。不同的权力来源决定了不同的诉求。一旦村民利益与乡镇利益发生冲突，理性的成本和收益决定着村民委员会或为维护村民利益而得罪乡镇政府，或依附于乡镇政府而获得特殊预期净收益。

2.4 文化传统方面的原因

中国传统社会是一个封闭的重视人情的礼俗社会。在乡村，村民注重通过人情交往扩展自己人圈子，期望以此从村庄内部获得更多的个人利益。传统乡村人情礼俗文化是在长期的历史文化传统中通过代代相传传承下来的。它具有积极的一面，乡村治理可以借助它协调人际关系，规范村民的行为。但是这种文化与当前推行村民自治所需要的法治精神、理性精神和公民意识的要求不相符。受传统人情礼俗文化影响，村民普遍民主意识淡薄，法治精神欠缺。而那些在传统礼俗文化资源中处于弱势地位的人，一般会选择远离村庄事务活动，这不仅不利于村民自治的良性发展，而且使村民自治制度不断偏离本身所承载的民主和自治目标。随着市场经济的发展和国家政治力量的退出，宗教文化和宗法势力死灰复燃。一些家族和宗教势力在村民自治的名义下渗透到对社会的治理中，有的还出现了恶黑势力控制乡村社会的现象。改革开放以来，村民自治的宏观环境有了根本性变化。但是社区型宗族势力，仍然有形或无形地影响村民自治制度的运作，有的村庄宗族势力控制村级自治组织，使得“村民自治”转化成了“宗族自治”[6]。

3 乡村治理现代化的路径选择

推进乡村治理现代化，不仅有利于提高国家各项“三农”政策的效应，而且有利于维护乡村社会的和谐稳定。为了提高乡村治理现代化水平，可以从以下几方面入手。

3.1 加强农村基层党组织建设，发挥领导核心作用

农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，党的领导是乡村治理现代化的根本保证。在农村基层党组织建设中，要认真贯彻十八大以来党所提出的党要管党、从严治党的要求，必须坚持农村基层党组织领导核心地位不动摇，尤其要整顿好那些软弱涣散的党组织，把农村建设成坚强的战斗堡垒，充分发挥农村基层党组织在农村治理中的领导核心地位[7]。

3.1.1 坚定共产党人的理想信念

广大的农村党员，不仅是党联系群众的桥梁和纽带，而且是发展农村经济、推动农村社会进步的中坚力量。其理想信念的坚定与否，直接影响着农村的稳定、农民的富裕，影响到农村治理的绩效[8]。理想信念是共产党人精神上的“钙”，没有理想信念，理想信念不坚定，就会“缺钙”，就会得“软骨病”。所以农村党员干部要牢记党的宗旨，实实在在做到为人民服务。

3.1.2 加强党员干部队伍建设

2016 年中央一号文件强调，选好用好管好农村基层党组织带头人，从严加强农村党员队伍建设，坚持整顿软弱涣散党组织，认真抓好选派第一书记工作。提高农村基层干部队伍素质，尤其是加强农村基层党组织建设，发挥农村基层党组织领导核心作用，对促进农村改革、发展、稳定至关重要。可以面向社会公开选拔，用民主、公开、竞争、择优的办法，把办事公道、群众拥护的优秀党员选拔到农村党组织的干部岗位上来。还要把更多的致富能手培养成党员，把党员致富能手培养成村干部，提高农村党员干部带头致富、带领群众共同富裕的能力。

3.1.3 积极创新基层党组织设置和活动方式

要适应农村经济结构不断调整，城乡互动日益加强，农村党员从业方式日益多元化以及党员流动性增强的趋势，按照有利于促进农村经济社会发展、有利于充分发挥农村基层党组织作用的思路，创新和调整农村基层党组织设置方式。在流动党员相对集中的乡村，把基层党组织建立在产业链上，建立在行业协会上，努力构建以村党组织为主体、以产业党支部为骨干、以专业党小组为基础的新型农村基层组织体系[9]。

3.2 改革乡镇管理体制，理顺乡村权力配置关系

党的十八大明确提出，要深化乡镇行政体制改革。通过改革使乡镇政府与村级组织的权力授予方式保持一致，逐渐在乡村形成一个互相支持的权力制度矩阵，理顺乡镇政府和村党支部、村委会的关系，为民主合作型乡村治理的自我强化创造一个良好的制度环境。在传统压力型体制下，乡镇政府、村委会各自的职责权限不清晰，本来不属于村委会的事务最终也要由村委会来完成，这是造成当前乡村关系冲突的主要原因之一。因此在进行乡镇管理体制改革时，要进一步下放乡镇的权力，明确权力的边界。通过改革，使乡镇政府拥有的权力与履行的职能相对称，从而为改善乡村治理创造条件。

3.3 完善村民自治制度，提高乡村民主治理水平

当前我国乡村社会基本特点是乡镇党委和政府在乡村治理中发挥主导作用，但是从提高乡村治理水平本身含义来说，还必须立足于乡村内部制度的改革。而民主制度建设对处理好乡村事务起着非常重要的作用。乡村民主制度建设对乡村治理的影响，主要是通过选举产生的村干部在处理乡村事务的行为中表现出来。在乡镇政府指导下，依靠村民和村干部素质的提高，从民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面加强民主制度建设[10]。

3.3.1 规范民主选举

乡村民主选举是广大村民选举村委会干部的民主权利和制度，它是民主自治的基础和前提条件。所以选举一定要按照民主、公开、平等、公正的原则进行。通过民主选举，一大批有政治觉悟、经济头脑、服务热情、群众威信的优秀人才被选拔到村级管理岗位上来。

3.3.2 促进民主决策

民主决策是村民自治的关键，可以通过定期召开村民委员会或村民代表会议，扩展行使民主决策的范围，把一切涉及村民切身利益的重大事务交由群众决议。还可以设立民主议政日，村民直接参与村务的管理，行使当家作主的权利。

3.3.3 实施民主管理

村民依据一定的规章制度，对本村的公共事务和自己的行为进行自我管理，这是与一般政权组织不同的主要标志。在乡村治理过程中，可以广泛深入群众宣传村民自治的本质，培养村民的自治意识。依据党的方针政策和国家法律法规，结合乡村实际情况，全体村民共同制定村民自治章程和村规民约。

3.3.4 强化民主监督

民主监督是村民自治的保障。村委会定期向村民会议和村民代表会议报告工作，接受村民对村委会工作的评价和监督，对不称职人员进行罢免。要遵循实事求是、公开彻底、让群众满意的原则，对村内重大事项和群众普遍关心的问题进行公开，及时接受村民监督。

3.4 推进城乡一体化，加大公共产品供给力度

推进城乡一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的产物。乡村治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是国家治理现代化的前提和基础。从本质上来讲，实现乡村治理现代化的最终目标就是广大农民平等参与现代化的进程，共同享受现代化的成果。只有农村经济真正发展起来，农民真正富裕起来，实现乡村治理现代化才能有坚实的基础。当前农村公共产品的供给决策机制是“政府决策—农民被动接受”的自上而下的政府主导型供给决策程序，它具有明显的低效缺陷。所以要想实现乡村治理中公共产品的有效供给，就要对公共产品的决策机制进行创新。改变当前农村公共产品供给过剩和不足并存的现象，必须修正过去由区域外的变量决定区域内的公共产品供给的决策机制，建立充分体现农民需求的由下而上的农村公共产品供给决策机制。在提供公共产品时存在信息不对称的问题，所以还应该建立一种充分反映农民对公共产品偏好的公共产品需求民主表达机制。