国土空间规划背景下大中城市推进城市更新实施路径研究

陈照 虞小龙 赵威

目前阶段我国城市发展正逐渐由传统的外延扩张模式，转型为内涵提升式，通过盘活存量拥堵、优化空间结构，有助于为城市发展和治理提供良好基础，同时其也是现代国土空间规划管理中的重点内容之一。为此在实践中应当积极推动城市更新，特别是大中城市，其发展速度较快，人口数量逐渐增加、国土空间资源日益紧张。通过采取合理措施规划存量用地，有助于提高资源利用率，推动可持续发展目标的实现。

一、大中城市推进城市更新实践分析

1. 以北京市为例

北京市在国土空间规划的背景下，推进城市更新具有较好的效果，可作为其他大中城市规划发展的借鉴。在实施过程中，北京市主要是确立市、区、镇三级以及总体规划、详细规划、相关专项规划等国土空间总体框架，如图1所示。通过落实市、区到乡镇的纵向传导、总规划到详细规划的横向传导，以此实现逐层分解落实国土空间规划内容中的各项指标。并积极实施分级、分类、分责等管控运行体系，进一步提高城市空间治理水平。在推进城市更新的过程中，北京市的主要做法即是出台相应指导意见作为顶层设计，并结合国土空间总体规划提出四大圈层的更新策略分区，即是“一核一主一副、两轴多点一区”等。同时按照本市街区特点确定城市更新模式，注重以街区作为基础单元，有序实施城市更新。如进行街区综合评估、查找分析街区单元在城市功能、基础配套设施以及空间品质等方面存在的不足和缺陷。并对现有空间资源进行梳理，从而确定城市更新任务。

图1 北京市国土空间规划总体规划框架

2. 以广州市为例

广州市在国土空间规划背景下，为推动城市更新改造，同样采用三级规划体系。即是在统筹协调各类规划的基础上，构建市域—片区—单元等三个层级，其中对于单元层级又细分为城镇单元和农业农村单元等。充分结合国土空间总体规划发展战略，将城镇单元进一步细分，共包括五类，即是适度扩张型、更新改造型、功能完善型、历史文化保护型、非集中建设型等。有效促进对国土空间全域的全覆盖管理控制。因此在具体落实城市更新措施时，主要涉及到旧村庄、旧厂房、旧城镇的全面改造，形成新型街区单元。严格落实更新目标和责任，完善市区级公共服务设施，保证产居比以及更新改造总量具有合理性。

3. 以深圳市为例

深圳市开展城市更新，则是在国土空间规划政策的指导下，形成三层次、五阶段规划体系。采用专项规划形式开展城市更新，在国土空间规划体系中构建四个层级，分别为城市更新专项规划、更新原则、总控指标以及密度控制和设施要求。基于具体项目作为出发点，推动城市更新单元合理规划，确定相应更新项目的具体范围、目标、方向和控制指标等。近年来，深圳市为促进城市更新，侧重实施更新统筹片区规划方案，即是在专项规划与单元规划之间，增加中间层次，以此更好的衔接两项独立规划体系。

二、国土空间规划背景下城市更新思考

通过分析北京市、广州市以及深圳市的城市更新实践措施，从中可获取一些有益经验，对大中城市在国土空间规划背景下具有一定的指导意义。比如北京市在推进城市更新期间，创新采用正面清单和责任规划师制度。其中正面清单制度是指鼓励街区居民完善生活设施，提出符合使用性质的正面清单，对增加的建设规模不纳入街区管控的总规模中。而责任规划师制度主要是推动社区民众积极参与，加强部门协同和沟通的重要手段，发挥联系群众的纽带作用，完善国土空间制度机制，加快城市更新速度。广州市为适应国土空间规划改革，推动高质量发展，则是构建“1+1+N”城市更新配套政策体系。主要是落实单元详细规划+地块详细规划等，落实分层编制以及刚弹性结合分级审批管控机制，创新性提出分圈层更新单元，促使产业建设量占总建设量的合理性，保障空间供给具有科学性。而深圳市在目前发展中尚未全面重构空间规划体系，但在未来阶段，将会注重减少规划层级，适当补充城市更新单元规划等，以此合理使用存量用地，其设想如图2所示。在城市更新方面侧重将城市更新单元规划纳入到详细规划体系。综合三座大中城市在国土空间规划背景下探索城市更新路径的思考，一般是采用串联、并联、融入等方式，通过比较如表1所示。能够为其他大中城市的国土空间规划以及城市更新提供借鉴和参考。

图2 深圳市国土空间规划体系设想

表1 国土空间规划下的城市更新方式比较

三、基于国土空间规划推进城市更新实施路径

1. 引入中间层规划

结合我国现有城市更新实践，基于国土空间规划实施背景下，为实现城市空间治理能力提升，优化资源利用和配置，则应当注重引入中间层规划。改善传统更新路径中出现的问题，如城市公共服务设施和交通压力较大、片区统筹存在天然缺陷等。因此各大中城市可参照北京市国土空间规划体系，建立单元指引、单元规划、综合实施方案规划等层次，从而引进中间层规划。有利于按照更新单元明确公共服务设施需求、市区管控要求等，从而更为有效地传导市区国土空间规划指标，有利于强化城市统筹发展。同时引入中间层规划，能够促使城市管控具有弹性和灵活性，将街区作为单元实施总量管控，保证空间资源与城市更新任务具有匹配性。

2. 重视存量土地更新

当前我国大中城市的国土空间资源规划已经进入到存量土地更新利用时期，有助于拓展城市空间资源。因此将存量土地纳入到国土空间治理和规划体系中，作为法定主流规划的一部分，能够有效推进城市整体更新。因此各大中城市可借鉴广州市实践经验，对更新改造单元进行详细规划，并纳入到统筹规划中，完善相关配套政策。最后结合更新地区的特点，增加合理的目标定位和实施计划，促使经济平衡，实现协同发展。

3. 推动社会广泛参与

基于我国国土空间规划改革的不断深化，城市在发展进程中逐渐从外延式转向内涵式。在此背景下，应当重视社区规划，其作为城市空间中的基本单元，直接关系到城市转型的效率和质量。因此各大中城市在推进城市更新的过程中，应落实责任规划师制度，有效对接基层规划，引导公众积极参与，有机结合部门管理、社会自治、精英规划、市民需求等，对国土空间规划进行精细化管理，发挥基层自治的优势，通过加大社会公众参与力度，保证城市更新与国土空间规划总体要求相符合，促进城市空间治理水平得到显著提升。

四、结束语

综上所述，在国土空间规划逐步落实的新时期背景下，城市逐渐迈向存量发展阶段。为此应当重视城市更新，将其作为国土空间规划治理的重要举措。尤其是对于大中城市而言，在城市化进程日益加快的趋势下，充分利用存量土地有助于优化城市格局，助力城市经济建设和形象建设。为此，各大中城市应当将城市更新纳入到当前国土空间规划治理体系中，采用更新单元的方式，开展法定规划，从而促进城市可持续发展。