宁夏回族自治区县域节水型社会达标建设实践与思考

吕 望,王艳华,王爱滨,张敬晓

(1.黄河水利委员会黄河水利科学研究院,河南省郑州市金水区顺河路45号 450003;2.河北水利电力学院 水利工程系,河北省沧州市黄河西路49号 061001)

县域节水型社会达标建设是2017年中央一号文件部署的重要任务,2017年5月9日,水利部印发《水利部关于开展县域节水型社会达标建设工作的通知》(水资源〔2017〕184号),部署开展县域节水型社会达标建设工作[1-2]。县域节水型社会达标建设政策的出台和应用将直接影响节水工作成效[3],国家层面不断强化节水顶层设计,《国家节水行动方案》《“十四五”节水型社会建设规划》《水利部关于实施黄河流域深度节水控水行动的意见》《水利部 国家发展改革委关于加强南水北调东中线工程受水区全面节水的指导意见》《水利部关于全面加强水资源节约高效利用工作的意见》等一系列政策文件均对县域节水型社会达标建设提出了明确要求。按照水利部部署和要求,各地县域节水型社会达标建设有序推进[4-9],取得积极成效。截止2022年底,全国累计1443个县(区)达到节水型社会标准。

全国各地多年县域节水型社会达标建设实践证明,建立健全节水制度体系,落实各项节水措施,推进节水创新工作,把节水贯穿到经济社会发展和生产生活全过程,对促进生产方式转型和产业结构升级,增强县域经济社会高质量发展,促进社会文明进步具有重要意义[6]。文中以宁夏回族自治区为例,剖析了西北缺水地区县域节水型社会达标建设开展情况及经验做法,梳理了面临的问题,提出了对策建议,以期为进一步助推西北缺水地区节水型社会高质量发展提供思考和借鉴。

1 总体工作开展情况

宁夏回族自治区地处黄河上游,区内四分之三的面积为干旱和半干旱地区,干旱指数达4.3,人均可利用水资源量仅为全国平均水平的三分之一左右,水资源短缺、供需不平衡已成为制约当地经济社会发展的主要瓶颈[10]。近年来,宁夏按照水利部《关于开展县域节水型社会达标建设工作的通知》《县域节水型社会达标建设管理办法》等要求,积极推进县域节水型社会达标建设[11],强化水资源节约集约利用,把节约用水贯穿于经济社会发展和生产生活全过程,各县(区)制定了县级实施方案,因地制宜改革与创新节约用水管理制度,县域节水型社会达标建设的全面开展,有效促进了全区水资源的高效利用和优化配置,缓解了水资源短缺引起的各种问题,满足了广大人民群众对美好生态环境需求,增强了县域经济社会可持续发展能力[1]。

宁夏回族自治区高度重视县域节水型社会达标建设工作,于2014年就提出了以县为单位,推进全自治区节水型社会建设的整体行动计划;自2016年开始将节水型县(区)建设纳入全区最严格水资源管理和节水型社会建设考核;持续推动制度建设,不断完善节水保障体系;推进以水权转换为核心的改革创新,不断增强节水内生动力;推进技术引领,不断夯实节水科技支撑;推进节水载体建设,不断扩大节水典型带动;推进理念培育,不断提升居民节水意识,各行业节水效果显著,社会节水意识普遍增强。宁夏回族自治区提前两年完成《国家节水行动方案》提出的到2022年北方50%以上县(区)级行政区达到节水型社会标准的目标要求,截止目前,全自治区22个县(市、区)中的13个县(区)通过水利部复核并公布为县域节水型社会达标县(区),占比59%。

2 经验做法

2.1 加强节水责任落实

宁夏建立了较为完善的节水目标责任考核制度,2013年开始,将节水型社会建设与最严格水资源管理合二为一,同部署、同检查、同落实;2016年将节水型县(区)建设纳入上述考核,同时将“最严格水资源管理(含节水型社会建设)、取用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数”纳入对市县效能目标管理考核;2018年又将万元工业产值用水量纳入对工业园区效能目标管理考核。节水考核监督步步升级,节水责任层层压实。盐池、隆德2县均将节水目标任务纳入年度效能目标责任制考核,建立了以分管副县长为组长的节水型社会建设工作领导小组,落实部门责任,合力推进节水工作。

2.2 强化资金投入保障

节水型社会建设需要大量的资金投入作保障。宁夏水利厅积极协调财政厅,2014-2018年自治区财政从水资源费安排预算,对启动开展县域节水型社会达标建设的县(区)每年补助200万元。2016年3月自治区政府出台《宁夏节约用水奖惩暂行办法》(宁政办发〔2016〕40号),基于水资源税改革;2018年12月财政厅、水利厅联合印发《自治区对市县水资源税奖补办法》(宁财规发〔2018〕37号),明确了利用水资源税对节水型县(区)进行奖补。2020年6月,财政厅对2019年荣获“全国节水型社会建设达标县(区)”称号的5个县(区)各下达节水奖补资金300万元,极大地鼓舞了各县(区)开展达标建设的主动性,落实了节水建设的资金保障。

2.3 强化基础设施建设

盐池县秉持通盘谋划做实节水的思路,多年来累计投入7.4亿元,建成高效节水灌溉项目区45.7万亩、抗旱应急调蓄水库3座、再生水处理回用工程1处,完成38个公共机关单位(其中学校18所)、8个居民小区的用水器具更换,对26个老旧小区1620户改装了高精度水表,夯实了节水基础设施保障。

2.4 创新用水管理模式

针对不同类型灌区特点,盐池县因地制宜的实施不同用水管理模式,扬黄灌区建立了“支部+合作社(协会)+农户”管理模式,取水口采用测控一体化闸门计量,田间灌溉采用电磁流量计计量,计量率达100%;旱作高效节水补灌区采用“公司+农户”管理模式,按流转土地面积定额配水,提高旱作节水补灌区经济效益。井灌区则全部实施高效节水灌溉,采用“联户+专管”管理模式,有效地提高了用水管理效率。马儿庄高效节水灌区作为水协会社会化综合服务改革试点,安装了测控一体化闸门42座,配套建成1.07万亩田间自动化控制系统,建成为具备灌区自动化监控体系、先进高效的水利信息化体系、科学完备的水管理保障体系等功能特点于一体的现代化生态灌区示范工程,实现了由原来大水漫灌一家一户的田间管理580余人减少到现在的11人全程管理,亩均省水285m3/亩,省肥39kg,增收280元以上,并且有利于优化调整农业结构,发展特色产业。

2.5 大力推进再生水利用

宁夏盐池县多年来持续完善污水管网建设,大力推进再生水利用工程,目前已实现废污水全部收集处理,再生水利用率达到90%以上。2009年建成盐池县污水处理厂,将生活污水全部收集处理后达到一级A排放标准。2013年配套建成处理能力1.2万m3/d的中水厂,对污水处理厂排水进行深度处理后用于道路喷洒、绿化和生态,再生水利用率为30%。为进一步推进水资源综合利用,扩大再生水利用范围,2019年以来盐池县投资2219万元对中水厂进行提标改造,深度处理后的再生水水质达到《地表水环境质量标准》准Ⅳ类,另外还投资9590万元实施了德盛墩再生水综合利用工程,工程建设内容包括新建一座151万m3中水水库,配套引水建筑物、取水口泵站、5000m3蓄水池及12.4km的供水管道等。目前,已建成的再生水循环利用体系,能够同时满足生态水循环、再生水调蓄、城北2.5万亩防护林绿化以及工业用水、道路清洁、消防用水、公共厕所冲洗等用水需求,再生水利用率提高至90%以上,实现了水资源集约节约利用以及减污、再生、积存、净水的综合功能。

2.6 推进节水理念培育

宁夏长期以来坚持广泛持续深入开展节水宣传教育,提升全民节水意识,2019-2020年会同自治区党委宣传部、团委、文明办、教育厅等8部门联合开展节水护水大学生知识竞赛、青少年征文、微电影大赛、节水歌曲与微视频宣讲、微摄影征集活动、“河小志、湖小愿”志愿服务、“节水大使”评选活动,吸引全区30多万名青少年广泛参与,受到社会广泛关注,很好地扩大节水宣传面。盐池县每年在“中国水周”期间,在县城万人广场、汽车站等人群集中地段发放宣传材料7000余份,宣传手袋3000个,设立节水咨询台,接受群众咨询200余次;同时深入乡镇集市,采用悬挂横幅、播放广播、发放宣传资料的方式集中开展宣传;积极利用机关单位电子屏、“盐池水务”微信公众号等开展线上宣传;在中小学开展“节水护水你我同行”主题征文活动。隆德县在县城主要街道路灯杆制作节水宣传牌241副,在公园、河道、学校、小区绿地安装节水宣传牌534个,散发传单10000份。

3 取得成效

3.1 节水保障体系初步建立

《宁夏节约用水条例》《宁夏水资源管理条例》《宁夏节水型社会建设管理办法》《宁夏建设项目节水设施“三同时”管理办法》《宁夏水资源税改革试点实施办法》等一系列地方性节水法规规章制度,确立了各级政府推动节水的主体地位,建立了以取水许可、计划用水、水价杠杆调节为主体框架,涵盖取、供、用、排各环节的节水法规制度体系,为全面推进县域节水型社会达标建设提供了有力法治保障。《宁夏节约用水奖惩暂行办法》《自治区对市县水资源税奖补办法》为节水资金的投入提供了可靠保障。盐池县和隆德县城镇居民用水阶梯水价制度的实施激发了居民内在节水意识,极大调动了节水积极性。

3.2 水资源管理机制不断完善

以用水定额管理和计划用水管理为主要抓手,加强非居民用水管理,盐池县建立了“企业水务经理+水管员”的管理制度,对重点用水户设立监控管理台账。盐池县德盛墩再生水综合利用工程运营、管理、维护和服务采用PPP模式实施,由运营管理单位负责相关管理,形成了再生水资源专业化的管理模式。目前,已建成的再生水利用体系能够满足生态水循环、再生水调蓄、防护林绿化以及工业用水、市政杂用等综合用水需求,有效节约了新鲜水使用量,并持续改善了区域生态环境。

3.3 各行业用水效率明显提升

“十三五”以来,宁夏全区万元GDP用水量、万元工业增加值用水量分别下降26.8%和31.1%,农田灌溉水有效利用系数由0.50提高到0.55,农业用水占比由87.5%降低到82.8%,引黄取水量由最高的89亿m3稳定到目前的65亿m3左右,用水效率和效益不断提高。

2020年盐池县万元GDP用水量为70.4m3,较2017年创建前降低了17.5%;隆德县万元GDP用水量为40.7m3,较2016年创建前降低了35.9%。

农业用水方面,盐池县和隆德县积极推广高效节水灌溉技术,盐池县作为第三批国家高效节水灌溉示范县,98%以上的灌溉面积采用高效节灌,农田灌溉水有效利用系数2020年达到0.661,较2017年的0.651提高了0.01;隆德县高效节水灌溉率达76%,农田灌溉水有效利用系数2020年达到0.722,较2016年的0.701提高了0.21。

工业用水方面,企业通过实施节水技术改造、完善用水管理,不断提高水循环利用、降低单位产品用水量。隆德县2020年万元工业增加值用水量为33.5m3,较2016年下降了18.3%;盐池县2020年万元工业增加值用水量为5.26m3,远低于国内平均水平。

生活用水方面,加大老旧管网改造力度,积极推进跑冒滴漏区段排查和整治,盐池县城镇供水管网实现一供一备,2019年公共供水管网漏损率为9.17%,修正后8.15%;隆德县2019年公共供水管网漏损率为8.48%,修正后为7.01%,明显低于达标建设10%的要求。此外,两县大力推广生活节水器具,以节水型单位、水利行业节水机关和节水型居民小区创建为契机,普及节水器具,同时各级水利部门不定期联合市场监督管理局对用水器具销售市场开展监督检查,从源头制止非节水型器具的流通。

4 存在问题

4.1 部门协调联动机制待强化

盐池县和隆德县均成立了以分管副县长为组长,多部门联合参加的节水型社会建设领导小组,但政府主导机制未完全建立,相关部门责任未落到实处,领导小组层级需进一步提高,部门间联合推动节水管理的机制尚待进一步加强。

4.2 计划用水管理工作待完善

宁夏目前现行的计划用水管理办法未对需纳入计划用水管理的公共供水的用水大户做出界定,导致各县(区)计划用水管理对象不明确,相应的用水定额管理难以完全覆盖,非居民超定额超计划累进加价制度推进缓慢。

4.3 节水激励机制建设待加强

《盐池县农业水价综合改革节水奖励办法》(盐水发〔2020〕56号)已出台,但目前尚未落实节水奖励资金;隆德县则尚未出台相关农业用水精准补贴和节水奖励办法。此外,针对工业、服务业节水项目建设或节水技术推广尚无相关补贴或优惠等激励政策。

4.4 节水载体创建待规范

宁夏已出台灌区、企业、学校、小区等7类载体的节水评价标准,但是在实际创建过程中,存在未严格执行创建标准,组织、评审和验收程序不严谨的情况。此外,受节水资金投入所限,部分创建单位必要的硬件改造不足。部分地方存在节水型单位使用非节水型器具、节水型企业用水管理不完善、用水统计不规范的情况。

4.5 日常节水宣传需加强

目前大多利用“世界水日”“中国水周”等特定节日,在街道、公园、社区等人员集中区域开展节水宣传活动,在中小学开展水情宣传教育,但是日常其他时段的节水宣传教育活动开展不足,尚未形成经常性、持续的节水宣传社会氛围,不利于公众节水意识提升和自觉节水习惯的形成。

5 对策建议

5.1 建立部门节水联动机制

建议各县(区)成立以县委书记或县长为组长的节水型社会达标建设领导小组,并建立定期联席会议制度,真正发挥领导小组及领导小组办公室的实质性作用,切实形成“政府主导、水利抓总、部门联动、分工负责、社会参与”的节水管理制度,为节约用水工作提供组织保障。

5.2 强化新阶段节水型社会建设顶层设计

在对“十三五”期间节水型社会建设成果进行梳理和总结的基础上,科学编制“十四五”节水型社会规划,谋划一批补短板、强弱项、提能力的节水重点项目,通过做好顶层设计,强化目标引领,全面合理推进各行业深度节水。

5.3 进一步完善相关制度

加快开展《宁夏计划用水管理办法》修订工作,切实落实《宁夏建设项目节水设施“三同时”管理办法》,并做好对市县节水“三同时”管理工作的技术指导,加强用水定额在水资源论证、取水许可、节水载体建设、计划用水等管理工作中的有效落实。

5.4 提高节水载体建设质量

规范节水载体创建工作流程,严格按照创建标准进行评审,实施节水载体动态管理,定期开展复验、抽查工作,加强对企业、小区和公共机构日常节水指导。同时,出台节水型单位奖励办法,给予荣誉或经济奖励,充分调动各单位的创建积极性。

5.5 持续深入开展节水宣传教育

将节水宣传作为一项经常性的工作持续深入开展,通过举办大型宣传活动,在广场、公园等公共场所设置节水宣传标牌或电子屏滚动播放,利用新媒体融媒体等多种形式开展,营造浓厚的社会节水氛围,全面提升公众节水意识。同时,认真总结、提炼好的做法和经验,在具有影响力的网站、电视台或报刊等更大的平台开展节水宣传,发挥更大影响。