论我国国门生物安全风险的规制困境与优化路径

刘仕鸿 黄竹胜

摘 要：高效精准的国门生物安全风险防控事关国家生物安全大局，目前国门生物安全风险的规制理念、法律规制和管理体制等方面难以有效回应实践中突出紧迫的现实需求。鉴于此，有必要从防止外来物种入侵、进出境疫情防控、人类遗传资源非法出境、防范生物恐怖袭击四个向度出发，在考察规制理念、法律规制现状和管理体制现状的基础上，结合我国实际国情与生物安全风险特征，进而提出我国国门生物安全风险规制理念、法律体系和管理体制的优化路径。

关键词：国家生物安全；国门生物安全；生物安全风险；法律规制；管理体制

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.04.079

0 引言

當今世界存在着许多风险，生物安全风险是最为严峻的风险之一。习近平总书记强调：“加强国家生物安全风险防控和治理体系建设，提高国家生物安全治理能力。生物安全关乎人民生命健康，关乎国家长治久安，关乎中华民族永续发展，是国家总体安全的重要组成部分，也是影响乃至重塑世界格局的重要力量”。国门生物安全是国家生物安全非常重要的组成部分，对生物安全治理具有重大的法治意义和政治意义。围绕着生物安全法律规制领域的生物安全如何治理，理论界和实践部门进行了广泛研究，提出了许多建设性的意见。学者的研究主要集中在生物多样性法律保护、《生物安全法》述评、生物安全法体系建构与立法完善、外来物种入侵治理、人类遗传资源立法完善、野生动物法律保护等方面。但关于国门生物安全风险规制的研究较为薄弱，尚不足以应对与日俱增的国门生物安全威胁。因此，有必要在考察实际法律和管理体制现状的基础上，具体分析我国国门生物安全风险规制的困境，从而提出我国国门生物安全风险规制的优化路径。

1 国门生物安全规制理念的困境与优化路径

1.1 规制理念的困境

第一，安全风险预防理念的缺失及难以实现。

比如，虽然（立法上）《生物安全法》的总体原则定位为风险预防，但是由于行政执法及其归责的具体规则并未体现安全风险预防理念，欠缺可操作性，致使现实性的原则落空。以往的动植物疫情以及外来物种的泛滥很大程度上归因于安全风险预防不力。在物种引进时缺乏风险评估和监测，引发破坏生态平衡、危害农业生产等风险发生时才察觉问题之严重。

第二，公众参与理念缺失。

在立法方面，尽管在法律文本中可以找到公众参与的原则性授权性义务性规定——比如《野生动物保护法》总则的第5、6条规定，但笔者认为这对于生物安全治理向公众参与提出的客观诉求来说，是远远不够的。同时，不难发现，在实践中缺乏行之有效地社会组织、公众个体参与机制。可见，无论在立法上还是在实践中都欠缺公众参与理念。

第三，严格执法、权责统一理念薄弱。

例如转基因食品进口及试验方面，2008年美国某大学联合我国多家医学、食品研究机构未依法申报批准的情况下擅自对湖南某小学在校学生进行“黄金大米”食用试验。此事件全程绕避了执法部门的监管，试验违反了相关规定、科研诚信和科研伦理。此类实事件折射出的科研机构试验责任落实、行政执法的责任落实等问题迫切需要回应。

第四，部门合作理念。

对上述进口转基因食品违法试验事件进行反思，疾控中心、医学科学院等机构与监管执法部门之间欠缺相互合作，反而是隐瞒和逃避监管，导致监管执法困难，隐藏巨大风险。

1.2 理念优化路径

一是安全风险预防理念。

当前的生物安全法律规制范式仍以损害管理为主，而面对风险发生后难以修复弥补——甚至是不可修复这一巨大难题，这一模式亟须转变。但关键性的风险研判预测机制还不够成熟，生物安全法律规制面临窘局。此外，有学者认为“若等到有足够证据证明损害确实已经发生，再采取措施就为时过晚。”而正是由于国门生物风险的不确定性以及事后补救措施难以恢复受损的生态和弥补生命财产的损失，防患于未然则是最好的办法。

二是部门合作协商理念。

此理念意在加强各职能部门之间的合作和信息共享。由于目前国门生物安全的行政管理体制的是分级、条块分割式管理模式，欠缺统筹性合作机制，部门之间应当加强沟通合作，以便在机构改革背景下实现良性的管理运行机制，提高国门生物安全管理工作的效率和有效性，同时也达到高效便民的行政目的。

三是公众参与治理理念。

对公共事务包括国门生物安全的“治理”，其本质是自上而下的互动过程，为共同（公共）利益在目标上达成一致。有学者指出，公众参与是生态民主原则的体现和要求。此外，公众个体是国门生物安全治理现实和治理结果的直接承受人，无论在治理执法、立法还是风险信息提供方面，均有必要义务和重要作用。正是由于“社会成员对于国家法律并不是一个消极的被动的承受者”，而是实际问题、影响的直接承受者，应确保和便利公众参与生物安全立法和治理决策过程，重视其提出的意见建议。

四是严格执法、权责统一理念。

“法治政府是法治国家建设的主体和重点”，这就要求生物安全执法部门严格执行生物安全相关法律法规。习近平总书记指出：“针对当前依然存在的执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题，必须加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制”。法治政府建设是法治国家建设的最重要环节，要求全面推进依法行政，生物安全执法当然也在此列，而权责统一理念正是法治政府建设乃至生物安全行政管理应当贯彻的重要理念。

2 国门生物安全法律规制的困境及优化路径

2.1 法律规制的困境

本文尝试从防止外来物种入侵、进出境疫情防控、人类遗传资源非法出境、防范生物恐怖袭击四个方面考察相关法律文本。

第一，关于防止外来物种入侵。

包括以下法律：《生物安全法》《进出境动植物检疫法》（2009年修正）、《进出境动植物检疫法实施条例》（1996年颁布）、《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》（2016年修改）、《野生动物保护法》《环境保护法》以及2022年5月颁布的《外来入侵物种管理办法》。可见，相关的法律是以行政法规居多，总体效力位阶较低，较为分散，缺乏体系性。

第二，关于进出境疫情防控。

涉及的法律法规有：《国境卫生检疫法》（2018修正）、《传染病防治法》（2013年修正）、《传染病防治法实施办法》（1991年颁布）、《进出境动植物检疫法》（2009年修正）、《进出境动植物检疫法实施条例》（1996年颁布）等。虽然有关进出境防疫、动植物疫情防控的法律法规总体上以宏观指引居多，具体规制及可操作性欠缺。从时间上看，上述法律规范存在较强的滞后性。

第三，关于人类遗传资源非法攫取、出境的总体法律规制则显得较为薄弱，仅有《生物安全法》其中一章和两部行政法规（《人类遗传资源管理暂行办法》（1998年发布）、《人类遗传资源管理条例》。

在人类遗传资源立法方面，存在相关法律效力位阶相对较低、法律责任还存在缺口、处罚条款不够明确等问题。

第四，关于防范生物恐怖袭击。

与生物恐怖袭击相关的法律法规最为相关的法律系《传染病防治法》和《反恐怖主义法》。从《反恐怖主义法》来看，其中第22、23条仅是略有涉及“传染病病原体”严格管控和“传染病病原体”物质扩散被盗流失等情况的安全防范对策，但在第87条没有明确未严格管控（情节严重）的法律责任。

2.2 优化路径

一是加强重点领域部门立法，完善法律体系。

依法治国的核心要义在于实现良法善治。要形成“善治”的治理格局，离不开良法的设立。在国门生物安全法律规制方面，应当在《生物安全法》的统领下，加强和完善重点领域立法以及建构完善的法律体系，统筹协调其他部门法，积极回应现实紧迫问题。针对目前我国生物安全恐怖袭击的法律规制以及生物安全刑事立法保护不足的问题，应当加强和完善这两个重点领域的立法。此外，应进一步明确《生物安全法》第六章人类遗传资源利用与生物资源安全规定的申请事项、审批主体、审批时限、违法后果，出台相应的实施细则，以便法律适用。

二是提高相关立法位阶，及时修改相关法律法规。应当重视“人类遗传资源立法位阶较低”“欠缺体系和实施细则的支撑”的问题，提高关键性立法的位阶，完善配套的法律及实施细则。

应当及时修改存在较强滞后性的法律，并科学调整核心法律的位阶。

三是完善配套法律法规与法律衔接。

完善的法律体系“应是法律、法规、规章之间相互衔接、密切配合的法律规范体系”。实现生物安全的善治必然离不开法律法规体系的完善，这就意味着不仅要有统领性的法律，更要有与之配套的法律法规，实现畅通有效地法衔接。生物安全法以宏观的原则性规定为主，宜出台相关的国门生物安全配套法律法规及实施细则。其次，要完善配套法律法规关于执法主体、适用范围、规制对象的概念和适用对接。

四是强化法律责任和法律震慑力。

《刑法》第341条规定的犯罪目的实际上限缩了本罪的适用范围。那么这就间接导致生物安全刑法追责的落实大打折扣，排除了以其他目的实施本罪的法律责任，弱化了其应有的法律震慑力。面对涉野生动物犯罪形态的多样化，应考虑合理扩阔其适用范围，强化法律震慑力。同样地，《刑法》第337条宜考虑明确情节特别严重的情形及处罚责任。此外，还要明确和落实好生物安全执法方面的国家机关工作人员失职渎职、滥用职权侵害公民权利和合法权益等情形的法律责任。

3 国门生物安全管理体制的困境及优化路径

3.1 管理体制的困境

第一，国际合作方面，由于某些西方国家的制度偏见、零和思维、冷战思维和政治博弈、西方某些国家“无视各国基于疫情发展及国情因地制宜采取的卫生安全治理方式各有其合理性，罔顾各国民众的健康权，而是借此挑拨矛盾，并进行‘民主输出’”，给国际生物安全合作造成相当大的阻力。

第二，部门协作配合机制有待完善。目前国家国门生物安全方面的管理工作体制还是以传统单一的行政管理体制和进出境检验检疫工作为核心，不同部门各司其职，缺乏议事合作机制以及出入境口岸依法行政尚未达到高水平法治化的要求，总体的國门生物安全行政执法水平有待提高。

第三，部门之间尚未实现信息共享。由于科研机构与出入境口岸生物安全执法检查部门缺乏信息共享，执法检查部门经常遇阻——查获未知的外来生物及病原微生物，无法及时迅速地获知此类生物信息。此外，出入境口岸检验检疫部门之间的信息共享仍不够紧密。第四，由于主体单一的行政管理体制、相对独立的部门管理机制以及传统管制思维导致参与积极性较低，导致公众参与度不够、社会组织参与管理的优势难以发挥，在国门生物安全风险管控方面，尚未形成社会共治的格局。

3.2 优化路径

一是建立国际合作交流机制。现代技术迅猛发展，加速了国际贸易和人口跨境流动频率，推进经济全球化浪潮的同时，也带来了传染病快速传播等负面效应，生物安全的全球性威胁引发人类广泛的生存焦虑。世界各国在生物安全治理这一议题中是休戚与共的命运共同体，因此，国际生物安全合作是全球化时代无法回避的选择，更是推动构建人类命运共同体的明智之举。具体来说，可以通过国际生物安全协议的方式，在“一带一路”国家间和原有政府间国际组织（如上海合作组织）基础上加强生物安全合作。

二是统筹多部门协同管理与提高行政执法水平。首先坚持党对国门生物安全工作的集中统一领导，要加强海关、检验检疫部门与生物实验室等科研院所（如中国科学院动物研究所）之间以及执法部门之间的合作，形成协作合力，主要方式可以通过联席会议、主要部门牵头合作等。其次，加强执法监督和法治人才队伍建设，切实提高国门生物安全执法水平，为国门治理保驾护航。

三是发挥信息共享优势。国门生物安全风险治理需要制定统一的有害生物名录，打造统一的类型化生物安全信息平台。同时，在把握规律基础上对国门生物安全进行有效的预测，将风险划分类型和等级，运用与之相对应的方案进行应对。建立及时更新国家外来物种入侵信息库，重点管理外来入侵物种名录和实时更新动态，并与海关等部门挂钩，以供外来物种入境检验检疫时进行风险识别研判之用。

四是形成社会共治格局。具有合作属性的公共事务社会治理，是公众参与协商共治共享的过程。公众参与社会事务的共治格局，利于实现生物安全治理方式创新和治理成效。具体来说，国门生物安全的公众参与方式可以是参与立法、发现有害外来物种入侵、非法越境人员走私野生动物等事件时，及时上报国家机关。此外，由于在风险信息、灾害发生时，社会组织和公众个人的应对机制更为灵活迅速，要发挥社会组织参与风险预防和灾害救助的优势，形成社会共治的治理格局。

4 结语

当然，我们在建构和完善生物安全治理体系时，不能忽略其他主体——生态系统、自然环境，以及其他生物（生态系统）的利益。究其根本，这是中国治理为构建人与自然生命共同体责任担当之体现。正确回应和把握国门生物安全治理问题，实践中完善法律体系和优化管理体制是实现国家治理现代化的应有之义，实现国门生物安全有效治理必将推进国家治理能力和治理体系现代化。

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