英国推动“五眼联盟”转型的表现、动因与前景

唐小松

【内容提要】作为“五眼联盟”的创始国之一和老牌欧洲大国，英国积极推动联盟转型。一方面，英国加强与美国的战略互动，积极参与美国发起的机制整合行动；另一方面，英国尝试更主动地影响转型的方向与内容，利用自身的传统优势推动相关议题发展。英国意欲借助“五眼联盟”转型将“全球英国”战略构想落地印太地区，拉拢更多有利于实现英国利益的地区合作伙伴。但如何在配合美国与实行自身战略之间统筹用好实力与资源，以及在这一过程中稳妥处理中英关系，对于目前国内政局动荡、经济萧条的英国来说是一个难题。

“五眼联盟”最初是英美两国基于1943年《英国政府密码学校和美国战争部关于“特殊情报”的协议》以及1946年《英美通信情报协定》而建立的情报共享机制。随后，加拿大于1948年、新西兰和澳大利亚于1956年先后加入了这一机制。作为西方国家历史最悠久的情报与安全联盟，“五眼联盟”当前正经历重大转型。一方面，联盟合作议题不断扩大，从原来以情报共享为主向更广泛的地缘政治、安全甚至是经济议题延展。另一方面，联盟不断尝试吸收新成员，要么是内部成员国提议吸纳新成员，要么是外部合作伙伴主动表达加入意愿。英国作为“五眼联盟”的主要创始国，对于联盟在这两方面的转型都十分支持，是主要的推动者之一，这既符合英国在联盟内部的特殊身份，又符合英国自“脱欧”以来全球战略的调整与转变。

英国推动“五眼联盟”转型的具体表现

作为创始国之一和老牌欧洲大国，英国在推动“五眼联盟”转型时，一方面加强与美国的战略互动，积极参与美国发起的机制整合行动；另一方面更加主动地提出转型的方向与内容，利用自身的传统优势推动相关议题发展，践行自身战略构想，维持并争取更多话语权。

第一，推动扩展联盟合作议题。美国主导下的“五眼联盟”近年来在“泛安全化”的路上越走越远，将很多地缘政治甚至经济、外交等议题与所谓“国家安全”挂钩。在此过程中英国予以积极响应，对供应链安全、科技安全、民主联盟等美方关注议题都提供了不同方式与程度的支持和配合。

在供应链领域，英国积极推动联盟成员国之间在关键基础设施以及重要资源供应链方面的合作，并促成“五眼联盟”与外界合作缓解供应链压力。2020年，英国提议恢复“关键五国”机制（Critical Five），重新开启中断5年之久的关键基础设施领域的讨论，以继续推动五国在相关领域的合作。2021年2月24日，美国总统拜登指示联邦政府针对稀土等关键产品的供应链进行为期100天的审查。[1]作为回应，英国智库“极地研究和政策倡议”（Polar Research and Policy Initiative,PRPI）旋即在2022年3月发布的一份报告中表示，鉴于中国目前控制全球90%的稀土供应，“五眼联盟”应该与据称拥有大量稀土资源的格陵兰岛建立合作关系，以确保重要矿产的供应，减少对中国的依赖。[2]

在科技安全领域，英国在策应美国的同时充分发挥主观能动性，以维护自身利益。以华为5G问题为例，英国并没有像澳大利亚那样第一时间响应美国的号召，直接禁止华为参与本国5G通信网络建设。虽然最终英国政府还是在2020年6月宣布禁止华为5G，但也并未“一刀切”，而是设立了缓冲期。英国还主动召集其他国家进行合作，以抱团的方式来进一步摆脱对中国5G的依赖。2021年，英国想要推出以自己为主导、包括G7国家在内的“十国联盟”(D10)，引导各国投资先进的5G技术，以取代甚至超越中国的5G领先地位，这既是对美国积极推动对华科技打压的响应，又是主动构建提升自身话语权的表现。

英国对于“五眼联盟”所热衷干预的涉华民主议题格外关注，不断推动联盟合作向这一类政治外交议题转型。以香港问题为例，英国凭借与香港的历史渊源成为干涉中国内政最积极的排头兵，多次同四国发表针对香港政治、人权等问题的联合声明。例如，2022年英国政府发布第50份《香港问题半年报告》，指责中国政府推行包括国安法在内的治港政策。

第二，支持扩大联盟规模。2018年以来，为配合美国围堵中国的“印太战略”，“五眼联盟”瞄准印太国家启动新一阶段的扩员程序。英国对此表现出极大的支持意愿，力荐几个主要的印太国家加入，尤其是日本和印度。近年来，日印两国与“五眼联盟”越走越近。2020年10月11日，“五眼联盟”发表声明，以监控网络犯罪为名，要求科技公司在加密应用程序中“开后门”，以便“五眼联盟”成员国及其他相关国家的执法机构能够获取访问权限。[3]这里的“其他相关国家”，就包括同样签署了这一声明的日本和印度，这也是“五眼联盟”与日印两国开启的一种新的合作尝试。英国议会下院保守党议员兼外交事务委员会主席汤姆·图根达特公开表示，赞成日本成为情报交换关系的第六名成员。如果说日本已经是“五眼联盟”的老搭档了，那么印度则是近年来与“五眼联盟”接触的新血液。2022年6月16日，美国白宫印太事务协调员库尔特·坎贝尔在一次访谈中表示，在美国的“印太战略”中，同印度的关系是“美国在21世纪最重要的关系”，并且他还特别说明这种“友谊”将体现在双方情报合作方面。[4]与支持日本一样，英国对于印度加入“五眼联盟”的态度也十分积极。在尝试召集所谓的“十国联盟”时，英国也将印度列入其中，并积极与印度建立更为密切的安全合作关系。2021年4月，时任英国首相鲍里斯·约翰逊访问印度，两国共同签署了一项防务协议，合作内容包括简化武器采购流程、帮助印度建造战机等。

2022年12月7日，在美国弗吉尼亚州五角大楼，美、英、澳三国防长举行三方会议。（澎湃影像/IC photo图片）

英国推动“五眼联盟”转型的战略考虑

英国推动“五眼联盟”转型有其自身的考虑。一方面，英国有着与美国一致的安全利益诉求，而且“脱欧”后的英国在美国联盟体系与全球战略中的重要性有所下降，因此英国不得不在一定程度上配合美国推动“五眼联盟”转型。另一方面，“脱欧”后的英国开始重新布局“全球英国”（Global Britain）战略，希望借此重振地区与全球影响力，扩大与印太地区国家的合作与联系，而推动“五眼联盟”转型有助于其实现这一目标。

第一，与美国一致的安全诉求和维护英美特殊关系的现实需要。“五眼联盟”当前的转型主要针对中国、俄罗斯、伊朗等被美国视为所谓“安全威胁”的国家。对美国而言，基于新的“安全威胁”，推动原有的安全联盟转型，调整其功能、议题与规模，被认为是更有效的选择，而“五眼联盟”正是具备这种转型潜力的选项之一。英美两国对此有着高度的同步性，双方保持紧密配合，如将情报部门的活动更多地与民主议题挂钩、有关领导人频繁露面为这一转变路径发声等。英美两国的情报机构也加大了在诸如虚假信息、网络安全等领域的合作，试图证明“五眼联盟”等机构的情报工作是在促进自由、民主和人权价值观，[5]这也是两国在“斯诺登事件”后为弥补“五眼联盟”“民主”形象所进行的尝试。

英国配合美国推动“五眼联盟”转型，也受到后“脱欧”时代英美特殊关系变化的影响。众所周知，英美特殊关系源自历史文化的同根同源，但同时受到实力与资源的影响。从战时军事、情报领域的合作，到现在政治、外交、安全领域的投入，英国对于美国及其联盟体系的价值体现在方方面面，其作为美国和欧洲的中间人身份也一直相当重要，在美欧沟通以及协助美国影响欧盟政策方面发挥着不可替代的作用。然而，英国“脱欧”之后，其在美欧关系中的特殊地位受到冲击，在塑造一个符合美国利益的欧盟方面所能发挥的作用大大受限。这势必对英国在英美特殊关系中的地位带来负面影响。为了弥补这一点，英国需要在其他方面发挥作用，尤其是在当前美国高度重视联盟战略的背景下，以创始成员国的身份协助美国推动“五眼联盟”转型，可以提升英国作为坚实盟友的地位和作用。

2023年1月11日，在英国伦敦，英国首相苏纳克和日本首相岸田文雄举行会晤，两国签署《互惠准入协定》。（CHRIS J. RATCLIFFE / POOL/澎湃影像/IC photo图片）

第二，实施“全球英国”战略的需要。支持和推动“五眼联盟”转型，也是英国重塑自身“全球英国”战略的需要。2017年初，在决定“脱欧”后英国政府提出“全球英国”战略，并于2021年3月发布了冷战以来最为重要的国家安全、国防和外交政策报告——《竞争时代的全球英国：安全、防务、发展和外交政策综合评估》，界定了其在“脱欧”后的国际角色，首次正式阐述了“全球英国”战略。文件中虽然依旧强调与美国的联盟关系，但“全球英国”战略更倾向于使用各种资源实现英国在外交、防务、经济、软实力等领域的全球目标。[6]这意味着英国在“脱欧”后将更加鲜明地立足全球，拓展欧洲以外的发展空间。而推动“五眼联盟”转型为英国进一步深化自身战略转型提供了契机，这也是英国实施“全球英国”战略的具体手段。

一方面，英国通过“五眼联盟”议题领域的扩展来展示对华强硬态度，提高其全球政治、经济和科技影响力。英国政府在《竞争时代的全球英国：安全、防务、发展和外交政策综合评估》中，将中国定义为“竞争者”，指出中国“具有与英国不同的价值观，对英国及其盟友形成挑战”。[7]又如，华为5G问题让英国认为与中国在科技方面的竞争已经愈发激烈，英国情报机构“政府通信总部”主任弗莱明对此曾诬称，“西方世界面临着一个威胁，即所依赖的关键技术或将不再由自己塑造，而将会被中国等国家所掌控” 。[8]因此，英国积极推动“五眼联盟”在供应链、高科技方面进行深度合作，将中国等国家预设为主要威胁和竞争对手。由此可以看出，强化“五眼联盟”作用是英国“脱欧”之后基于自身安全与影响力需求的战略选择。

另一方面，英国通过支持“五眼联盟”与印太地区合作伙伴接近，以整合所需战略资源。“全球英国”战略当前的着眼点正是炙手可热的印太地区。2021年5月，英国新航母伊丽莎白女王号将巡游印太地区作为处女航，这被视为重申“全球英国”理念的战略之旅，旨在展示英国力量及其对地区盟友的重视与长期承诺。“全球英国”战略在印太地区推进落实的过程中，英国一直致力于加强与该地区国家在经济、安全、外交等方面的合作。以印度为例，英国与印度的安全伙伴关系有一定基础，早在2015年就建立了防务与国际安全伙伴关系。2016年英国开始全球战略转型后，更是大大提升了与印度的安全合作，将其视为“全球英国”战略的重要合作对象。2018年，英国与印度发表《英国－印度联合声明》，表示两国将加强在印太地区的海洋事务合作。英国政府在《竞争时代的全球英国：安全、防务、发展和外交政策综合评估》中多次提到印度，强调两国在经济、科学和技术领域的合作潜力，体现出英国在向印太地区进行战略倾斜背景下对发展英印关系的高度重视。2022年1月，英国与印度启动自贸协定谈判，力争到2035年将双方贸易总额提升至380亿美元。

2023年2月2日，在英国朴次茅斯大三角帆塔，英、澳两国外长和防长举行“2+2”部长级会谈。（澎湃影像/IC photo图片）

英国推动“五眼联盟”转型的前景

如前所述，无论是被动配合还是主动推进，英国都是“五眼联盟”转型的坚定支持者和推动者。展望未来，英国势必继续依赖美国资源，配合美国战略节奏，以让转型的“五眼联盟”在一定程度上为己所用。不过，英国要在“五眼联盟”转型中争取更多话语权，并非一帆风顺。“脱欧”对英美关系的影响、国内的经济颓势以及政局的不稳定，都会对英国实施扩张型外交政策带来不利影响。

首先，英国将更积极塑造自身作为“中国议题推动者”的角色，以争取推动“五眼联盟”转型的主动权。英国保守党政府近年来对华政策态度愈发强硬，这与美国及其盟友在推动“五眼联盟”转型及“印太战略”过程中的立场一致。在推动重启英国外交政策综合评估的过程中，当时的首相候选人特拉斯就曾表示未来当选后要正式给中国贴上“威胁”的标签，而不仅仅是《竞争时代的全球英国：安全、防务、发展和外交政策综合评估》报告中所称的“系统性竞争对手”。[9]虽然特拉斯仅仅是昙花一现，但继任者苏纳克在对华态度上基本与其一脉相承。苏纳克刚上台就与拜登通话并强调英美协调在印太地区合作中的重要性，以及美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）在应对中国挑战方面的意义。接下来，在更多涉及中国的议题上，英国很可能将更为主动地承担起倡议者、推动者甚至领导者的角色，将“中国议题”作为联盟转型中争取主动权的一个最有力工具。

不过，在“五眼联盟”转型中挑动中国议题对于英国来说存在一定的风险，势必会以牺牲中英关系为代价。英国国际贸易部2022年9月的数据显示，中国如今是英国第三大贸易伙伴，中英贸易额占英国贸易总额的7.5%。同时，中国也是英国第二大进口贸易国和第六大出口贸易国。[10]在过去的10年里，中英贸易关系一直都呈现比较平稳的增长趋势，英国国内也看好中英贸易在经济复苏过程中所扮演的重要角色。因此，如果英国政府做出与此相悖的选择，其国内必然会出现不少反对声音。

其次，英国国内经济和政治面临困境，导致其在推动“五眼联盟”转型时力不从心。一方面，经济疲弱对英国推动“五眼联盟”转型的进程产生负面影响。2022年7月，国际货币基金组织（IMF）预测英国2023年的经济增长将降至0.5%，远低于4月份预测的1.2%。这意味着英国2023年将成为G7中经济增长最慢的国家。“五眼联盟”转型意味着各成员国以及潜在合作伙伴将进行情报以外更大范围的投入与合作，英国作为创始成员国之一，经济上的困境势必会影响其在推动“五眼联盟”转型上的能力。

另一方面，国内政局动荡将直接制约英国在“五眼联盟”转型上更好地发挥作用。长期执政的保守党因在“脱欧”过程中引发的各种问题，几任首相先后饱受诟病，其执政能力在国内遭到广泛质疑。在此基础上匆忙上任又仓促辞职的特拉斯更加印证了民众对保守党执政能力的担忧。2022年10月25日，新当选保守党党首的苏纳克接任首相，但频繁的更替并不会让英国民众对政府的信任有太大改观。英国民调机构YouGov的数据显示，只有10%的英国民众对苏纳克成为英国新首相感到“非常满意”，有41%的英国人则表示对他的当选“有些不满”或者“非常不满”。[11]显然，对于这样一个面临内忧外患的英国首相、政党和政府而言，想要同时提振经济和推动外交，难度可想而知。尤其是英国一直想要在“五眼联盟”转型过程中发挥主导作用，以英国目前的实力来看是比较困难的。

最后，英国加入美国主导的各种地区机制将导致战略资源分散，无法集中力量推动“五眼联盟”转型。这一看似“矛盾”的逻辑，一方面源自美国对联盟的整合要求盟友投入更多资源，“五眼联盟”并非其唯一工具，而只是美国当下调整联盟战略时的一个选项。近几年，美国着力打造多个印太地区联盟机制，如四边安全对话（QUAD）、美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）、蓝色太平洋伙伴（PBP）等。在这些机制中，相比更加依附美国的澳大利亚以及美国更热衷于争取的日本、印度来说，英国的地位明显是有落差的。为了不掉队，英国不得不分散资源去跟随联盟的脚步，这对于面临内忧外患的英国来说，负担并不轻。另一方面，英国无论是推动“五眼联盟”转型还是配合美国的战略节奏，最终都是为了实现自身在印太地区的利益诉求，取得作为传统欧洲大国的战略地位。在推动“五眼联盟”转型的过程中，与其完全由美国主导，英国认为还不如主动提出对自己有利的转型方向。英国需要在配合美国与实践自身战略之间平衡好实力与资源，在加入美国主导的各种印太机制后，英国是有暇顾及自身的利益诉求，专注于推动“五眼联盟”转型，还是被美国的各种战略机制拉长战线而牵着鼻子走，还有待观察。

结语

在后“脱欧”时代，英国正将推动“五眼联盟”转型与实践“全球英国”外交战略相结合。一方面，英国试图通过转型后的“五眼联盟”尽量弥补“脱欧”之后下降的国际地位并进一步增强英美关系；另一方面，英国也寄希望于通过推动“五眼联盟”转型来更快更深度地融入美国在印太地区的联盟体系，实现其在经贸、安全等方面的诉求，以此强化自己的国际影响力。但是，这对于当前实力有限甚至正在萎缩的英国来说是一个巨大的挑战，毕竟稳定政局、促进经济发展才是新政府的首要考虑。保守党新任首相和政府的执政能力已经在英国国内受到严重质疑，如果国内经济状况得不到改善，政局缺乏稳定性，英国将很难有足够的精力来继续助推“五眼联盟”转型。而且，美国如今已经在大力整合联盟资源，“五眼联盟”转型是其战略大调整中的一个部分。美国联合盟友创建了更多其他区域性、特定功能和类型的联盟机制，英国作为盟友如紧跟联盟步伐，就不得不分散资源来配合，由此将会给自身带来更大压力。

[1] The White House, “Executive Order on America’s Supply Chains,” February 24, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/24/executive-orderon-americas-supply-chains/.

[2] Dwayne Ryan Menezes, “The Case for a Five Eyes Critical Minerals Alliance Focus on Greenland,” March 2022, https://polarconnection.org/wp-content/uploads/2021/03/Report-The-Case-for-a-FVEY-CMA-1.pdf.

[3] “International Statement: End-to-end Encryption and Public Safety,” October 11, 2020, https://www.gov.uk/government/publications/international-statement-end-to-endencryption-and-public-safety.

[4] Kinling Lo, “White House Adviser Calls Relationship with India ‘Most Important for the United States’,” June 17, 2022,https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3182006/white-house-adviser-calls-relationship-india-most-important.

[5] Jake Harrington, Riley McCabe, “The Case for Cooperation--The Future of the U.S.-UK Intelligence Alliance,”March 2022, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fspublic/publication/220315_Harrington_Case_for_Cooperation.pdf?0g633qeThqrIs3r78ThgKoGJ9EbpQsnV.

[6] 张飚：《“全球英国”：英国政府、反对党、智库和媒体的话语分析》，载《欧洲研究》2021年第1期，第133页。

[7] “Global Britain in a Competitive Age -- The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy,”March 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf.

[8] Keumars Afifi-Sabet, “The West faces ‘a Moment of Reckoning’ in Technology and Cyber Security,” April 23, 2021,https://www.itpro.co.uk/security/cyber-security/359317/the-westfaces-a-moment-of-reckoning-in-technology-and-cyber.

[9] 同[7]。

[10] Department of International Trade, “Trade &Investment Factsheets: China,” February 12, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1104447/china-trade-and-investmentfactsheet-2022-09-20.pdf.

[11] Matthew Smith, “As He Becomes PM, What do People Think of Rishi Sunak?” October 25, 2022, https://yougov.co.uk/topics/politics/articles-reports/2022/10/25/he-becomes-pm-whatdo-people-think-rishi-sunak.