县城城镇化下县级城投平台发展建议

□常雪莹

县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，因此在“十四五”规划和2035 远景目标推进县城城镇化的背景之下，分析县级城投平台的现状以及如何在这一背景之下突破困境谋求新发展，对县域经济发展、促进新型城镇化建设以及构建新型工农城乡关系等都具有重要意义。

县级城投平台发展困境

——城投平台成立较晚，扩张迅速。城投平台是基于我国的政治经济制度与政府融资模式应运而生的，我国首个地方融资平台于1992 年成立于上海，1994 年我国实行分税制改革，使得基层地方政府在财政权层层上收的同时经济建设任务层层增加，县级政府不得不开展融资进行地方经济建设，县级城投平台由此成立。事实上绝大部分县级城投平台的建立和发展是在2008 年以后，4 万亿经济刺激计划之后政府投资项目增多，地方财政投入有限，于是为了融资各地区县级城投平台迅速发展增多，起步晚但扩张迅速的县级城投平台致使地方政府债务规模迅速扩大，至今依然受到争议。

——盈利能力弱，依赖政府补贴。2014 年新的《中华人民共和国预算法》实施，对地方政府发债权利进行了明确，本质上也是对地方城投平台的融资发债能力进行了限制。目前较为发达地区的部分县级城投平台的职能已经有所转变，由单纯为地方政府进行发债融资转变为基础设施投资综合服务运营商，逐步开展盈利业务，转型发展情况较为乐观；经济较为落后的中西部地区的县级城投平台的运作则不太理想，主要业务仍然是土地整理、市政建设等传统公益性项目，自身盈利能力差，经营性业务发展不足，依赖政府补贴，长期可持续发展能力较差。

——行政级别劣势。《中国城投行业发展报告》显示了目前我国将近12000 家城投公司的分布情况，其中超过70%为区县级城投公司，目前区县级城投公司是地方投融资平台的主要构成部分。不可忽视的是，行政级别劣势对于主体信用等级有负面影响，尤其当面临监管机构对发行债券的主体采取收紧政策的情形时，对于公开评级不佳的县级城投来说影响重大，依靠债券融资的可能性被大大降低，投资渠道也无法扩展。可以说，县级城投平台独立性较差，长期背靠政府、依赖政策生存，这些致使县级城投债违约以及县级城投公司被清理的情况并不罕见。

县城城镇化背景下 县级城投平台的优势

——深入推进农业转移人口市民化，释放二次人口红利。截至2021 年中国常住人口的城镇化率为64.72%，户籍人口城镇化率为46.7%，可见中国有2.6亿农村户籍的人口常年在城镇生活。《“十四五”新型城镇化实施方案》大力强调对户籍制度的改革，放宽落户条件，目的在于促进区域协调发展，促进基本公共服务均等化。

县城作为乡村振兴与新型城镇化的衔接点，这一轮新型城镇化未来将会二次释放人口红利，新型城镇化以人为中心，城镇更新的基础是改善基础设施建设，如老旧小区改造，甚至智能网络、智慧社区等新基建，高标准的基建项目下沉不论是对于经济增量还是对于民生保障来说都有进一步的推动作用。随着县城在基础建设、公共服务、产业发展等领域有更多需求，县级城投平台也会因此获得更大的投融资增量空间和更宽广的产业范畴，迎来新的发展机遇。

——城镇化建设利好于县级城投平台获得更多融投资机会。2022 年3 月17 日，国家发改委印发的《2022 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》为县城推进新型城镇化建设提供了指导性意见及多项资金保障措施，这些相关文件也为县级城投企业后续投资方向提供了参考。截至2022 年3 月下旬，全国已累计发行27 只城镇化专项债券，发行规模总计约184.8亿元，预期收益主要来自基建项目出租收入较为稳定，偿债能力可靠。其中债项评级为AAA 的债券超过85%，因此不必担心发行标准较为宽松、申报进度逐步提升的城镇化专项债券会增加信用风险。城镇化专项债券一方面拓宽了县城开展新型城镇化建设的资金来源，另一方面进一步提高项目投资效率，切实提升新型城镇化建设的发展动能，虽然目前不同地域的县级城投平台在参与新型城镇化建设中仍然呈现差异，但是绝大部分重点县城的城投所获得的资金倾斜已有所加强。

县级城投平台发展对策

——注重灵活转型，防范信用风险。随着政府治理加快转型、国企改革持续深化以及防范化解重大风险等工作的推进，城投平台的业务审核也不再是以往高速发展时期的“粗放式”，近些年因为城投债务违约导致县级城投公司被清理的新闻时有出现，县级城投平台的转型也成为短期未来的必然。城投平台长期以来都是在基础设施建设、公共服务及产业发展等领域依靠政府和政策进行业务发展的，因此城投平台转型不是易事。多元化的经营战略是符合市场经济需要的，也是城投平台的转型方向，县级城投平台首先应当考虑的是自身财力和抗风险能力，切忌照搬照抄省市级城投的转型经验，县级城投平台负担较重收入来源较单一，因此化解债务压力，防范违约风险，是转型考虑的重要前提。

——开拓多元可持续的投融资渠道。推进县城城镇化建设，发展县域经济，最重要的是要进一步完善融资平台，为县域经济发展提供资金支持。县级城投平台的业务大体分为公益性业务与盈利性业务，对于公益性业务，主要以公共事业为主，这部分业务可以加强地方财政资金投入，其中符合条件项目可通过县城新型城镇化建设专项企业债券予以支持；对于经营性业务，应当鼓励本地银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放，提升县域综合金融服务水平。此外，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中还提到了推进基础设施公募REITs 试点，运用市场逻辑谋事，利用资本力量做事也是县级城投平台的重要发展方向。

——县级城投公司整合业务或并入上级城投公司。由于县级城投平台在业务体量和行政级别上的劣势，在现有的发展环境下，城投公司整合升级亦是一种大趋势，综合来看大致有两种途径：一种途径是城投公司根据业务类型进行整合，如浙江省新昌县三家从事城市建设业务城投公司合并新设立了新昌县城市建设投资集团有限公司，这种重新整合辖区内资源的合并能有效提高投融资效率，更有助于本地的建设发展；第二种途径是县级城投公司并入上级公司，或将股权上划给上级政府，如陕西省大荔县城市开发投资集团有限公司的股东原为该县国有资产管理局，将60%的股权划转至渭南市国资委后实际控制人变更为渭南市国资委，这代表公司已升级为市级城投公司。长远来看，城投公司完成整合后，不仅能提高公司综合实力，还使公司主体信用级别得到提高，公司财力和可支配资源都会有一定程度上的提升。

——发展特色产业，打造优势项目。县级城投平台以主体信用融资面临较多的困难，但可以通过打造优质项目来融资的方式拓宽融资渠道。与传统的银行贷款债券融资不同，项目融资更加看重项目未来创造现金流的能力，因此在现有政策机遇的背景下可以充分利用各种项目融资模式，如BOT 模式、PPP 模式等，引入社会资本减轻县级政府财政负担。利用市场化盈利的前提是项目具备竞争力，在现有政策背景下可以打造优质县城城镇化建设项目，如绿色产业、生态旅游项目等，借助本土优势，不断推进特色产业的发展，从而推动城镇化建设。