财政支持农村生活垃圾处理PPP的国际经验探析

张玉

摘要：发达国家较早经历了城镇化进程，在农村生活垃圾治理方面积累了较为丰富的经验，财政支持该领域PPP项目的经验做法也较为完善。本文选取了美国、德国和日本三个国家，对财政支持农村生活垃圾处理PPP的经验做法进行分析。

关键词：财政 农村生活垃圾处理PPP 国际经验

农村生活垃圾处理PPP是以改善农村生活垃圾治理现状为目标而开展的PPP项目，但也面临着垃圾分散、转运距离长、盈利空间较小等问题和挑战。在农村生活垃圾处理PPP实施过程中，财政对项目顺利开展的助推作用不容忽视。美国、德国、日本等发达国家立足国情对农村生活垃圾处理PPP给予了有力的财政支持，本文将对各国财政支持农村生活垃圾治理PPP的国际经验进行探析。

一、美国

20世纪80年代，为满足日益增长的公共服务需求，美国在公共事业领域引入社会资本，目前PPP模式已经在垃圾治理等大部分公共领域得到广泛应用。美国农村地区的基础设施和公共服务水平不逊于城市，分散污水和垃圾治理被视为永久性的设施建设。在生活垃圾治理全过程中，州和地方政府重视发挥市场机制的作用，为促进社会资本、公众积极参与生活垃圾治理采取了许多财政激励措施。

（一）财政金融政策协同发力

美国对农村地区水和废弃物的财政金融支持经历了三个发展阶段，分别为1972年之前的农村城市化发展阶段、1972-1992年城乡统筹发展阶段以及1992年之后的可持续社区发展阶段，见图1。

水和废物处理贷款和赠款计划为符合条件的农村地区的家庭和企业提供长期低息贷款及赠款，用于建设清洁可靠的饮用水系统、卫生污水处理以及固体废物处理等方面。符合条件的农村地区包括人口在1万人以下的农村、部落以及科洛涅阿斯地区（Colonias）。该类贷款设定了较长的期限，且采用固定利率，确定利率的过程中综合考虑了项目需求和服务地区的家庭收入中位数等因素。通过有效实施贷款和赠款计划，经济发展相对落后的小村落可以借此改善当地的水和废弃物处理处置设施，优化人居环境。

财政资金重点支持有害垃圾的回收处理。美国环境保护署2022年6月宣布，将为回收和废物项目提供3.75亿美元资金，这是《两党基础设施法》的一部分，其中包括一项重要的电池回收倡议，能源部也投资了30亿美元来加强回收供应链。通过确定电池收集地点和增加这些地点的可达性，改善电池收集和减少电池浪费；推广电池回收及循环再造的消费者教育；并减少与电池处置不当有关的安全担忧。

（二）税收政策支持

美国实行联邦制，各州在基础设施和公用事业领域拥有一定的自主权，各州对PPP的税收政策存在差异。从美国PPP项目的具体实践情况来看，各州普遍采取固定资产加速折旧、税收减免等方式，为PPP项目的建设运营提供税收支持。其中，税收减免以财产税为主，凡是纳入政府特定目的的项目都可以提出投资赋税减免申请。

各州对生活垃圾治理等环保类PPP项目实行税收优惠的差异较大。例如，美国康奈迪克州规定，当地从事可再生资源利用的企业可以获得政府提供的低息贷款支持，并且该类企业还可以享受企业所得税、财产税减免等税收优惠政策。因而，从事回收利用农村生活垃圾等相关的PPP项目公司可依照此规定享受上述优惠政策。亚利桑那州规定，对购买使用再生资源及污染控制型设备的企业，可减征销售税10%；从1993年起，美国联邦政府多次发布行政命令，规定政府采购应考虑资源节约和环境保护因素，优先采购再生纸等循环再生产品，这些举措有效带动了美国社会再生产品加工、使用，促进了再生资源回收利用产业的良性发展。

（三）财政支持公众参与农村生活垃圾治理

财政对农村居民参与垃圾治理、环境保护等行为给予补贴。从20世纪90年代开始，美国政府制定了若干强制措施，例如，要求接受财政补贴的农村居民必须自觉履行环境保护的义务，定期对各自所属区域的自然环境污染情况进行检查。此外，还要检测人居环境的水、土壤、空气等，定期向政府提交报告。财政根据农村居民环境保护的实际行动，来确定不同的补贴金额。

在农村生活垃圾收运环节，组织农村居民参与垃圾收运。由于美国的农村居民居住得相对分散，如果生活垃圾实行大范围内统一收集的方式，收运成本较高。而数量众多的家庭公司的参与，化解了这一难题。这些家庭公司规模不大，绝大部分是当地的农村居民，他们通常开着小型垃圾车，收集附近一定区域范围内的生活垃圾，并收取相应的费用。数量众多的家庭公司形成了完善的收集网络，覆盖了几乎所有的居民区。通过这种方式，既解决了农村生活垃圾分散收集成本较高的难题，也为农村居民提供了新的收入来源。

（四）征收生活垃圾处理费

美国对居民收取生活垃圾处理费用，实行计量收费制。各州关于生活垃圾处理费的规定存在差异。部分州对饮料瓶罐等可回收垃圾实行垃圾处理费预交制度，即在购买饮料等商品时支付一定的押金，待饮料瓶回收后返还同等金额的代金券，预交资金用于环保回收技术的研发以及垃圾的回收处理。通过实行预交制度，促进了可回收材料的循环利用，有利于促进垃圾资源化利用，激励居民减少垃圾数量，践行环保的生活方式。部分州规定，在购买电子设备时，购买者应当在商品价款之外，支付所购买电子设备的未来的处理费用，付费金额根据电子设备的尺寸确定。电子设备处理费由销售者代收，存入当地的税收署专用账户，专项用于相关电子垃圾的回收处理。

二、德国

德国农村居民生活环境优美，基础设施完善，城市和农村在基础设施和公共服务方面差别小。从1998年起，PPP逐渐在德国公用事業领域得到广泛的应用。在生活垃圾治理方面，PPP在德国的运用情况良好，这与政府给予生活垃圾治理PPP项目的诸多财税支持政策密不可分。

（一）税收优惠政策

PPP项目财政补贴免征增值税。根据增值税法，如果公共部门向项目公司提供补贴适用于弥补项目建设运营的成本，此类款项免征增值税（周小梅和黄鑫，2020）。PPP项目财政补贴免税政策的制定，体现了税收政策与财政补贴政策协调，有助于促使财政补贴最大程度发挥促进PPP项目运营的激励效果。

土地税、土地购置税免税政策。对于PPP项目涉及土地的税收政策，德国也给予了一定的优惠。《公私合作促进法》规定：公共服务和设施建设所占用的私人土地，对其免征土地税；在PPP项目运营期间，从公共部门处购买或回购土地可以免征土地购置税。这些税收优惠政策的实施，降低了PPP项目开展过程中的成本支出，对PPP项目开展起到了一定的支持作用。

对垃圾处理企业的税收优惠。生活垃圾处理环节涉及垃圾收集、转运、处理等各个环节，相关企业需要具备一定的环保技术和环保设备。为支持生活垃圾处理项目，德国在垃圾处理各环节给予了税收优惠政策。在生活垃圾转运过程中，给予垃圾运输车辆免税优惠；在垃圾处理过程，对相关企业的专业设备给予加速折旧税收优惠政策支持，相关设备或设施在购置或建造的财政年度可折旧60%，以后每年按成本的10%折旧（徐晓慧等，2009）。

（二）财政补贴政策

PPP项目招标补偿政策。在PPP项目招标环节，德国通常会给予项目投标人提供一定的经济补偿，以弥补投标人在投标过程中的实际支出。在实际实施过程中，通常会要求投标人提供原始的投标材料作为申请 PPP招标补偿资金的依据。PPP项目招标补偿政策的实施，在一定程度上降低了投标人参与投标过程的成本，激励更多符合条件的企业参与投标竞争，促进政府采购过程形成适度竞争机制。充分而有效的竞争有助于政府选择匹配最合适的投标人，从而以较低的价格提供优质的公共服务。

对垃圾处理等环保设施的补贴。为鼓励环保事业的发展，德国对兴建环保设施的企业给予财政补贴支持。对投资兴建环保设施的企业，财政按照投资总额的1%和费用总额的25%，分别给予投资补贴和费用补贴，以鼓励支持环保设施的投资建设。

（三）融资支持政策

在PPP项目融资方面，社会资本可以通过项目融资模式和福费廷模式进行融资。

在项目融资模式中，银行根据PPP项目未来收益情况进行融资决策。银行作为贷款方会对PPP项目进行广泛而深入的调查和风险评估，主要根据PPP项目未来的收益情况、潜在风险等关键点，考虑该PPP项目本身是否具有足够的盈利能力，用以偿还项目借款及相应的利息，最终作出是否为项目提供贷款以及确定贷款利率水平等决策。项目融资模式的特点之一是对项目公司无追索权，即银行仅拥有该PPP项目所涉及资本、实物资产的追索权，而不涉及项目公司的资产。这就使得银行作为贷款方成为了PPP项目风险的主要承担者。贷款方为保证按时收回项目融资资金，在PPP项目运营情况不佳时，可以通过更换项目承包商等方式进行适当介入。

在福费廷模式中，财政为项目融资提供担保，以降低融资成本。公共部门有国家信誉作为担保，信用等级最高，通常能够获得较低成本的融资。福费廷模式运用了公共部门在融资方面的优势，通过建立银行和公共部门的债务关系，在PPP项目移交给公共部门之后，如果项目的未来收益没有达到预期要求，公共部门需要向银行还本付息。由于公共部门的介入，项目公司往往能以较低的利率水平进行融资，从而降低了融资成本。

针对农村生活垃圾治理等环保PPP项目，财政还设立了专项资金，对PPP项目贷款给予财政贴息支持。同时，德国还为治理环境污染的环保设施建设提供优惠贷款，在贷款利率和偿还方面给予一定的优惠，以鼓励环保事业的发展。

（四）生活垃圾收费政策

德国对城市和农村地区居民产生的生活垃圾实行收费政策，该笔资金专门用于生活垃圾的收集、处理处置服务中，以丰富生活垃圾治理资金的来源，减轻地方财政资金压力。生活垃圾具体收费标准由各地根据垃圾治理成本确定，收费模式大多采用计量收费制，根据生活垃圾的数量确定每个家庭需要缴纳的费用，有利于促进生活垃圾减量化。

部分市镇在制定生活垃圾收费标准时，还会将垃圾桶容量、垃圾种类、清运频率等因素考虑进来。莱比锡市规定，垃圾处理基础费根据垃圾桶容量大小划分为不同的等级，容量越大，收费越多；不同种类的垃圾收费标准也各不相同，在同等数量和收运频率下，其他垃圾的收费标准高于餐厨垃圾；在清运频率方面，垃圾清运频率越高，单次收费标准越高。

为促进可回收垃圾再利用，德国部分地区还实行押金制。即居民在购买商品时，需要支付一定金额的押金，待回收该商品的包装物之后，方可取得同等金额的商品代金券。通过在消费环节实行押金制度，促使居民自觉进行垃圾分类，提高了生活垃圾回收利用率。

受新冠疫情影响，德国地方财政收入减少。根据安永的调查，将近47%的市镇2020年出现财政赤字。在此背景下，德国地方政府提高市政收费水平，其中约33%的德国市镇将提高垃圾收集费和街道清洁费。

三、日本

在生活垃圾治理过程中，日本积极探索适合本国国情的垃圾处理和资源综合利用的方案，在垃圾焚燒发电方面积累了丰富的经验。在生活垃圾焚烧PPP项目中，主要采用政府付费回报机制，项目的建设和运营成本采用绩效付费机制，在项目实施过程中最大程度地保护公众利益，减少污染物的排放，避免对社会公众产生“二次污染”。

（一）财政重视垃圾焚烧项目污染排放情况

财政主导垃圾焚烧发电PPP项目，以政府付费为主要回报方式。通过在垃圾焚烧发电PPP项目中设置财政绩效补贴指标，引导项目资金投入到减少垃圾焚烧“二次污染”目标上来，维护社会公众的利益，更加注重垃圾PPP项目的公益性。通过财政运营补贴等方式，将社会公众的利益保护置于项目实施过程中的重要位置，更加强调PPP项目的公益性。垃圾焚烧发电项目可能会产生邻避效应，即焚烧过程中如何处理不当，可能会排放有毒有害气体，对项目所在地周边居民的生活造成负面影响，因此社会公众可能会反对此类项目建设在居民区附近。由于日本国土面积较小，人口稠密，因此垃圾焚烧发电项目不可避免地会建设在居民区附近。为打消社会公众对项目的顾虑，在垃圾焚烧厂建设运营过程中，财政出台了一系列支持手段，增进社会公众对项目建设运营情况的理解，提高社会公众对项目的信任。对广大社会公众的利益极为重视。

财政投入大量资金支持项目运用先进的无害化处理技术，保证污染物达标排放。为防止垃圾产生的臭气泄露，使用强力抽风机，将臭气收集用于垃圾燃烧过程。为实现垃圾充分燃烧，减少有害气体排放，对垃圾处理的每道程序进行细致周密的设计。例如在焚烧环节，项目先将生活垃圾进行脱水干燥，再投入高温焚烧炉，将燃烧产生的废气通过三道过滤程序进行无害化处理，分别去除尘粒、氯化氢和硫磺氧化物、氮氧化物，最大程度限制了二噁英等有害气体排放。经过严谨科学的无害化处理工序，垃圾焚烧厂的排放污染物均符合相关标准，日本著名的舞洲垃圾处理厂的排放标准仅为国家标准的1‰。

同时，项目公司对所排放烟气的监测信息进行及时公开，提高信息的透明度。在污染物检测环节，通过规范取样、聘请专业的检测机构多方检测等措施，保证检测结果的准确性。同时，对相关检测结果向社会公众进行公开。社会公众登录所在地区的环境部门网站，就可以查阅到真实的检测数据及结果，促进社会公众监督。通过公开提供客观的检测数据和科学完整的检测报告，公众对该类项目的环境影响顾虑将会得到消除，从而采取积极行动支持项目。日本建设了众多垃圾焚烧发电厂，并且许多垃圾焚烧发电厂建在居民区附近。如果没有获得公众的信任和支持，垃圾焚烧厂很难实现持续运营。

通过为当地居民提供生活便利回馈居民，产生邻利效应。例如，在垃圾焚烧PPP项目中，充分利用垃圾焚烧产生的热量建造温水泳池，向周边居民免费开放或收取较低的费用，既实现了资源的充分利用，也在为公众提供便利的同时，收获了公众的支持。并且，垃圾焚烧厂不仅拥有完整的污染物处理技术，而且厂区的外观也新颖独特。位于大阪市的舞洲垃圾焚烧厂，号称世界最美垃圾焚烧发电厂。奥地利著名生态建筑设计师百水为该垃圾焚烧厂设计了多彩的外观和独特的建筑造型，融合了技术、生态与艺术元素。优美的外观设计有利于消除社会公众对垃圾焚烧厂的抵触心理，增进公众的理解，有利于崇尚环保的社会风气，创建人与自然的和谐关系。

垃圾焚烧发电厂兼具环境科普教育功能，通过在垃圾焚烧厂内开设专门的科普通道，邀请社会公众实地参观焚烧厂的运作实践，增进社会公众对垃圾焚烧厂所用技术的理解和信任。同时，社会公众通过参观了解到实现垃圾的无害化处理需要经过多道复杂工序的现状之后，会更加有动力遵守分类投放生活垃圾的行为规范，有利于形成崇尚环保、节约资源的良好社会氛围。

（二）财政支持农村居民积极践行生活垃圾治理

为保证垃圾焚烧发电有充足的可燃垃圾供应，日本制定了详细的生活垃圾分类投放标准，在农村和城市严格执行。日本的农村地区对生活垃圾治理的标准与细致化程度同城市地区基本一致。例如，德岛县上胜町将生活垃圾分为34类。农村居民不仅需要将日常生活中产生的各种垃圾分类整理，对于一件垃圾的不同部分也要按照类别进行处理。例如，饮料塑料瓶在投放之前需要冲洗干净，瓶盖、瓶身、塑料标签需要分类收集投放；废旧家电需要分离可用器件和材料；生活垃圾中可循环利用的部分需要回收使用等等。

财政投入充足的资金，用于垃圾分类知识的宣传普及、垃圾分类实践的顺利开展等工作。财政出资制作垃圾分类收集宣传材料。相关政府部门每年都会给居民发放垃圾分类“年历”，并且在政府部门官网、报纸等渠道宣传垃圾分类标准、分类收运日期等相关注意事项。农村居民需要按照固定的时间表进行垃圾投放，每种垃圾都有特定的收运时间。如果错过相应的收集日期，只能等到下一次。部分地区还设立了财政补助制度，鼓励居民购置电动垃圾桶。除财政激励政策之外，日本还配合使用惩罚手段。每个社区都有专人负责监督垃圾分类投放情况，对不当投放生活垃圾的居民会追究责任。

为实现生活垃圾减量化，日本还实行生活垃圾收费制。通过实践检验，设置了较为科学合理的收费标准，以激励生活垃圾减量化。收费标准有三种，一是按照垃圾排出量收费，二是按照户或人头收费，三是超量收费（姜林等， 2019）。农村居民所缴纳的垃圾费用专项用于垃圾后续收运及处理。

四、小结

美国、德国和日本结合农村生活垃圾治理现状，通过提供财政补贴、实施税收优惠政策、实行农村生活垃圾收费制度等措施，对农村生活垃圾处理PPP项目资金使用方向以及运营侧重点进行调整，激励社会资本方、农村居民发挥各自的优势积极参与农村生活垃圾治理过程，提高了农村生活垃圾治理效果，对我国财政支持农村生活垃圾处理PPP具有重要的借鉴意义。

参考文献：

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（作者单位：中国财政科学研究院研究生院）

责任编辑：宗宇翔