互联网平台数字税征管的实质与额外价值*

谢舒琳

(华东交通大学经济管理学院,江西 南昌 330013)

一、引言

作为数字经济的一种形态,互联网平台因其具有线上与线下交互性而日益成为人们生活不可或缺的一部分。然而,以美国“GAFA”(谷歌、亚马逊、脸书、苹果)、中国“BATJ”(百度、阿里巴巴、腾讯、京东)为代表的大型科技公司,在给人们带来便利生活的同时,也抢占了大量市场份额,并衍生了垄断、税基侵蚀和利润转移等问题,其中,市场国的税收利益大量流失引致国际上兴起对数字税的讨论,一些国家已开征或拟征数字税。数字税也叫数字服务税,广义上是对数字服务交易征收的各种税的统称;狭义数字税是指对数字服务供应商取得的数字服务收入所征的税收。[1]目前国际上讨论最为激烈的数字税议题一般是指狭义数字税。

国内外关于数字税的研究主要有两个方向:一是互联网平台数字税征管实践。龚辉文(2021)、[1]茅孝军(2019)、[2]李辉和张成(2021)、[3]Teteryatnikov等(2020)[4]从数字服务税的进展提出了后续国际数字税的改革方向;赵永升和吕一彤(2021)、[5]朱青(2021)[6]分析了美法的数字税之争及由此引发的“301条款”,提出了中国的应对措施。二是互联网平台数字税征管的理论研究。周文和韩文龙(2021)从生产的国际关系角度阐述互联网平台经济全球化面临的数字技术垄断与数字税新挑战;[7]张守文(2021)通过数字税立法应遵循的四大基本原理及三对价值提出“数字税制”[8]的建议;曹明星(2021)就数字经济国际税收改革方案中的理论、权益衡平及规则的体系建构角度提出国际税收改革方向;[9]毛恩荣和周志波(2021)从数字税治理的内卷化提出了对此现象的破局之道;[10]Bloch和Demange(2021)用两种利润分配规则和数值模拟方法揭露了跨国数字平台的税收。[11]

综上所述,现有文献对互联网平台数字税征管的实践和理论研究已有不少进展,但对互联网平台数字税征管实质和价值的探讨仍待推进。本文从美国与法国的数字税之争(以下简称“美法之争”)出发,探究互联网平台数字税征管的实质,并进一步发掘互联网平台数字税征管的额外价值。在此基础上,就中国如何应对互联网平台数字税征管提出建议。

二、互联网平台数字税征管的实质

法国是率先成功征收数字税的国家,其征收对象以美国“GAFA”为首。“GAFA”在法国拥有大量市场份额,而法国作为市场国却未从美国互联网企业利润中获取收益,由此导致了两国的数字税之争,并进一步导致美国的报复行为,即301调查。此后,新加坡、意大利等国家也开启了数字税征收。那么,在数字税征管现象的背后,其实质究竟何在?

(一)国际税收利益之争

国际上开征数字税的一个重要原因在于:新商业模式下经济价值的创造来源于市场国,而互联网平台在市场国无实体存在,造成市场国提供了海量消费者却无法享受税收红利。据中国信通院监测,在全球市值排名前10的企业中,平台企业市值比重已由2008年的8.2%上升至2020年的74.8%,规模达到8.87万亿美元,较2008年增长了近50倍。[12]然而,面对互联网平台规模收益的递增,市场国政府对其税收征管却难以着手,跨国互联网平台利用各地区税收制度的差异及漏洞,将应税利润转移至低税负地区或避税天堂,逃避企业所得税。税基侵蚀的频发使一些国家拿起了数字税“武器”,力争重新分配税收蛋糕。2019年法国通过全球首部数字服务税法案:向全球数字业务年营业收入超过7.5亿欧元,以及在法国境内年营业收入超过2500万欧元的企业征收3%的数字税。在此法案下,美国互联网巨头需为其在法国所取得的营业收入纳税。截至2021年底,已有48个国家开征或拟征直接数字税。[13]此外,还有近百个国家通过修改增值税和消费税的方式对数字经济征收间接税。[14]这一系列开征或拟征数字税的背后,几乎都是为了减轻跨国互联网巨头对本土的税基侵蚀和利润转移现象,防止企业避税造成的税收流失;临时开征数字税的国家将跨国互联网平台的利润重新分配,获取以往未能享有的财政收入。各国竞相出台数字税这项临时性措施旨在解决税负不均等问题。

(二)民族资本与垄断资本之争

“美法之争”实际上也是资本累积国际矛盾的新表现,其背后是法国民族资本与美国垄断资本之争。一方面,美国互联网巨头的全球市场份额很高,例如谷歌占据90%的全球搜索引擎市场,法国等欧盟国家为美国互联网企业贡献了大量的销售收入,而法国互联网企业自主创新能力较低,互联网平台经济发展缓慢,在信息化、数字化时代明显处于弱势地位。另一方面,美国互联网巨头可以通过向法国企业销售网络广告、中介平台广告,及个人数据使用、市场销售等数字经济服务而获取巨额收入,而法国却仍主要以传统产品(即香槟、奶酪、奢侈品等)向美国出口。随着贸易逆差不断扩大,出于对本土民族资本的保护,法国制定并实施有利于本国的数字税法案在情理之中。然而,在法国参议院通过数字服务税法案的前一天,美国启动了针对法国数字税的301调查。美方认为,法国推行数字税是对美国互联网平台企业的歧视,故欲通过加征关税对法国进行报复,但由于美国在此期间忙于大选等原因,这场数字税之争最终以法国取得暂时性胜利告一段落。可见,“美法之争”既反映了两国互联网企业竞争的不对称,也反映了两国贸易结构的日益失衡,从这个意义上看是法国民族资本与美国垄断资本之争。

(三)税收规则主导权之争

各国互联网平台经济发展、税收制度存在较大差异,开征或拟征数字税的国家实质上占领了数字税立法先机。法国作为第一个成功开征数字服务税的国家,争夺税收利益只是短期目标,对国际数字税收规则的主导可能才是其长远打算。随着平台企业形成的生态圈进一步扩大,平台经济在各国的发展差距越发明显,也影响了国际税收利益的分配,可能造成国家之间的发展差距进一步扩大。法国在其数字经济发展特别是平台经济发展远远落后于美国的情况下,领先于欧盟而通过法制层面对互联网巨头进行数字税征管,有利于逐步占领数字税收规则制定的高地,从而在此后的国际数字税收规则制定中拥有更大的话语权。

三、互联网平台数字税征管的额外价值

从“美法之争”揭示的互联网平台数字税征管的实质可以看到,较为浅层的是税收利益之争,更为深层的是两国背后资本之争及平台经济蓬勃发展下对国际数字税收规则的主导权之争,这三点也可以说是互联网平台数字税征管的基本价值。进一步研究可以发现,对互联网平台的数字税征管,还具有以下额外价值。

(一)促进税收制度与数字经济的适配

法国等国家积极开征或拟征数字税,一个重要原因是其国内互联网平台经济远远落后于数字大国的发展,在国际贸易中充当数字服务的需求方未能成为净供给者;面对美国互联网巨头在国内市场的强势扩张,本土的互联网平台企业不具竞争力,只能采取法制手段来促进国内经济跟上数字大国的发展步伐。作为一个极其擅长税种设定和税务征管的国家,在无法扭转本土传统企业与国外平台企业经济收益差距的情况下,法国成为全球第一个成功开征数字税并实行数字税追溯的国家,成为数字经济法制层面的领先者,通过法制手段对数字经济加以管控,促进国内平台经济发展,遏制国外互联网巨头对本土的垄断势力。

2020年10月12日,经济合作与发展组织(以下简称OECD)公布了《应对经济数字化税收挑战——支柱一和支柱二蓝图报告》,其中,“支柱一”侧重完善对大型跨国企业的征税分配机制,向市场国分配更多的征税权和可征税利润,以平衡经济数字化背景下国际税收权益的分配格局。然而,相关学者在对“支柱一”方案的研究中也发现,其规则的设定保证了欧美国家的利益,却忽略和侵害了多数发展中国家的利益。[9]“美法之争”发生在发达国家之间,而广大发展中国家的数字经济发展水平更低,更应积极参与国际数字税研究,从法制层面管控和促进国内数字经济的发展。国际数字税征管的完善在给定各国税收制度框架的情况下,将在很大程度上缩小互联网平台企业居于劣势的国家与数字经济发展较好的国家之间的数字经济鸿沟,促进各国税收制度与数字经济的适配。

(二)维护公平竞争,促进经济发展

互联网平台企业利用新商业模式下产生的新要素——数据,一方面兼并居于弱势的互联网小企业,一方面利用用户的数据信息稳固消费者,形成一种边际成本趋于零、经济规模持续扩大的网络经济效应,与传统企业相比更容易引发垄断现象。通过数字税征管来指引互联网平台经济的发展方向,有助于遏制平台经济发展下损害公平竞争的行为。OECD的“支柱一”通过修改利润分配和联结度规则来重新分配征税权,以扩大市场管辖区的征税权。如此,在市场国无常设机构等物理存在的互联网巨头,需为其在市场国占据的海量用户所取得的收入纳税,因而数字税有助于在平台商业模式和传统模式之间建立中立性,保障两种模式间的公平竞争。然而,开征数字税的国家税收制度不一,如果互联网平台所在国与市场国无多边协议,各国政策可能相互交叉或矛盾,导致双重征税、国际贸易歧视等问题,这反而加重了不公平现象。不断变化的国际数字税收规则将影响平台企业负担的税率和金额,临时税收政策也会给合规管理带来不确定性挑战。因此,通过多边协议实现数字税的开征,有助于促进互联网平台经济与传统商业模式、发达国家与发展中国家之间的公平竞争,共促经济发展。

(三)防控数据风险,保障国家安全

互联网平台经济产生的垄断现象会衍生个人风险和社会风险。在个人风险方面,互联网平台实现垄断地位的关键在于隐私数据,海量用户产生的数据信息被平台收集、整理、加工,容易产生“大数据杀熟”等现象,且用户个人隐私数据可能被平台以不正当方式利用,数据的国际流动更可能使风险放大。在社会风险方面,互联网平台提供精准差异化服务,存在显著的规模经济性,客观上容易导致垄断现象。如果对互联网平台企业的垄断行为不加约束,随着用户数据信息的累积与跨境流动,个人风险和社会风险的叠加甚至可能带来国家安全问题。互联网平台经济衍生的垄断、税基侵蚀和利润转移等问题,在数据跨境流动下也显得更隐晦,跨境征管、执法增加要求数据跨境调取,跨境数据流动治理是维护国家安全的重要保障。欧美国家面对平台经济衍生的垄断问题,加强了对监管规则的前瞻性设计,其中就包括数字税、数字货币[15]等方面,对互联网平台的数字税征管一定程度上有助于防控数据风险。通过互联网平台数字税征管方式,可以使大数据的生产者即用户享有其参与平台经济所带来的部分收益;同时,原本作为数据收集者、开发者、销售者及监管者的互联网平台,其监管角色在数字税征管下被分离出来,政府掌握以往被互联网巨头控制的用户数据信息,这在很大程度上能防控隐私数据带来的个人风险、社会风险,有利于保障国家安全。

四、互联网平台数字税征管建议

互联网平台经济作为一种新商业模式,在助力数字经济发展的同时,也带来了垄断、税基侵蚀和利润转移等问题;数字税的实质促使单边、临时性的税制应运而生,但其可能导致双重征税的后果;互联网平台数字税征管的额外价值值得引起关注,各国应持审慎态度对待数字税,实现数字经济发展的多边共赢。中国作为全球数字经济第二大国,发展互联网平台经济也是保障中国经济社会稳定的重要支撑。基于对互联网平台数字税征管实质与额外价值的认识,中国在相关政策实践中应注意以下几点。

第一,及时调整国内互联网平台税收制度。作为当前数字经济大国,中国短期内需要着眼的可能主要不是数字税是否开征,而是对滞后税制调整完善以跟上经济的数字化进程。滞后的税制难以应对平台经济蓬勃发展衍生的一系列问题,通过跟踪国际数字税征管实践并加以适当借鉴,适时调整针对互联网平台经济的国内税收制度,有利于帮助国内互联网平台企业适应正在变化的国际税收环境。第二,积极参与国际数字税税制探讨。从长期来看,中国应积极参与G20、OECD等国际多边平台的数字税征管研讨,推动多边税收机制协议,避免单边数字税引起的贸易摩擦升级;同时,进一步推动国内经济数字化进程,在发展数字经济的同时完善相关税制,稳健步入数字强国时代。第三,持续完善信息技术基础设施。随着国际数字税的临时开征,未来多边数字税的发展是一个趋势,而开征数字税的基础是不断完善的信息技术基础设施。中国应合理利用第三方数据,重视数据治理能力的提升,加快5G、区块链等技术的研发和建设,积极审慎对元宇宙进行研发和应用,为可能的数字税征管提供可靠的软硬件系统和平台。