中国2000-2020年安全治理的政策变迁：类型与机制

高 睿 张海波

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023)

一、问题的提出

十九届五中全会提出统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障[1]。会议审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》强调注重处理发展和安全的关系，正如习近平总书记指出：“安全是发展的前提，发展是安全的保障。”[2]以安全为中心的国家治理已成为前提，超过发展为核心的治理理念，在这一背景下，探讨我国安全治理政策的变迁具有现实意义。

回顾我国安全政策的发展，早期侧重传统安全，直至1991年苏联解体，安全观得以重构，“一超多强”形势下经济发展成为核心，但以经济安全、金融安全为重点议题的非传统安全直至1997年亚洲金融危机爆发才逐渐上升至国家层面。针对当时经济全球化与区域化特征，时任中华人民共和国主席江泽民与俄罗斯联邦总统叶利钦在莫斯科联合发表《中俄高级会晤结果联合声明》，但因此时的国际环境随着“冷战”格局转变，“和平演变”问题变得更为复杂，同时，科索沃问题、阿富汗问题、朝鲜半岛等地域问题逐渐爆发，故此时经济安全作为非传统安全仍未上升为国家战略。在特殊的时代背景下，1999年江泽民主席在日内瓦裁军谈判会议上发表《推动裁军进程，维护国际安全》的讲话，全面阐述以“互信、互利、平等、协作”为核心的“新安全观”[3]，之后催生了上海合作组织这样的国际会晤机制。这期间，安全观和安全价值又因“9·11”事件发生重要转型，以应对恐怖主义为代表的安全观在美国乃至国际社会上占据主导地位，进而引发了后期的“反恐战争”以及美国爱国者法案的出台。无论是经济安全还是恐怖主义，“其威胁涉及的范围超越了军事和战争的领域，波及层次也跨越了国家层面(上至跨区域乃至全球、下到国内的社区乃至个人)”[4]。

总体来看，我国早期安全政策虽然开始关注非传统安全问题，但因特殊的历史背景与国际形势，仍以传统安全为主，国际安全为重。2003年后，非传统安全逐步上升至国家战略，以“总体国家安全观”的提出为起点，以党的十八届三中全会提出的“健全公共安全体系”为标志，多元主体协同的安全理念得以重构，赋予了安全政策“治理”的特征，直至十四五规划对于安全和发展治理理念调整的阐述，20年安全治理，风雨兼程。那么，在安全治理时代，两任国家领导人的安全政策建设宏观结构是怎样的？基于政策变迁视角，这种结构特征背后的机制又是怎样的？本文拟展开分析。

二、文献回顾

1.间断-均衡理论研究。早期的政策变迁研究以渐进主义为主，强调决策者由于有限理性而保持原有资源分配格局以及官僚制的标准化操作流程对于政策变迁的制约作用。“范式”概念提出后，20世纪70年代末80年代初的政策变迁研究以范式方法论为基础得以长足发展，这时期的政策变迁不再被认为是对原有政策的修补，而是一个既有渐进发展，又有重大间断发生的复杂变化过程[5]。

范式革命引发了政策变迁研究的突破，90年代起，政策范式理论、间断-均衡模型、倡议联盟框架和多源流模型蓬勃发展。其中，间断-均衡模型由弗兰克·鲍姆加特纳和布赖恩·琼斯提出，该模型通过政策图景与政策场域的互动来解释政策过程中的均衡和变迁问题。其中，政策图景指一个政策是如何被公众、媒体和决策者理解和讨论的，正面政策图景与政策均衡相关，负面政策图景与政策间断相关；政策场域表示在相关政策议题中拥有权威的机构和集团，开放的政策场域有利于政策变迁，封闭的政策场域常造成政策垄断。

国内学者对间断-均衡理论进行了中国情境的应用、检验与发展，李健等借鉴间断-均衡理论讨论我国社会组织政策发展过程中的政社关系[6]，李伟权等探究了非传统传播渠道网络舆情下的中国政策变迁[7]。除了间断-均衡理论的本土化应用与检验，学者们发展了政策间断的过程与原因机制，在对中央“一号文件”农业政策变迁的研究中发现，“间断均衡模型具有良好的解释力，但需要进行本土化发展，其中，注意力转换是政策变迁的根本原因”[8]。在对计划生育政策变迁的研究中发现决策体制是政策变迁的主要影响因素，理念对于计划生育政策图景具有塑造作用[9]。对兰州出租车政策变迁进行考察的过程中发现，宏观层面的价值倾向、地方领导班子的态度以及公民的反应，是政策变迁动力的主要因素[10]。学者们还拓展了间断-均衡模型的适用性边界，邝艳华研究发现环保支出决策呈现间断均衡的特点，受到决策者注意力和体制摩擦的共同影响[11]。李文钊基于中国财政预算数据判断中国预算变迁也符合间断-均衡逻辑，扩展了一般间断假设的外部有效性[12]。

聚焦政策间断，现有研究发现焦点事件与政策间断存在相关关系。王雄军通过《人民日报》分析公共卫生政策的变迁过程中，发现焦点事件的显著作用，证明了焦点事件对政策间断进程[13]的影响；赵静、薛澜在公共政策议程设置框架下，讨论回应型议程设置[14]，但从间断-均衡模型角度讨论焦点事件对政策间断的作用机制研究则较少。另外，已有研究提及了观念和价值对于间断均衡理论的作用。王国华等认为“议程设置反映了一定时期决策者的社会价值倾向和政治态度”[15]。文宏发现宏观层面的价值倾向作用于政策间断：“我国政府形成了特色的行政生态体系，在具体政策制定过程中，中央或上级政府扮演着重要角色，在价值倾向方面呈现出自上而下的‘层级性’及‘推进-响应’等显著特征。”[10]综上，现有研究虽然提及了价值观念与政策间断均衡的相关性，但未从公共价值视角深入讨论间断-均衡理论，而传统的公共价值理论研究则延续三条路径：第一条路径以Mark Moore为代表，阐述公共价值的概念并提出战略三角模型，认为公共价值是公民对政府期望的集合，是公众通过切实的公共政策与服务所获得的一种效用，公共管理者的重要使命就是探寻和回应公众真实的期望[16]；第二条路径以波兹曼为代表，提出公共价值集合的概念，并将公共价值划分为7种类型[17]；第三条路径提出公共价值管理范式，并与传统公共行政、新公共管理进行对比，国内学者称之为一个新的公共行政学范式[18]。然而，三条路径的公共价值研究均未与政策变迁研究融合，公共价值对于政策间断-均衡的作用机制尚未讨论。

最后，现有研究大多从宏观政策场域进行讨论，而政策场域涉及宏观政治系统和政策子系统两个层次，从两个层次分别讨论间断均衡的作用机制，有助于弥补现有关于间断-均衡研究的空缺。

2.安全理论研究。早期的安全研究以现实主义安全理论为代表，具有“高政治化”特点。随着冷战结束，“非传统安全”在国际安全研究领域逐渐成为“显学”，且在许多国家的战略与政策层面得到体现。非传统安全此后形成了哥本哈根学派，将研究议题从国家中心主义下延至地区安全，再之后发展出诸如批判主义的法兰克福学派、女性主义安全学派等相关研究。近年来，越来越多学者关心“人的安全”研究，形成了两种主要观点：一种意见主张把人的安全定义为“免于匮乏的自由”，着眼于解决人类在环境、权利、资源匮乏等暴力以外的紧迫问题；另一种意见主张把人的安全界定为“免于恐惧的自由”，认为安全不应该关注过于广泛的范畴，而应把重点放在暴力威胁带来的恐惧[19]。

国际安全领域对于非传统安全的论述强调对于现阶段安全总体形态的研究，但无法定义近年来国内安全治理总体结构与形态问题，换言之，还应从公共管理视角讨论安全政策。目前关于安全的政策研究，集中于两条研究路径：一条路径聚焦某一具体领域安全，如对于信息安全内涵的讨论[20]，对于食品安全问题中信息不对称的讨论[21]，对于食品安全行政监管的讨论等[22]；另一条路径从中国宏观安全治理结构出发，讨论“总体国家安全观”，分析该战略的理论渊源、基本内涵与主要特征[23]，对总体国家安全观时代特征做出判断[24]，对总体国家安全观的未来发展提出思考[25]，但对于国内安全政策尤其是基于时间维度讨论安全治理的研究少之又少。

综上，安全理论研究具有明显的政治学和国际关系学色彩，进入安全治理时代，缺少中观层面安全政策结构与类型的研究，对于安全治理政策的变迁也缺乏深入的探讨，集中表现为三个问题：(1)缺乏安全治理政策变迁机制的深入研究；(2)虽有提及观念和价值倾向与政策间断的相关性，但没有从公共价值视角展开论述；(3)政策变迁研究忽视了政策场域具有宏观政治系统和政策子系统双层次的特点，不利于解释政策变迁过程中政策场域的具体变化机制。

三、框架构建

政策议程的设置具有六种模式。随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现[26]。外压模式存在一种特殊情况，即突然出现“焦点事件”，引发社会舆论关注，进而促使决策者改变政策议程，迅速推动议程调整，引发政策变迁。政策场域与政策图景是间断-均衡模型的核心分析概念，至于议程设置的动因，间断-均衡理论引入物理学“摩擦力”的概念，提出粘着-滑动模型(Stick-Slip Dynamics)，该模型的核心是摩擦力(阻力)和试图克服阻力的力量两种力量之间的互动与对比，当阻力处于主导时呈现“稳定”状态，当克服阻力的力量处于主导时呈现“变迁”状态[12]。

焦点事件的核心是“聚合能力”，即吸引大众关注的能力，但这种聚合能力并不能直接导致“政策窗口”的出现，仅可能因焦点事件而重新分配决策者注意力，焦点事件背后的问题得以感知。同样地，仅问题感知不会引发议程设置，故并非所有的焦点事件都会导致政策议程的变更，焦点事件失灵现象时有发生，本文将这类焦点事件界定为“显著焦点事件”。已有研究表明，问题感知、问题界定和问题筛选是影响焦点事件“失灵”的三大因素。由于注意力的稀缺性，焦点事件作用于政策变迁的首要环节是问题感知，决策者对某一问题的关注短暂而随机，注意力再分配的启动与焦点事件属性和媒体作用相关。第二环节是问题界定，决策者面临着多重预算约束、资源限制和组织协调压力，在有限的时间和资源条件下，只有当问题被清晰界定，政府才会考虑将其纳入议程并进行方案匹配[27]，这便是模糊性环境下的问题界定，这一环节降低了“认知摩擦”。当政策被决策者感知并清晰界定后，进行政策的决策风险评估，只有同时满足注意力再分配、模糊性环境清晰界定与决策风险评估通过三个条件的“显著焦点事件”才得以进入“回应式议程设置”阶段，相关议题纳入决策程序的议程设置，迅速回应焦点事件及公众需求，缓解政府压力[14]。进入回应式议程设置的显著焦点事件一方面经过公众、媒体和决策者的广泛讨论，问题得以界定，政策图景发生改变。另一方面，显著焦点事件通过决策者注意力在分配改变政策场域，调整宏观政治系统，并迅速传导至政策子系统，制度摩擦阻力与认知摩擦阻较小，子系统响应并出现不均衡状态，克服阻力的力量很大，政策垄断打破。显著焦点事件导致的政策场域与政策图景互动，形塑了政策的间断变迁。如图1所示。

图1 政策间断变迁机制分析框架

政策的渐进式变迁表现较为平缓，不会出现政策生产的明显增速，故除传统研究外较少研究者讨论这一议题，然而从逻辑演绎出发，焦点事件的影响着重关注政策子系统不均引致政策场域变化的政策变迁，而无法解释政策渐进式变迁的机制，传统理论基于政策修正的理解于中国情景也缺乏足够解释力，故本文构建政策渐进式变迁分析框架如下。

政策的渐进变迁起点是领导人执政理念与公共价值的革新，一般而言，每任领导人执政理念在任期内虽有一定程度变化，但总体保持一致，故政府执政理念的变更主要由领导人更替产生，由于政策传导的影响，执政理念的变更产生了一定的“认知摩擦”，政策图景缓慢调整。公共价值理论认为，政府对公民的集体偏好进行回应，其次重视政治的作用，将效率、质量、安全因素与问责、集体偏好等因素相结合[18]，受集体偏好驱动的政策本身承载着价值，既是价值的载体，又受价值取向的驱动，故执政理念与公共价值形成合力，嵌入于政策场域，但此时两条嵌入路径的目标价值存在一定差异，亦形成一定阻力的“认知摩擦”，两种“认知摩擦”导致宏观政治系统呈现不均衡状态，但这种机制下的阻力较大，所以这种嵌入的速率和冲击是缓慢的，故而政策子系统呈现均衡的状态，但宏观政策系统均衡的打破导致政策场域发生变化。总体来说，由于政策传导的影响产生了一定的制度摩擦阻力，制度不会发生突变，进而激发大量的政策生产，但调整的政策图景与变化的政策场域互动，缓慢推进了政策的渐进变迁。如图2所示。

图2 政策渐进变迁机制分析框架

间断-均衡模型关注影响政策变迁进程的节点，将政策变迁划分为均衡期与间断期两个阶段，这里借鉴Peter Hall的政策范式理论优势互补，深入地诠释政策变迁。其中，政策范式的第一序列和第二序列对应均衡变化，“政策按照之前确定的方案常规微调”[28]，第三序列对应政策的间断变化，三个序列构成了政策变迁的完整周期，第一序列政府常规决策，第二序列以政策渐进变迁为特征，表现为政策工具的调整，第三序列则以政策间断为总体特征。政策场域与政策图景的互动导致“认知摩擦”与“制度摩擦”变化，两类摩擦的粘着或滑动是政策变迁三个序列变化的总体动因。如图3所示。

四、研究设计

1.数据来源。中国政府网是中国中央人民政府综合门户网站，集政务公开、人民服务、资源整合、数据共享等职能。网站共分为三个版本，中文简体版与繁体版开设“国务院、总理、新闻、政策、互动、服务、数据、国情、国家政务服务平台”9个栏目，英文版则开通了“国务院、总理、新闻、政策、服务以及档案文件”6个栏目，其中，“政策”一栏集合了中央与国务院政策文件库，是中国中央政府政策研究的重要窗口。政策文件库包含了中央文件库、国务院文件库、国务院部门文件库以及政策解读四个板块，本研究探究中国情境下安全治理的政策建设、价值体系与框架搭建，故选取前三个数据库作为研究数据来源。

研究首先以“安全”为关键词进行全文检索，保证数据的最大程度覆盖，检索时间为2020年11月10日，出现条目4255，其中中央有关文件208条、国务院文件2072条、政策解读1975条，删去政策解读，初始研究数据来源共2280条，后经过阅读与编码，删去仅涉及地方安全的政策文件及文中出现“安全”关键词，但讨论非安全治理范畴的文本253条，最终确立分析文本2027条。由于中国政府网2005年10月1日试开通，2006年1月1日正式开通的时间客观性，本次分析涵盖了中央一级政府自2000年到2020年这20年间安全政策的演进与变迁，有利于观察国家安全治理的发展。

图3 政策“间断-均衡”机制分析框架

2.研究方法。需要说明的，由于中国政府网建设时间的客观性因素，安全政策数据库中最早出现2000年政策文本，之后直接跳到2004年，以后每年均有政策出台。同时，由执政理念引导的制度建设在每一任领导人当政时期具有政策的连续性与稳定性，综合考虑文本特征与政策连续性两个关键因素，将政策文本切割为两个时间序列：一是2003年3月至2013年3月，即胡锦涛总书记任期的10年时期；二是2013年3月至今，即习近平总书记在任的7年时间。

在对政策文本进行划分后，运用Nvivo对每一部分政策文本分别进行编码，讨论这一时期安全政策的特征与类属，结合具体政策分析第五章安全治理的政策框架，并对前后两任领导在任时期的安全框架进行对比研究；此后基于两个历史阶段的安全框架分别从“焦点事件”与“价值嵌入”两个维度展开讨论。其中，焦点事件的研究运用文本编码方法，对政策文本展开内容分析；“价值嵌入”维度，研究基于Beck Jørgensen等学者归纳的72种公共价值[17]与Rutgers识别的重点公共价值[29]，针对重点公共价值结合中国语境进行筛选，并利用python进行文本匹配，剔除词频较少的关键词后，最终选定50个公共安全高频价值。确立关键词后，首先统计词频，词频高低反映了对价值关注的优先级，能在一定程度上体现公共安全价值的宏观层级结构。进一步观察价值层级体系的内部结构，并检验该结构的稳健性，研究运用共词分析方法(Co-word Analysis)建立安全价值共现矩阵，并将共现矩阵纳入UCINET进行社会网络分析，采用“核心-边缘”分析方法探究网络结构，结合词频分析与社会网络分析方法，确认这一阶段的安全治理价值体系。因为公共价值决定了包括国家治理目标、公共政策、公共服务等行为的合法性，任何政府治理行为在本质上都是确立和实现公共价值的过程，故政策架构与价值分析理应存在正向逻辑关系。

总的来说，质性研究的分析有利于观察每一历史时期安全治理的宏观架构，而词频与社会网络的量化研究方法则更便于讨论这一时期的政策变迁逻辑，进行微观、具体的分析。结合两类研究方法，一方面能够理解政策的静态结构与动态演变，另一方面能够更好地理解政策制定的合法性逻辑，以此解释政策变迁与演进的内在机制。

五、框架验证

1.安全治理政策变迁的类型与特征。首先统计2004年至2020年间安全政策的数量分布(如图4)，由于中国政府网刚刚开始运行，2005年和2006年的政策文本数较少。柱状图的参差证明我国的安全治理政策生产不符合政策渐进变迁逻辑，存在明显的两个断点，第一个是2008年，第二个是2016年，断点处安全政策数量激增，其余年份安全政策生产呈波浪式起伏，但总体表现均衡，是政策发展的均衡期，断点跳跃处为政策间断期，柱状图证明了我国安全治理政策变迁适用于“间断-均衡”模型。

图4 2004-2020 安全政策数量

进一步探讨断点处政策跳跃影响机制，本文从安全治理子系统分类编码切入，研究以“安全”为关键词对中国政府网政策文本进行编码，根据总体国家安全观中安全的类型将政策文本划分为“政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全”11类政策。需要说明的是，筛选编码的文本总数并非下图11类安全政策加总的文本数量之和，因政策文本中还涉及大量规划与其他未上升至国家安全战略的安全类属，2003-2013年政策类型分布如下：

2003年至2013年的安全政策中，社会安全、经济安全、资源安全与其余安全在这10年间频次差异较大，本研究着重讨论前三种安全类型。十年安全政策文本中，社会安全类文本占据首要地位，从安全的反视角——风险出发，千禧年后，社会发生重大变革，转型期的中国不仅面对诸如传染病、自然灾害等构成的传统风险，也面临着伴随着工业化、城镇化为标志的现代化过程中，不断涌现和加剧的失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会风险[30]。需要说明的，这里讨论的社会安全并非狭义上政法委对应的社会安全，也不是“狭义上将其等同于社会保障”的社会保障体系，而使用广义上保证社会系统良性运行的概念内涵[30]。进一步编码发现，社会安全以当下政法委管辖的社会安全为主，加之国家市场监督管理总局管理的食品安全、应急管理部统筹的自然灾害与生产安全、卫健委管辖的公共卫生安全共同结合组成的社会安全体系，包含了社会治安、交通安全、社会保障、应急管理、食品安全5个核心领域，这一类属以2003年“SARS”为起点，逐步搭建起现在5个领域为支撑的制度框架。经济安全政策在这10年的安全政策中占据次要地位。这10年宏观结构上社会安全政策多于经济安全类政策、资源安全占据第三位安全价值的特征与2013年后的安全政策优先级呈现差异。如图5所示。

图5 2003-2013年安全政策的类型分布

经过前10年的发展，2013-2020年的安全治理，不论是管理理念、社会环境还是经济环境均产生了较大变化，加之党领导下的政府、市场和社会多主体协同理念的贯彻深入，这一时期的安全逐渐具有“治理”特性，正如这7年的开篇十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标所述，新时期的安全政策、国家安全摒弃了原先的传统安全论，否定国家-市场二分，而是在“国家-市场-社会”关系重构的基础上开展的安全治理。

图6 2013-2020年安全政策分布

2012-2020年期间的安全政策最明显特征就是经济安全占据安全治理的核心。这与前10年以社会安全政策建设为核心是截然不同的。需要特别说明的，由于本研究数据收集时2020年尚未结束，可能有关于新冠疫情的公共卫生政策于2020年出台，但这7年间经济安全与社会安全领域政策建设数量的巨大差异，故并不会影响本研究发现的安全治理总体类型分布及后续分析。总的来说，2003-2013十年间与2013-2020七年间的安全治理结构差异巨大，前10年以社会安全制度建设为主体，而后随着综合国家实力增强的同时，经济的内部与外部安全重要性显著提高。2013-2020年间紧随前两大安全的是政治安全、信息安全，这又与上一个10年的资源安全、生态安全的排序产生差异。如图6所示。

2.焦点事件：安全治理政策的间断变迁机制。前文已述，安全治理的政策变迁存在两个断点，为了探讨断点处的政策跳跃影响机制，从安全治理子系统分类编码切入，发现前10年的安全治理以社会安全为核心，后7年则以经济安全制度建设为中心，且2008年和2016年两个年份的安全政策分布与这一规律吻合，故探讨两个断点的影响机制可以分别从社会安全和经济安全切入。

文本编码显示，随着2003年“非典”肆虐，同年5月，国务院颁布《突发卫生事件应急条例》，此后作为国家安全重要制度建设的应急管理制度以非典为拐点由原先的单一灾种导向特征转向整合的多灾种协同现代应急管理，大量的政策法规陆续制定；此外编码发现，除了公共卫生领域，随着社会转型，社会矛盾激化，2003年的孙志刚事件影响了后续《城市流浪乞讨者救助管理办法》的出台，也间接影响了《中华人民共和国居民身份证法》的颁布，马加爵事件、药家鑫事件、杨佳上海刺警案与哈尔滨六警察打死人事件使公众重新反思警察执法，同时，信访问题、群体性事件问题也较为凸显，社会治安问题因社会转型而凸显；食品安全问题在这十年里尤为突出，爆发了苏丹红事件、假奶粉事件、三鹿奶粉事件、奶粉致女婴性早熟事件、地沟油事件等一系列恶性事件。总体来说，进入风险社会，经济高速发展的中国，社会领域大量的风险积聚，但缺乏成熟完备的现代应急管理体系保障，大量焦点事件“突生”，长期助推2003-2013年间安全政策的发展，表现出社会安全政策建设多于经济安全的特殊现象。此后，综合应急管理体系的完善，既大部分保留了分灾种管理的体制机制，又进行了适度的扩展和创新[31]，也因为这一制度的兜底，2013年后，虽然也发生了雅安地震、H7N9禽流感、长生疫苗等事件，但有以“一案三制”为框架的应急管理体系兜底保障，故不会产生大量的政策创新。

图7 2003-2020年社会安全政策分布

图8 2003-2020年经济安全政策分布

图7、图8聚焦社会安全与经济安全政策分布，与总体性安全治理结构吻合。2008年的政策间断由社会安全问题与经济安全问题共同引致，且以社会安全问题为重。2008年1月10日起，中国南方遭遇大范围冰冻雨雪灾害，受灾地区达20个省(区、市)，灾害发生后，民政部在财政部支持下，首次将铁路、公路直流人员和城市被困人员纳入救灾工作范围，同时中央紧急协调部队空投御寒物资和方便食品，下拨中央自然灾害生活补助资金5.35亿；灾后重建方面，民政部会同财政部，确保春荒救助，并进行了倒损民房的恢复重建工作[32]。同年5月12日，汶川发生8.0级地震，灾后四川省迅速成立 “5·12”抗震救灾指挥部，国务院迅速成立抗震救灾总指挥部，协调各工作组应急响应。次贷危机是2008年经济安全焦点事件，更准确地说，自2007年2月开始，中国股市即暴跌，之后又由于印花税调整发生了“530股灾”，金融冲击致使我国在2006-2008年间经济安全政策制度政策创新激增，编码发现，我国通过大量“三农新政”实现经济软着陆，并扩大投资，出台了以“国十三条”为代表的一系列政策文件，另一方面加强了外汇管理。2016年经济安全问题主要表现为国内股市市场动荡和国际环境下英国脱欧对于世界货币体系，尤其是欧元、英镑的影响，编码分类后发现，2016年的政策创新表现为三个领域，一是煤炭与钢铁领域的去产能，二是去杠杆，三是进一步降低企业成本。

综上，焦点事件推动是安全治理政策间断变迁的主要原因，安全治理领域的“焦点事件”与“国计民生”息息相关，“国计”即经济安全，“民生”则聚焦社会安全，社会安全与经济安全焦点事件的显性化特征产生“聚合能力”,快速吸引决策者、公众和媒体注意力，此时政府处于“外压模式”，引发了政策场域注意力的重新分配，并压缩了模糊性环境问题界定与决策风险问题筛选的进程，成为政策意义的“显著焦点事件”，进入“回应式议程设置”阶段，此时相关议题纳入决策程序的议程设置，迅速回应焦点事件，回应公众需求，缓解政府压力[14]。安全治理政策的间断变迁过程中，当宏观政策系统均衡打破后，迫于外压模式的时间性约束和宏观政策系统均衡的推动，政策子系统均衡也被打破，政策场域发生巨大变化，同时认知摩擦阻力、制度摩擦阻力均很低，变化的政策场域与政策图景互动形塑了政策的间断变迁。

3.价值嵌入：安全治理政策的渐进变迁机制。“焦点事件”能够帮助建构安全治理政策的间断变迁机制，但无法解释为何资源安全在2003-2013年间占据第三重要地位这一问题，也未能解决政治安全在2013-2020年上升为第三重要价值这一现象背后的机理。因政策的渐进式变迁没有断点，不会呈现政策创新的显著跳跃，故研究结合文本分析与社会网络分析两种方法解析政策的渐进变迁机制。基于Beck Jørgensen和Bozeman归纳的72种公共价值[17]与Rutgers[29]识别的重点公共价值，结合中国语境筛选重点价值，通过python进行文本匹配，图9、图10分别展示了2003-2013与2013-2020年间安全高频价值词频统计，用于最初描述性统计，初步观察20年间价值结构变化，之后再进行检验。

图9 2003-2013年安全价值词频统计

图10 2013-2020年安全价值词频统计

对比图9、图10，前三的价值中，“安全”为核心价值，“及时”表示在公共管理组织内部维度，政府服务与响应的及时性，这与我国政府“最多跑一次”等多种行政机制改革密不可分，但两个历史阶段第三位价值出现分歧，2003-2013年是“稳定”，而2013-2020年则为“创新”，另外，“问责”与“法治”的价值排序前后也出现了巨大差异。值得注意的，“可持续发展”这一价值在前后两任政府执政期间发生了价值地位的变迁，词频统计的结果反映安全价值存在较大的层级梯度差异，基于稳健性考虑，本文继续如下工作：

社会网络分析中，如果从节点出发，单个节点度只能刻画节点周围很局部的特征，远不能描述单个节点在传播动力学中的重要性，而核心度(Coreness)却能反映整体网中节点的重要性，它表示在欧式距离空间里每个点距离中心的距离。故本文从“核心度”这一指标出发，进行“核心-边缘”分析，观察安全高频价值内部层级关系，检验词频统计的分析结果。因本研究的数据为价值共现矩阵，属定比数据，故采用连续核心-边缘模型。

图11 2003-2013年安全价值图谱

模型显示，2003-2013年理想结构矩阵与原始矩阵相似度(相关性)为0.985，说明结构矩阵很好地概括了原始矩阵的信息，同时模型集中度达到0.604，2013-2020年理想结构矩阵与原始矩阵相似度(相关性)高达0.993，同时模型集中度达到0.544，说明有较好的集中趋势，存在“核心-边缘”结构。本研究将核心度0.3以上价值界定为核心价值，0.1至0.3以内的界定为半边缘价值，0.1以下的判定为边缘价值。

图12 2013-2020年安全价值图谱

图中黑色节点为“核心价值”，灰色为“半边缘价值”，白色为“边缘价值”，研究对比发现，安全价值词频统计与安全价值图谱表现出一致性特征，价值图谱中核心价值呈现“安全核心价值三角”。

图10、图11显示，两任领导人任期的安全价值图谱呈现不同的结构，这是由领导人换届导致的执政理念变更与公民集体偏好形塑的公共价值共同作用而成的。“安全核心价值三角”的变化反映，2003-2013年间，核心价值是稳定，而后7年则是创新，紧随其后的价值是合作，“稳定”代表社会安全，而“创新”与“合作”则更加凸显经济安全，核心三角的变化由宏观政治系统决定，反映出两届领导人不同的执政理念，这也验证了为何前10年中央政府政治注意力聚焦社会安全，其次是经济安全的特殊现象。

政策本身承载着价值，既是价值的载体，又受价值取向的驱动，半边缘价值、边缘价值和价值的词频统计与政策的渐进变迁趋势吻合，公共价值反映公民的集体偏好，政策场域中宏观政策系统因其合法性需求，对公共价值进行回应。2012-2020年期间，经济发展与环境保护的张力显性化，故“可持续发展”这一价值在前后两个历史阶段的优先级发生变化。2003-2013年可持续发展占据更高优先价值，而2013-2020年其优先级下降，表现在政策层面，水安全、能源安全、土地资源、海洋资源、环境资源等非传统安全逐渐进入大众、学界及政府视野，国家战略层面的资源安全主要关注石油资源，以国际原油价格波动为风向标。除了宏观经济学的供求、市场因素以外，还与局部地区争端相关。在这样的背景下，胡锦涛于2006年7月17日在俄罗斯圣彼得堡召开的八国集团首脑会议上提出新能源安全观，就全球能源安全问题作了具体阐述。

另外，“问责”与“法治”价值的前后变化是对“政治安全”战略提升的重要证明。发端于非典时期的行政问责制在习近平总书记推动下从行政体系问责走向党政体系，实现了问责价值核心度的提升，依法治国、依法行政在近些年显得更加重要，反腐成为人民的集体偏好，契合人民群众最基本的心理诉求[33]。期待“以人查房”是民众的反腐诉求，反映在政策工具上，表现为2014年对于行政体系与2015年对于军队体系的强力反腐，价值的变化解释了为何前10年资源安全占据第三优先级，而后10年政治安全地位上升的政策变迁。由于不存在显著的政策跳跃断点，故不符合政策的间断变迁逻辑，从安全政策体系的类别子系统角度讨论，有利于观察、捕捉政策的渐进式变迁趋势。

综上，本研究认为，领导人执政理念的变迁嵌入于政策场域，但由于政策传导的影响，形成了特定时间内一定的“认知摩擦”，且领导人执政理念与公民集体偏好的差异亦产生一定的“认知摩擦力”，两条路径价值同时“嵌入”于政策场域，影响了宏观政策系统的均衡性。在这种机制之下，制度摩擦力较政策间断变迁稍大，较大的制度摩擦力和认知摩擦力注定了政策子系统的响应不如间断变迁机制激烈，故政策子系统仍保持均衡态势。“价值嵌入”型政策变迁机制的速率和冲击是缓慢的，不如间断变迁显性化，呈现政策的渐进式变迁趋势。