我国河道采砂许可方式演变分析研究

刘爱丽，苑晨阳，和吉

（华北水利水电大学水利学院，河南 郑州 450046）

河道砂石是河床的重要组成部分、河流的重要载体，也是保持河势稳定与河流健康的重要影响因素，还是基础设施建设的重要资源，具有重要的经济价值和较大的社会需求[1]；同时，河道砂石淤积也可能对河湖库等水域的防洪、通航、涉水基础设施正常运行及河流生态等产生不利影响。因此，河道砂石资源开发利用对河道保护乃至整个流域的生态环境及公共安全有着至关重要的影响，是河湖管理的重点和难点。

1 我国采砂许可方式总体演变情况

河道采砂既属于直接涉及公共安全与公共利益的特定活动，又属于开发利用有限的自然资源时需要赋予特定权利的事项，国家对河道采砂实施行政许可制度[2]。河道采砂许可方式主要体现在采砂权出让的形式。1988 年颁布的《中华人民共和国水法》对河道采砂行政许可仅作了“河道采砂实行许可制度”之笼统性规定，至于具体许可制度实施办法则授权国务院规定，但该规定至今未出台。1988 年颁布的《中华人民共和国河道管理条例》规定采砂应按“批准的范围和作业方式进行”，该规定非常概括，可操作性不强。2003 年颁布的《长江河道采砂管理条例实施办法》指出“实施采砂许可制度应当遵循公开、公平、公正、择优的原则”。

相较前述2000 年左右国家及流域机构层面立法对河道采砂行政许可之笼统规定，地方立法则对河道采砂行政许可给予了较多关注。比如，2012 年颁布的《河南省河道采砂管理办法》规定“有两个以上申请人对同一区域提出河道采砂申请的，水行政主管部门应当通过公开招标的方式作出河道采砂许可的决定”；2013 年颁布的《辽宁省河道管理条例》和2014 年颁布的《辽宁省河道采砂管理实施细则》指出“河道采砂权的出让应当通过招标、拍卖、挂牌等交易方式进行”；2014 年颁布的《湖南省河道采砂管理试行办法》表明“依规划实行招标、拍卖、挂牌等有偿出让方式取得河道砂石开采权”。可见，2013 年前后各省区对于河道采砂许可方式，主要是通过招标、拍卖、挂牌等形式开展。

以竞争方式实施河道采砂许可符合《行政许可法》的要求，但不应是河道采砂许可的唯一方式[3]。近年来，为适应经济社会发展新形势及生态保护的需要，河道采砂许可方式在管理实践中不断调整和变化。相关法律法规对采砂许可方式的规定见表1。

从表1 中可以看出，我国采砂行政许可的方式，经历了规定较为笼统——主要通过招拍挂出让——积极探索统一开采管理——鼓励支持统一开采管理的转变。

表1 相关法律法规对采砂许可方式的规定

2 河道采砂许可方式变化原因分析

采砂许可方式的转变，从唯物辩证法角度分析，主要是内外因共同作用下的必然结果[4]，具体分析如下。

2.1 内因

传统管理模式的弊端及统一开采管理的优势是变革的内因。

1）传统招拍挂出让的弊端

长期以来，大部分地区的河砂开采权主要以面向社会公开招标拍卖等方式进行出让，这是相关法律法规要求的。但是，由于市场刚性需求和经济利益驱使，采砂管理长期面临着“两难两乱”的困局[4]。

一是监管难。由于砂场众多且分布散乱，而市、县两级水政执法人员不足，同时，多元化的砂场主与当地干部有着千丝万缕的联系或利益输送，加大了监管的难度[5]。二是修复难。为牟取暴利，受许可的砂场滥采乱挖、超深超量超时开采、只开采不修复，直接影响了河势稳定，破坏了水生态环境。但受法律法规限制难以定罪和处罚[6]。三是市场乱。“招、拍、挂”的竞争方式虽体现市场竞争，但在实践中无法避免采砂业主间的恶性竞争，哄抬价格，必然增加许可后偷采、多采的风险[7]。比如，2006 年湖北省蕲春县挂河口可采区，其经营权买受价为1 081 万元，加上开采和税费成本后，砂石上船成本价26 元/t，但当时该河段砂石的上船销售价一般为8～10 元/t，砂场主如果想收回成本甚至盈利，只有超深超量超时开采、抬高砂价[8]。四是秩序乱。通过竞争取得开采权虽然合法，但难免有一些砂霸、黑恶势力参与其中，暗箱操作、强买强卖、欺行霸市、打架斗殴等事件时有发生，严重扰乱了社会秩序。

2）统一开采管理的优势

河砂统一开采管理，即由地方人民政府选定开采主体对河道砂石进行规模化、集约化开采。在具体实践中，虽然各地做法有所不同，但共同点就是在政府主导下由一家公司对河道砂石资源进行统一开采经营。一般是由县级人民政府组织授权或指定国有砂石公司承担砂石资源开采经营任务，并结合现有法律法规和信息化技术手段，通过科学编制规划、明确许可审批、监管采运储销、合理分配收益、联合打击非法等进行河道采砂管理。实践证明，统一开采管理主要有采砂管理高效规范、市场秩序持续稳定、安全生产有效保障、妥善处理遗留问题、财税收入有增无减、生态环境有效改善等几个方面的成效，有着传统管理模式无法比拟的优越性[9]。

2.2 外因

加强生态保护是促进变革的外部因素。2016年 11 月、2017 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。河道采砂事关生态环境，全面推行河湖长制以来，国家更加重视河道采砂管理。

近年来由于砂价猛涨，暴利驱使下河道采砂乱象丛生，严重影响河势稳定、危害生态环境。多起滥采河砂、非法采砂事件被暴光，给当地的声誉和形象造成了严重不良影响，一大批相关干部受到问责。为落实河湖长制相关精神和习近平生态文明思想，从中央部门到各级地方政府，均在不断积极探索河道采砂许可改革，力求以改革破困局、谋发展，以推动河道砂石资源有序开采，保护河湖生态。水利部门在强力推进专项整治的基础上，开始探索寻求治本之策。

总之，正是由于外因和内因的双重影响，促成了采砂管理模式及许可方式的转变。

下面就以湖南省为例，具体分析我国河道采砂许可方式的变化。

3 湖南省采砂许可方式变化过程

湖南省境内河流众多，河道砂石资源较为丰富，尤其是长江沿岸的岳阳市、常德市。前些年由于供求矛盾导致砂价暴涨，暴利驱使加上管理混乱，河道非法采砂活动一度十分猖獗，引发社会广泛关注。湖南省高度重视，采取各种措施有效遏制了非法采砂乱象，同时，积极探索建立长效机制，实施河道砂石资源管理改革，探索出了集中统一开采管理的新路子，实现了河道采砂由乱到治的根本性转变。

3.1 传统管理模式阶段

1995 年，湖南省依据《中华人民共和国河道管理条例》办法，规定在河道管理范围内采挖砂石的单位和个人，应当向河道主管机关缴纳管理费。针对河道采砂乱象，2011 年11 月湖南省开始持续开展为期2 年的专项整治及规范化管理工作，取得显著成效。2014 年6 月湖南省印发《湖南省河道采砂管理试行办法》，明确“政府主导、水利主管、部门配合”的河道采砂管理体制，对河道采砂统一规划、采砂许可、砂石资源出让等作出具体规定。2017 年4 月，《湖南省河道采砂管理办法》发布，明确规定河道采砂实施许可制度，县级人民政府可采取招标、拍卖、挂牌等公开出让方式出让河道砂石开采权。

岳阳市湘阴县位于湘资两水尾闾、南洞庭湖滨，水域面积大、水系长，砂石资源丰富、品质优良，历来就是全国砂砾石主要生产基地之一。2006 年，湘阴县实行“政府主导、水利主管、部门协调”的管理方式进行河道采砂管理。2014 年，湘阴县依据《湖南省河道采砂管理试行办法》开展河道砂石开采权公开拍卖，由于恶性竞争致使砂石企业竞拍出让价格虚高，中标砂石企业不能及时上缴资源价款，各采区相继停采。2016 年6 月，省水利厅、岳阳市为稳妥解决湘阴县因河道砂石停采带来的严重社会及经济问题，批准湘阴县先行先试，采取“政府临时接管经营”的模式，不但恢复了正常采砂，而且逐步走向科学化、制度化、规范化，综合效益明显提升。

3.2 统一管理探索阶段

随着经济发展对砂石需求越来越大，私挖乱采、越界采砂、超量采砂问题突出，传统的管理方式不能有效解决这些问题。因此，在湘阴县等地集中管理实践经验基础上，2018 年12 月27 日修订后印发的《湖南省河道采砂管理办法》规定，县级人民政府可以根据河湖生态环境保护的需要，决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理，具体措施由市州人民政府根据国家有关规定制定。

岳阳市积极探索河道采砂统一开采管理，2019 年8 月，发布《岳阳市河道采砂统一经营管理办法》，对统一经营管理提供了政策支持。要求县级人民政府可以根据河湖生态环境保护的需要，决定对本行政区域内河道砂石资源实行统一经营管理；县级人民政府是河道采砂日常管理责任主体，可以择定一家国有企业实施河道采砂统一经营，并与其签订砂石开采合同，县级水行政主管部门发放河道采砂许可证。湘阴县积极响应，通过几年的艰辛探索和反复实践，形成了湘阴特色的采砂统一经营管理模式，取得了明显的生态效益、社会效益和经济效益。

怀化市也在积极探索河道采砂统一开采管理。怀化市人民政府于2020 年4 月10 日发布了《怀化市河道采砂统一经营管理办法》。办法中对河道采砂实行统一经营管理的前提、主体、程序、效果等都有详细的规定。

3.3 统一管理推广阶段

随着统一经营管理方式的逐步探索、应用、优化和提高，河道采砂相关政策和措施也在不断完善，进一步规范了采砂秩序，切实保护了河湖生态环境。2021 年1 月19 日，湖南省印发了《湖南省河道采砂管理条例》，再次明确河道砂石资源属于国家所有，任何组织或者个人不得非法开采；县级人民政府根据生态环境保护的需要，可以决定对本行政区域内的河道砂石资源依法实行统一开采管理，并对河湖采砂管理做了进一步更明确的要求。

从2018 年开始，常德市实行国有企业统一开采经营，取得了良好的经济效益和社会效益。为进一步加强河道采砂管理，根据《中华人民共和国长江保护法》《湖南省河道采砂管理条例》《湖南省河道砂石资源有偿使用收入管理办法》等规定，2022 年7 月1 日，常德市印发了《常德市河道砂石资源开采管理规定》，进一步规范了统一管理的采砂许可方式。

除湖南省外，其他很多地方如河南、江西、辽宁等地，均在采砂管理实践中积极探索，采砂许可方式也都经历了和湖南相似的变化。其中，江西省是全国率先推行政府统一经营管理模式的省份，改变了以往恶性竞争的局面，形成合理开发和生态保护共赢的局面。目前，已有九江、南昌、抚州、吉安、赣州等多个县区市全面实行了政府统管模式，取得了良好的生态效益，河床生态加速修复[10]。

4 结语

多年的实践证明，河道砂石资源统一开采经营的许可方式，在解决采砂问题方面成效显著。2021 年9 月统计，全国已有近16 个省份开展了采砂统一管理的实践探索，其中，湖北省、江西省、湖南省及河南省信阳市等地已通过地方立法对河道砂石统一开采管理作出规定[11]。近期各地出台的法律法规很多有鼓励和支持推行河砂统一开采管理的内容，相信随着实践经验的日益成熟和法律法规的逐步健全，统一开采管理许可方式会被越来越多的地方推广采用，全面实现河道采砂科学、有序、可持续的良好局面指日可待。