无居民海岛保护和利用规划利益相关者界定、分类及管理策略研究

吕兑安 ,程杰 ,冯振洲 ,孙鸿程 ,莫微 ,谭勇华 ,王德刚,叶炯

(1.自然资源部第二海洋研究所 杭州 310012;2.自然资源部海洋空间资源管理技术重点实验室 杭州 310012)

0 引言

无居民海岛具有重要的生态、政治、文化、社会等价值,是海洋经济的重要载体[1-2]。自2010 年《中华人民共和国海岛保护法》(以下简称《海岛保护法》)实施以来,国家及沿海地方政府相继出台了配套规章制度,无居民海岛保护和利用体制机制逐渐完善,无居民海岛及其生态系统得到了有效的保护。但无居民海岛因其地理位置特殊、面积小、淡水资源少等特点,生态系统较为脆弱,开发利用无居民海岛需要对其进行科学的规划,合理划定保护和利用范围,确定规划目标,制定管理措施[3]。

《海岛保护法》规定,国家实行海岛保护规划制度。海岛保护规划是从事海岛保护、利用活动的依据。我国海岛保护规划可以分为全国海岛保护规划、省域海岛保护规划、市域海岛保护规划、县域海岛保护规划、镇海岛保护规划以及无居民海岛保护和利用规划(简称“单岛规划”)。单岛规划是海岛规划体系的最后一级规划。根据《无居民海岛开发利用审批办法》等配套制度相关规定,单岛规划是对拟开发利用无居民海岛编制的保护和利用规划,是政府引导无居民海岛保护和利用最直接的调控工具。

近年来无居民海岛的开发利用逐渐受到资本市场的关注,无居民海岛开发利用案例不断增多,但是也存在不少海岛仅编制了单岛规划,却因没有合适的开发主体或有权属争议、利益纠纷等问题无法进一步对海岛进行开发利用。无居民海岛开发利用的不确定性、利益相关者以及开发利用方式的多元性已成为单岛规划编制的重要挑战[4]。为解决此类难题,前人在理论研究及实践经验总结的基础上,提出通过加强公众参与等措施,完善规划编制过程,协调利益相关者利益诉求[4-7]。利益相关者的作用逐步受到了海岛资源管理者和研究者的重视,本研究拟在前人研究工作的基础上,进一步对单岛规划利益相关者的概念内涵、界定方法及管理策略进行研究与探索,以期完善单岛规划管理体系,实现无居民海岛资源的有效保护和可持续利用。

1 单岛规划利益相关者的概念与内涵

利益相关者是指任何可能影响组织目标实现的群体或个人,或者是在这一过程中受其影响的群体或个人[8]。自20世纪60年代斯坦福研究院提出利益相关者理论以来,利益相关者理论便受到了经济学家和管理学家的广泛关注,并逐渐成为分析组织机构政策决策和绩效管理的重要工具。20世纪90年代后,利益相关者理论所蕴含的科学思想和解决问题的思路逐步引起了自然资源管理学家和科学家的重视,并应用于环境科学、生态学、地理学、规划学等相关研究中[9-12]。在生态环境领域,王晓亮等[10]认为利益相关者的关联主要基于环境的外部性,并将利益相关者定义为受污染、损害等外部性现象影响的个人或团体。在海洋空间规划研究中,纪盛[13]认为利益相关者是自身对他人利益产生影响或自身利益受他人影响的组织、个人或群体。在自然资源管理研究中,Pomeroy等[14]将利益相关者定义为以某种方式参与或受资源开发活动影响的组织、个人或群体。

根据前人关于利益相关者理论的研究,本研究认为单岛规划利益相关者指影响单岛规划目标实现或者受规划目标影响的组织、个人或群体。根据这一定义,单岛规划利益相关者的内涵可以分为两个方面:一是指影响规划目标实现的组织、个人或群体,他们一般是单岛规划的上层设计者和决策者,负责组织或参与单岛规划的编制、发布实施、监督管理等;二是受规划目标影响的组织、个人或群体,他们一般为拟用岛单位或个人、现有无居民海岛使用者以及无居民海岛周边民众和村集体,他们在无居民海岛上的权益将受规划目标影响,开发活动将受到规划目标约束。

2 单岛规划中利益相关者的识别

根据《海岛保护法》《无居民海岛开发利用审批办法》等法律法规并结合单岛规划利益相关者定义和内涵分析,单岛规划中的利益相关者主要涉及以下几类。

(1)政府。根据《关于印发〈县级(市级)无居民海岛保护和利用规划编写大纲〉的通知》(国海岛字〔2011〕332号),单岛规划由县级海洋行政主管部门组织编制,并由县级政府批准。县级政府及相关管理部门是规划编制、发布实施和监督管理的主体。但是由于历史遗留原因,部分无居民海岛位于土地利用规划、林地保护利用规划等规划范围内,同时,港航、旅游等相关规划也可能会涉及无居民海岛,规划内容存在相互交叉,甚至冲突,在单岛规划编制过程中需要与相关规划加以协调。因此,政府利益相关者群体主要包括县级政府、发改、港航、文旅、渔业以及自然资源与规划等相关部门。

(2)拟用岛单位或个人。单岛规划是对拟开发利用无居民海岛编制的保护和利用规划。由于无居民海岛开发利用所需资金量大、风险高、周期长、成功案例少且海岛使用制度不够完善,无居民海岛开发利用市场需求较小[15]。在实际操作中,往往是根据项目用岛需求情况,针对性地组织开展相关单岛规划的编制工作。但是,相关法律法规在不断完善中,2017年,发布实施的《海域、无居民海岛有偿使用的意见》,提出要完善用海用岛市场化配置制度,制定无居民海岛招标拍卖挂牌出让管理办法,减少无居民海岛非市场化方式出让。浙江省早在2013年即发布了《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》和《浙江省无居民海岛使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》,提出旅游娱乐、工业等经营性用岛需要通过招标、拍卖、挂牌的形式获取无居民海岛使用权,其他非经营性用岛则可以通过申请审批的形式获取无居民海岛使用权。所以,单岛规划拟用岛单位和个人可以分为两类:一类是市场取向的参与者;另一类是申请审批的参与者,这部分群体或个人将直接从规划中获取利益。

(3)规划编制单位和评审专家。规划编制是一项综合性、政策性和技术性均很强的工作,需要专业团队进行协调决策。自然资源与规划管理部门一般通过招投标等方式确定单岛规划的编制单位。规划报批前,自然资源与规划管理部门还需要聘用相关领域的专家对规划合理性和可行性进行论证。

(4)特殊利益相关群体和个人。《海岛保护法》出台前,大部分无居民海岛主要由相邻镇或村集体进行管理使用。很多无居民海岛存在着不同程度的开发利用活动,同时还可能存在权属、租赁合同等。部分无居民海岛还是沿海渔民季节性养殖的临时居住场所。因此,无居民海岛相邻的村集体、周边的渔民以及法前用岛个人或集体都将受单岛规划的影响,是单岛规划的重要利益相关者之一。

3 单岛规划中利益相关者分类与管理策略

《海岛保护法》第八条提出“海岛保护规划报送审批前,应当征求有关专家和公众的意见,经批准后应当及时向社会公布”。随着我国海岛保护制度的完善,利益相关者已逐步参与到单岛规划编制中。但由于利益相关者的利益诉求不同,利益相关者之间必然存在利益冲突。如何协调各方利益,优化分配海岛生态资源和空间资源,使利益相关者实现利益均衡已成为单岛规划编制中需要考虑的重要问题。研究表明,利益相关者对特定事件的影响力和利益性是不同的,若简单地将利益相关者进行同等对待,均衡利益相关者各方的利益诉求,不仅将造成人力、物力、财力的浪费还将导致规划变得复杂,影响规划编制进程[16-17]。因而,需要对利益相关者进行分类,再根据类别和利益诉求,制定不同的管理对策与参与方案。

利益相关者的分类方法主要有米切尔评分法、影响力-利益矩阵分析法等[18-19]。本研究使用后者进行利益相关者分析。影响力-利益矩阵分析法将利益相关者分为4类并提出了指导性的管理策略,分别为:①高影响力、高利益性利益相关者:该类利益相关者不仅具有很高的影响力,而且对战略决策的关联性极高,直接影响战略决策的制定、实施,同时也需接受战略决策实施绩效考核,是关键利益相关者,需要紧密管理,给予极大程度的关注,并权衡其利益诉求。②高影响力、低利益性利益相关者:该类利益相关者影响力很高,但与相关战略决策的利益性关联较低,一般情况下对战略决策基本会采取积极态度,但是也可能由于突发事件而转变态度,成为第①类利益相关者,管理策略以满足其利益诉求为主。③低影响力、高利益性利益相关者:该类利益相关者影响力小,但是与战略决策具有很高的关联性。由于战略决策导致其利益发生变化,该类利益相关者可能通过某些行为对前两类利益相关者产生影响,从而改变他们对战略决策的态度,在管理决策上,要保证该类利益相关者的信息获取通畅,保证他们积极参与决策。④低影响力、低利益性利益相关者:该类利益相关者的影响力及与战略决策的关联性均很低,利益性小,仅需给予最小程度的关注[20]。值得注意的是,利益相关者的利益性和影响力是动态变化的,尤其在发生突发事件的情况下,利益相关者的利益性和影响力将发生显著改变,从而转变为更为重要的利益相关者。

根据影响力-利益矩阵,分析得到单岛规划中的利益相关者分类如图1所示。以此分类结果为基础,结合笔者在单岛规划咨询服务中的工程实践及文献归纳总结,4类利益相关者的利益诉求及管理策略如下。

图1 单岛规划中利益相关者分类Fig.1 Stakeholder classification in uninhabited island planning

3.1 高影响力、高利益性利益相关者利益诉求与管理策略分析

高影响力、高利益性利益相关者是单岛规划的关键利益相关者,主要包括自然资源与规划、发改、港航、文旅、渔业等相关行政管理部门及主管官员。自然资源与规划部门是规划编制、实施和绩效考核的主体,是单岛规划利益冲突协调的关键部门,其主要利益诉求一般为按时完成单岛规划编制,并确保规划的科学性和实用性。发改部门是拟用岛项目的立项审批部门,同时也是地方发展规划的制定者,其利益诉求一般为确保规划可满足地方发展和项目建设需求。其他部门的利益诉求一般为落实相关规划(旅游、港航等)指标,避免与相关规划在管理上存在矛盾与冲突[21]。

该类利益相关者在管理策略上要执行“紧密管理”策略,在单岛规划编制过程中通过访谈或咨询会等形式与该类利益相关者进行充分的对接、交流,让其参与规划的全过程,保证其了解单岛规划内容、目标,并与其解释相关政策或技术要求,协调解决与相关规划的冲突问题。同时,要充分考虑单岛规划的分区结果、规划目标以及管控措施是否能被其所接受。

3.2 高影响力、低利益性利益相关者利益诉求分析与管理策略

单岛规划高影响力、低利益性利益相关者主要为县级政府。单岛规划由县级政府批准发布,县级政府具有较高的影响力,但与单岛规划利益关联小,只要单岛规划不影响其利益,县级政府不会主动干涉规划编制。

该类利益相关者在管理策略上执行“使其满意”策略,即在现行无居民海岛管理体制机制下,满足县级政府现有利益诉求,减少频繁调整、修编单岛规划可能性(频繁地调整、修编单岛规划将直接影响政府的公信力,使其转变态度)。

3.3 低影响力、高利益性利益相关者利益诉求分析与管理策略

单岛规划低影响力、高利益性利益相关者主要包括现有无居民海岛使用者、海岛周边的渔民或集体以及拟用岛单位或个人,此类利益相关者影响力低,但因单岛规划与其切身利益直接相关,具有很高的利益性,在某些情况下,可能出于保护自身利益需要而采取过激行为。其利益诉求一般为单岛规划可以使其既有利益增值或至少不对其既有利益产生影响,若有影响及时提供补偿。此类利益相关者也是后期无居民海岛开发利用中需要重点关注、协调的一类利益相关者[22]。

该类利益相关者在管理策略上需执行“保证信息获取”策略,在规划编制后期,多地点、多形式(网络、报纸等)对单岛规划信息进行公示,包括用岛规划条件、用岛补偿方案和标准等,使该类利益相关者能充分获得与其利益相关的信息,并提供反馈渠道,及时解答疑惑,使其能够通过官方途径保护自身的合法权益,避免激化矛盾,产生过激行为。

3.4 低影响力、低利益性利益相关者利益诉求分析与管理策略

单岛规划低影响力、低利益性利益相关者主要包括单岛规划的编制单位和个人、规划评审专家、社会公益组织等,此类利益相关者影响力及与规划的利益关联性均较低,游离在利益冲突之外,在其转变为更为重要的利益相关者之前,仅需给予最小程度的关注。

4 结论与建议

利益相关者参与单岛规划编制可以增强单岛规划实施的稳定性,有助于单岛规划目标的实现。自然资源与规划、发改等相关管理部门和主管官员是单岛规划的关键利益相关者,在规划编制中需要紧密管理,使其参与规划的全过程;县级政府属于第二类利益相关者,在规划编制过程中需充分考虑其利益诉求;现有无居民海岛使用者、海岛周边的渔民或集体以及拟用岛单位或个人属于第三类利益相关者,与单岛规划具有很高的利益关联,需要保证其对规划信息的获取,通畅官方沟通交流渠道,避免因利益冲突发生过激行为;单岛规划的编制单位和个人、规划评审专家、社会公益组织等属于第四类利益相关者,他们游离在单岛规划冲突之外,仅需给予最小程度的关注。

国内外研究以及相关规划实践证明,规划编制应考虑利益相关者各方的利益诉求,权衡各方利益,并达成规划共识,不能因强调某一方而忽视另一方的利益诉求,只有兼顾经济效益、生态效益和社会效益,规划才具有科学性和实用性,才能发挥其应有的作用。利益相关者分析是单岛规划编制过程中的重要环节,建议在后续无居民海岛管理制度改革时,将单岛规划利益相关者分析结果纳入规划编制内容。