中小学教职工编制中长期保障研究——以江门市为例

●江门市委编办

人口与教育密切相关，教育以人口为对象，人口的高质量发展又以教育发展为基础条件。在当前事业编制总量控制的背景下，如何从长时段的需求考虑，科学合理地规划中小学教职工编制资源的投入与调整，进一步提高编制使用效益，是一个迫切需要加强研究的重要问题。本文以江门市为例，深入研究江门市近年出生人口、中小学在校学生以及中小学教职工编制配置情况，探究中小学学龄人口变动对教职工编制资源需求的影响，提出了中长期科学配置教职工编制资源的政策建议。

一、江门市学龄人口变化趋势预测

（一）出生人口变化情况

自2013年开始，随着国家生育政策的调整，江门市出生人口数出现了波动。2013年底“单独二孩”政策实施后，2015—2016年，江门市新生儿人数逐步增长，呈现明显的上升趋势，2016年出生人口增长约5.1万人。2016年“全面二孩”政策实施后，2017年江门市出生人口数量出现了一波高峰，突破了6.5万人。但随着生育政策刺激效应的逐步减弱，2018年到2021年四年间，江门市出生人口数出现了明显下降趋势。

（二）学龄人口变化情况

随着出生人口波动下降的变化趋势，江门市学龄人口总量也波动状地进入负增长。如果根据我国中小学现行的“六三三”学制，对二孩政策后江门市中小学学龄人口进行预测，2015—2021年出生人口入读小学、初中、高中的期间各学段学龄人口起伏很大。

1.小学。本文采用长短时记忆网络（LSTM）对小学入学人数进行测算。由于第t年小学入学生源主要来自于第t-6年1月至8月出生新生儿和t-7年9月至12月出生新生儿，因此，分别以2006年和2007年、2007年和2008年数据为基础，如此类推至2014年和2015年各县（市、区）江门户籍和非江门户籍的每两年的新生儿数据作为输入，以2013—2021年各县（市、区）小学入学人数作为输出，训练LSTM，并利用训练好的LSTM，预测2022—2027年的小学入学人数。图1是蓬江和江海两区及全江门地区的小学入学人数预测图。可以看出，蓬江、江海两区与全市小学入学人数变化趋势基本一致，即2015—2021年出生人口将于2021—2027年入读小学，并将于2023年达到顶峰。全市小学入学人数跨过增长高峰后，2024年小学入学人数规模开始快速减少，预计2026年入学人数将少于当年毕业人数，未来招生人数与毕业人数的差将继续扩大，小学在校学生数将逐步出现负增长。

图1 小学入学人数预测（左为蓬江江海两区，右为全市）

2.初中。第t年的初中入学生源主要来自于t-6年前的小学入学生。通过建立小学入学人数与初中入学人数的线性回归模型，对初中入学人数进行预测。见图2。2022—2027年初中入学人数受2010—2015年出生人数影响，近年入学的高峰预计出现在2024年。随着2017年第二波生育高峰的儿童进入初中，预计初中将会再迎来增长。

图2 初中入学人数预测

3.高中。高中的招生政策与义务教育阶段的招生政策有所区别，通过对近年初中入学人数与高中的入学人数的比值进行统计分析，建立初中入学人数与高中入学人数的线性回归模型，对未来几年高中入学人数进行预测，结果见图3。高中入学人数受2012—2013年的生育小高峰影响，将在2027—2028年出现第一波高峰；二孩生育政策实施后出生的儿童将于2030年开始步入高中学习，届时入学人数将出现再次增长。

图3 高中入学人数趋势

二、教职工编制资源配置现状及预测

自2018年江门市义务教育“三二一”工程开始到2022年初，随着江门市中小学生的增长，全市中小学教职工编制数量呈现逐年增长的态势。截至2022年3月，按照市县两级中小学教职工编制全面达标的要求，江门市市县两级公办中小学教职工编制已全面达标。但随着未来学龄人口的起伏，中小学教职工编制需求也将不断变化。

（一）全市教职工编制需求量将在起伏波动中下降

中央编办、教育部和财政部于2014年11月联合发布了《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，将城乡中小学教职工编制标准统一为：小学教职工编制与学生比为1：19，初中为1：13.5，高中为1：12.5。根据这一标准，结合入学人数、在校学生数的规模预测，对江门市中小学教职工编制需求量变化趋势进行预测。小学阶段，未来江门市教职工需求量将于2023年达到顶峰。在此之后，教职工需求量逐年下降，见图4。初中阶段，未来江门市教职工编制需求量在2023—2031年处于波动期，分别于2026年和2030年迎来两波高峰，见图5。高中阶段未来教职工编制需求量仍将迅速增长，2029年达到顶峰后，开始下降，见图6。

图4 江门市小学教师需求数

图5 江门市初中教师需求数

图6 江门市高中教师需求数

综合小学、初中、高中三个学段的教职工编制需求的预测情况，并对全市中小学教职工编制总需求进行预测分析，见图7。总体看，从2022年开始，江门市中小学教职工编制需求将迅速增长，预计于2025年到达顶峰，约需要3.6万多名教职工编制，与当前江门市中小学教职工编制实际配备数存在一定缺口。随后，中小学教职工编制需求有所回落，但随着二孩政策下出生的儿童进入初中，2029年中小学教职工编制需求将迎来第二波小高峰。但如果未来出生人口继续下降，江门市中小学教职工编制总体需求量将进一步下降。

图7 江门市中小学教职工编制需求数

（二）各县（市、区）教职工编制需求趋势预测

结合各县（市、区）近年中小学入学人数、在校学生数情况，通过数学模型对未来各县（市、区）中小学学生规模进行预测，并计算预测各县（市、区）中小学教职工编制的需求情况，见图8。总体看，各县（市、区）教职工编制需求分别于2024—2027年到达高峰。其中新会、开平教职工编制需求于2024年达到高峰后就出现下降的趋势；中心城区（蓬江、江海）和台山教职工编制需求将于2025年达到高峰；恩平和鹤山教职工编制需求分别于2026年和2027年达到高峰。

图8 江门各县（市、区）中小学教职工编制需求

三、中小学教职工编制配备面临的需求困境及进一步深化改革的政策建议

一方面，随着学龄人口规模的波动，中小学教职工编制需求面临着配套困境。当学龄人口呈上升趋势时，教职工编制与人员配备会出现短缺。同理，当学龄人口开始回落并处于快速下降的阶段时，又会导致中小学教职工编制和人员超配。人员减员消化周期较长，大量超配的教职工需要安置，极易造成编制资源、人力资源的浪费。

另一方面，教育相关资源供给面临困境。学龄人口规模波动，对教育相关的财政资金、教育用地、校舍建设、设施设备等资源的供需平衡带来了新的挑战。当学龄人口的变动处于上升或至波峰阶段时，中小学学龄人口的增加可能导致教育资源需求也相应增大，造成了供小于求的资源紧缺问题；当波峰过后，学龄人口的变动处于下降或至波谷阶段时，前期投入的资源将出现供大于求的资源浪费现象。学龄人口的升降交替变化很快，但教育用地、校舍建设、设施设备等资源的补给与消化周期则较长并有一定的滞后性。学龄人口变化与教育资源调整的不匹配，进一步加重了教育均衡发展的负担。

因此，需要根据需求变化持续动态地调整编制配备。

（一）密切关注人口变动情况，提前做好编制配置规划。教职工编制资源是为学生服务的，学龄人口的变动对各教育阶段规划与编制资源配置有着直接的影响。建议根据学龄人口的规模、结构等因素做好科学规划，对辖区内的学龄人口规模进行预判，掌握当前以及未来一段时间内人口变化的规律，从而为教育编制资源的宏观调控和配置提供决策依据。同时，加强对现有教育编制资源存量、配置、人员结构情况的分析，综合考虑目前供给能力与未来需求的变化，避免持续扩大投入导致后期资源浪费。

（二）根据各地在校学生数变化情况，完善教职工编制保障方式。一是挖潜盘活现有事业编制资源。坚持“控制总量、盘活存量”，盘活用好现有编制资源，加大事业编制内部挖潜力度，通过各类专项改革挖潜调剂出来的事业编制资源，优先用于补充中小学教职工编制，保障基础教育事业发展需要。二是完善教职工编制区域统筹机制。结合各县（市、区）教职工编制需求峰谷交替情况，按照“市管统筹、县管使用”的原则，继续推动教职工编制跨区域动态调整机制，平衡各地编制需求。市级统筹管理全市中小学教职工编制总量，根据各县（市、区）生源变化情况，及时调剂分配各县（市、区）中小学教职工编制，保障人口流入地区的教育发展需要，调整人口流出地的教育资源配置。各县（市、区）在本区域内自主使用中小学教职工编制资源，按照“县管校聘”改革精神，统筹调配辖区内各中小学校教职工编制，健全与教育教学任务发展相匹配的编制核定机制。

（三）坚持中小学教职工编制使用备案管理，推动编制精细化管理。根据公安部门户籍人口数和教育部门在校学生数，并结合各县（市、区）近年在校学生变化情况，逐年测算各县（市、区）教师需求，准确把握各县（市、区）生源变化和用编趋势，为核准用编计划提供坚实数据基础。以“全市中小学教师总体平衡”为目标，结合各县（市、区）教职工编制配备、实有人员情况，综合考虑各学段学生增减变化趋势和未来教职工编制需求变化趋势，分类加强对各县（市、区）年度教职工编制使用进行备案管理，通过内部挖潜、动态调整等，优先保障高峰期用编，并合理下达其他年度用编计划。同时，市教育部门研究做好公费师范生计划、校园招聘计划，在保障教育教学质量的前提下，严控用编进人计划总量，提高新招聘教职工的素质和水平，适应跨学段教学需求。

（四）强化教职工人员调配，建设弹性且高质量教师队伍。中小学教职工编制及人员队伍调整应该根据学龄人口的长期变化趋势，作出全局性、系统性规划，进一步优化教职工的年龄结构、学段学科结构，完善相关政策措施。一是完善教职工编制分配与人员流动制度，探索开展跨学段教职工动态化管理，教职工跟随学生高峰同步调整，满足不同学段用编高峰需求，实现教职工资源节约利用。二是完善银龄讲学计划。充分利用退休教师优势资源，面向社会公开招募一批优秀退休校长、教研员、特级教师、高级教师等到县镇、农村学校讲学支教。三是规范利用临聘教师。按照中小学临聘教师核定标准，临聘教师可按不超过在编教师的5%配备，按此测算，全市可配备临聘教师约1700余名。建议教育部门牵头统筹调配和管理临聘教师，健全临聘教师人事管理制度和激励、考核制度，作为教职员需求高峰时期的人员力量补充。

（五）加强部门协调联动，协同做好教育发展和资源供给规划。健全政府主导，教育、机构编制、发展改革、财政、人社、自然资源等多部门共同参与研究教育发展与资源配备规划工作机制，推动建立与常住人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，实现教育资源既按实际服务人口规模配置，又适应未来服务人口变化趋势，指导各县（市、区）完善中小学教育资源配置，保障中小学教育均衡并高质量发展。另外，建议开展各级政府履行教育职责评价考核时，除考虑教职工编制配备情况外，综合临聘教师、银龄讲学返聘教师等教育教学人员情况来考核确定本地区生师比的达标情况。