城市轨道交通用地管控策略研究

2023-02-21叶树峰黄荣新

现代城市轨道交通 2023年2期

叶树峰，黄荣新，谢晖

（广州市交通规划研究院，广东广州 510300）

1 引言

近年来，随着我国城市轨道交通（以下简称“城轨”）的迅猛发展，其用地需求增长迅速，在城市土地资源日趋紧张的大背景下易导致城市开发用地与城轨建设用地的供需矛盾突出。因此，为在保证城轨线路安全建设和运营的同时，节省土地资源，避免因其用地控制规模过大而影响沿线开发建设，开展城轨用地管控策略研究势在必行。

2019年，广州市新一轮城轨线网规划——《广州市轨道交通线网规划（2018—2035）》获得广州市政府批复，规划形成由53条线路组成、总里程2 029 km的城轨线网，相比上一轮线网规划新增30条线路、1 004 km运营里程。随着线网规模的日益壮大，城轨用地管控范围也同步扩大。为此，本文以广州市为例，以既有城轨用地管控标准为基础，借鉴国内其他城市管控方法并结合广州线网规划实际情况，提出广州市轨道交通用地管控策略。

2 广州市既有城轨用地管控标准分析

广州市对城轨用地的管控主要依据《广州市城市轨道交通管理条例》（以下简称《条例》），该条例针对广州市轨道交通运营线路做出了如下安全管控规定：城轨沿线设立控制保护区，其范围包括地下车站与隧道结构外边线外侧50 m内，地面和高架车站以及线路轨道结构外边线外侧30 m内，出入口、通风亭、车辆段、控制中心、变电站、集中供冷站等建（构）筑物结构外边线外侧10 m内，过江隧道两侧各100 m范围内，如图1所示；控制保护区的具体范围由城轨运营单位提出方案，经规划行政管理部门审核后，报市政府批准并公布。

图1 《条例》规定的管控标准

《条例》通过设定控制保护区相关管控标准，有效保障了在建线路的建设条件及运营线路的运营安全。然而，其未针对规划线路用地做出规定，而是沿用运营、在建线路的管控标准，这不利于沿线受影响地块的开发建设，原因在于规划线路仅为概念方案，存在调整的可能性，如果遵循运营、在建线路的管控标准，则用地范围过大，将导致后期地块开发矛盾多、协调工作繁杂的问题，影响城市开发建设。

3 国内其他城市经验

3.1 其他城市城轨用地管控方法

（1）北京市、上海市。北京、上海2座城市的城轨用地管控方法与广州市类似，针对运营、在建线路提出了明确的管控范围与要求，但对于近期建设线路与规划线路没有作出相关规定。

（2）深圳市。深圳市将城轨用地控制线划定为轨道中心线、结构外边线、规划控制区、规划预警区。根据城轨建设情况、建设时序和前期工作深度的不同，分3类进行规划控制与管理：第一类为现状建成和在建的城轨项目，管控范围与《条例》一致；第二类为纳入近期建设的城轨项目，根据敷设方式（地下或高架）的不同，对管控范围做出了不同规定，地下线的管控范围如图2所示，高架线的管控范围如图3所示；第三类为纳入远期规划的城轨项目，其规划控制区范围与近期建设高架线一致，相较近期建设地下线进一步扩大，按两侧35 m控制。

图2 深圳市近期建设地下线管控范围

图3 深圳市近期建设高架线、远期规划线路管控范围

3.2 经验总结

由上一节的分析可知，北京、上海、深圳3座城市的城轨用地管控均采用轨道中心线、结构外边线（建设控制区）、保护区（控制保护区/预警区）三线控制标准，尤其是深圳市对处于规划、近期建设、现状（包括在建与运营）阶段（以下简称“三阶段”）城轨线路的用地管控范围逐步增大，体现了对于规划线路保障基本用地，对于近期建设、现状线路保障建设、运营安全的管控思想，值得广州市借鉴。具体经验总结如下。

（1）采用三阶段管控形式。根据不同阶段线路的特点，提出相应的管控标准，可以使城轨用地管控措施的针对性更强、管控标准更合理。

（2）对规划、近期建设、现状线路的用地管控应逐步精细化。近期建设、现状线路保护区范围较大，包含对出入口等附属设施的管控。而规划线路由于是概念方案，存在调整空间，因此其保护区范围应比运营线路小，即轨道中心线采用单线控制，建设控制区为轨道中心线两侧各15～35 m的范围，控制保护区为建设控制区外扩50 m的范围。

（3）规划部门、城轨建设单位在城轨规划管控中起审查及引导作用。深圳、上海分别对城轨控制保护区（针对运营线路）、规划控制区/影响区（针对规划线路）提出了管控要求，在管理过程中，涉及的部门单位包括建设部门、规划部门、城轨建设和运营单位，其中规划部门、城轨建设单位在城轨规划管控中起主导作用。

4 广州市轨道交通用地管控策略

4.1 管控思路

城轨用地管控原则主要包括4方面：一是保障已建线路运营安全；二是保证近期建设、在建线路的建设条件；三是为规划线路预留实施条件；四是根据新线开通或线网规划的变化情况及时在管控平台上动态更新。

本文以上述4条管控原则为基础，结合国内其他城市管控经验及广州市自身特点，提出以下管控思路。

4.1.1 根据各阶段管控要点分阶段管控

处于规划阶段的线路除线路走廊和起终点站、换乘站之外，其余因素均存在较大调整空间。因此，对于其管控，仅需控制线路走廊与起终点站、换乘站，轨道中心线采用单线、车站采用长条方框进行控制，划定较小的建设控制区范围，以求在保证基本建设条件的同时不影响其他规划建设，如图4所示。

图4 规划阶段线路管控示意图

处于近期建设阶段的线路包括建设规划已通过市政府审议、建设规划已批复但未启动工程可行性研究的线路。此类线路的区间、起终点站、换乘站、中间站已基本明确，但需根据批复建设规划方案进行实时更新。对于其管控，需控制其线路区间、起终点站、换乘站、中间站，轨道中心线采用双线、车站采用长条方框进行控制，如图5所示。

图5 近期建设阶段线路管控示意图

现状线路可参照《条例》进行管控，如图6所示。

图6 现状线路管控示意图

4.1.2 对管控策略进行动态更新

应根据城轨不同阶段的特点和要求，对规划和近期建设线路采取适时更新的策略，对于在建和已运营线路采取定期更新的策略。对于规划线路，应以已批复的线网规划为依据，在线网规划批复后，由规划主体编制图则及上网文件；对于近期建设线路，应以近期建设方案或建设规划方案为依据，在建设方案通过市政府审议或建设规划通过国家发改委批复后，由建设主体编制图则及上网文件；对于现状线路，应以开通运营验收方案为依据，在工程可行性报告批复后，由运营或建设主体编制图则及上网文件。

4.2 管控范围

本节根据上节所述管控思路，对处于不同阶段的城轨线路划定管控范围：对于规划和近期建设线路，参照GB/T 50546-2018《城市轨道交通线网规划标准》，采用轨道中心线（单线）、建设控制区两线控制，如图5所示；对于在建和已运营线路，沿用既有的轨道中心线（双线）、结构外边线（建设控制区）、保护区（控制保护区/预警区）三线控制，以保证城轨建设、运营安全，如图7、图8所示。