美国发动代理人战争的国内原因：以叙利亚内战为例

陈 翔

一、问题的提出

代理人战争古已有之，贯穿于人类历史的发展进程，从古代世界直到后冷战时期的战争记录可以发现武装与资助代理人的诸多案例，直到过去几十年见证其不断上升的趋势。冷战时期，美国频频发动与苏联的代理人战争，区域遍布亚洲、中东、非洲及中美洲等第三世界地区。21 世纪以来，代理人战争的复兴成为国际安全领域的新趋势，比如俄乌冲突、利比亚内战、叙利亚内战、也门内战等。当前，随着大国战略竞争的加剧，代理人战争正在成为重要与普遍的国际冲突议程，代理人战争正在塑造从叙利亚到中部非洲的暴力冲突模式。作为全球霸权国，美国是代理人战争的频繁发起方及行家里手。2022 年7 月，据美国“拦截者”网站报道，美国在2017-2020 年通过“127e”代理人战争项目，在全球至少开展了23 次代理人战争。①“Foreign Media Exposes US Proxy War Program，” WatchingAmerica，July 24，2022，https://watchingamerica.com/WA/2022/07/24/foreign-media-exposes-us-proxy-war-program/.那么，美国对外频繁发动代理人战争的逻辑是什么？这是本文研究的核心问题。

二、既有研究回顾

尽管代理人战争作为一种战争形态早就存在中西方战争史中，但是其长期以来是一个被战略与安全研究界相对忽略的学术议题。随着代理人战争实践的深入推进，关于代理人战争的理论研究不断发展。代理人战争的研究始于冷战时期，代理人战争概念在20 世纪50 年代进入学术研究的视线。根据研究方向与主题框架，代理人战争的相关研究经历不同的阶段，分别是20 世纪60-80 年代的代理人战争研究的创立阶段、20 世纪90 年代到21 世纪初的专门化阶段以及21 世纪以来代理人战争研究的深入发展阶段，相关研究逐渐成熟。代理人战争研究同这种战争形态的实际演绎密切相关，在21 世纪第二个十年以后得到深入发展。②英国格拉斯哥大学苏格兰战争研究中心2015 年6 月召开代理人战争主题研讨会，该项目的重要目标是探究代理人战争的动力。本文研究的核心问题是美国频繁发动代理人战争的原因，基于研究范畴，既有关于该问题解答的研究成果分为以下几个方面。

一是权力竞逐说。这种观点认为霸权国与崛起国的战略竞争加剧以及区域国家的地位博弈导致代理人战争的兴起与走向。乔恩·阿宾克（Jon Abbink）指出，代理人战争具有连贯性，是区域霸权战略的一部分。③Jon Abbink，“ Ethiopia-Eritrea：Proxy Wars and the Prospects of Peace in the Horn of Africa”，Journal of Contemporary African Studies，Vol.21，No.3，2003，p.416.特朗普政府以代理人战争为战略工具，抵制、回击伊朗扩展地区影响力的活动。①张帆：《诉诸灰色区域——特朗普政府伊朗新战略透视》，载《世界经济与政治》2018 年第5 期，第100 页。理查德·安德列斯（Richard B. Andres）等指出，代理人战争有着拓展国家影响力与保存资源的多重效应。②Richard B.Andres，Craig Wills and Thomas E.Griffiths，“ Winning with Allies：The Strategic Value of the Afghan Mode ”，International Security，Vol.30，No.3，2005-2006，pp.124-160.

二是体系驱动说。体系变迁深刻作用于国家互动与国际政治博弈方式，国际体系的演变与代理人战争形态的演化有着密切关联，国际体系转型及其互动类型影响到代理人战争的动力。有学者指出，随着冷战结束，国内冲突以代理人战争为主要特点的时代结束。③魏英杰、段海燕：《内战研究的方法论分析：从因素到机制》，载《世界经济与政治论坛》2019 年第1 期，第72 页。胡键认为，冷战型国际关系最大的特点在于，两大阵营没有直接的冲突，但在“中间地带”国家展开争夺，并且大多因争夺而爆发的战争都是小规模的代理人战争。④胡键：《新型国际关系是对传统国际关系的超越》，载《欧洲研究》2018 年第2 期，第10 页。美国战略很大程度上依赖国家或非国家代理人，这种吸引力受到逐渐浮现的多元权力中心的驱动。马克·耶斯利（Mark O.Yeisley）指出，随着两极化时代的到来，中美在非洲发生代理人战争的概率不断上升。⑤Mark O.Yeisley，“Bipolarity，Proxy Wars and the Rise of China”，Strategic Studies Quarterly，Vol.5，No.4，2011，p.76.

三是军事技术变更说。在科技革命的大背景下，军事技术的突破性发展与武器装备的革命性进展推动作战手段、作战理论与战争形态的重大转变，促进代理人战争发生频次与具体形式的不断变迁。丹尼尔·卡尼曼（Daniel Sukman）强调，自动化技术的突飞猛进将从根本上改变美国的战争方式。⑥Daniel Sukman，“Lethal Autonomous Systems and the Future of Warfare”，Canadian Military Journal，Vol.16，No.1，2015，p.44.核武器出现及核恐怖平衡阻止核大国的直接军事冲突，核武器的约束在分析代理人战争爆发及走向方面有着很大的解释空间。斯科特·比尔斯（Scott Bills）提出，核武器的到来以及核恐怖平衡的出现使得美苏两个超级大国直接冲突的概率极大降低。⑦Scott Bills，“The World Deployed：U.S. and Soviet Military Intervention and Proxy Wars in the Third World since 1945”，in Robert W. Clawson，ed.，East West Rivalry in the Third World（Delaware Scholarly Resources，Inc，1986），pp.77-101.菲利普·托尔（Philip Towle）指出，核武器的出现是冷战时期超级大国推行代理人战争的关键因素。①Philip Towle，“ The Strategy of War by Proxy ”，The RUSI Journal，Vol.126，No.4，1981，pp.21-26.

四是代理绩效说。这种观点属于利益-风险推诿因果解释，强调成本与收益的权衡，推进代理人战争的重要依据是权衡收益与成本，降低成本、保存资源、提高效率、增加灵活性，借此实现战略利益最大化。克里斯·洛夫曼（Chris Loveman）认为，代理人战争是国家寻求扩大自身战略目标，与此同时避免卷入直接的、昂贵的流血战争的逻辑替代。②Chris Loveman，“Assessing the Phenomenon of Proxy Intervention ”，Conflict，Security and Development，Vol.2，No.3，2002，p.30.艾迪恩·萨勒汉（Idean Salehyan）指出，当外国政府自己的军队要避免直接参与耗费巨大的军事行动时，他们经常支持反叛组织作为直接使用武装的替补。③Idean Salehyan，“ The Delegation of War to Rebel Organizations ”，Journal of Conflict Resolution，Vol.54，No.3，2010，p.494.托马斯·沃尔德曼（Thomas Waldman）指出，美国把军事任务委托给代理人力量同其所要达到的战略结果相连。④Thomas Waldman，“Strategic Narratives and U.S Surrogate Warfare”，Survival，Vol.61，No.1，2019，pp.161-178.罗德·桑顿（Rod Thornton）认为，美国等西方国家在打击“伊斯兰国”的过程中，把库尔德武装作为代理人加以利用以尽量减少自身的人员损伤。⑤Rod Thornton，“ Problems with the Kurds as Proxies Against Islamic States：Insights from the Siege of Kobane ”，Small Wars ＆ Insurgencies，Vol.26，No.6，2015，pp.865-885.

五是国际规范制约说。这种观点认为国际规范的演进导致美国发动的代理人战争更加盛行。《联合国宪章》规定一个国家干预另一个国家内政的不合法，国际规范的演进导致代理人战争更加盛行。雅科夫·弗尔兹伯格（Yaacov Verzberger）提出，不干预国家内政的原则规范限制国家使用自身军事力量，因为担心被谴责为侵略者及可能失去外部合法性。⑥Yaacov Verzberger，Risk Taking and Decision Making：Foreign Military Intervention Decisions（Stanford University Press，1998），p.119.还有学者提出基于《日内瓦协议》的限制，美国没有直接派遣军队，而是秘密援助老挝王国政府军与苗族少数民族武装抗击巴特寮（Pathet Lao）。⑦Roger Warner，Shooting at the Moon：The Story of America’s Clandestine War in Laos（Streerforth Press，1996）.

应该说，既有研究成果对代理人战争演进逻辑的分析有助于本文的研究，具有一定的开拓性学术意义与前瞻性研究价值，但是既有研究成果存在几个方面的不足：一是代理人战争的概念化不足，一些学术成果没有准确地界定代理人战争概念的内涵外延，存在概念误用与滥用的情况。二是既有关于代理人战争演进逻辑的研究存在不能自洽的地方。“国际体系说”不能明确地说明同一体系背景下代理人战争的差异性。技术进步只能改变国际政治的内容和形式，而不能改变其本质。核武器是代理人战争爆发的原因，但是很多代理人战争并非发生在核武器出现之后。另外，由于冷战时期是代理人战争的频发期，代理人战争容易存在“言必称冷战”的现象。当前存在狭窄地理解代理人战争的历史倾向，即把其置于冷战超级大国竞争以及相关的军备竞赛与核战争来分析。①Vladimir Rauta，“Framers，Founders，and Reformers：Three Generations of Proxy War Research”，Contemporary Security Policy，Vol.42，No.1，2021，p.123.三是代理人战争背后战略互动的理论分析框架需要廓清，关于代理人战争演化的政策层次研究存在提升与延展的空间。四是代理绩效导向的分析把国家看成是单一理性的行为体，本身并不符合实际的政策过程。本文基于既有研究与国际关系经验事实，总结美国代理人战争的演变实践，提供分析美国发动代理人战争动因的新框架。

三、美国发动代理人战争的国内动因

代理人战争并非崭新的国际政治现象，使用军事代理人在历史上无处不在。近些年来，代理人战争重新成为国际关系议程的焦点。安德鲁·芒福德（Andrew Mumford）指出，21世纪将是以干预、暴力与冲突为主要模式的代理人战争的复兴。②Andrew Mumford，Proxy Warfare（Polity，2013），p.8.代理人战争的复兴激起政界与学界对这种战争现象的分析，关于代理人战争的文献快速发展反映这个议题本身得到更多的政策关注，但是缺乏理论分析框架理解这个重大的战争与安全研究议程。有学者直言，尽管过去十年代理人战争的文献快速发展，对于代理人战争的概念更为多元，但是代理人战争的概念化与理论化依然不足。③Henning Tamm，“The Costs and Benefits of Intervention by Proxy”，Journal of Intervention and Statebuilding，Vol.8，No.4，2014，pp.381-386.

（一）代理人战争的内涵

代理人战争属于战争的类型，但不是一般的战争，看似双方的战争，其实是隐性的三方甚至多方博弈。虽然代理人战争在议题领域与武器使用上有变化，但是事实上全无新意。①Seyom Brown，“ Purposes and Pitfalls of War by Proxy：A Systemic Analysis ”，Small Wars＆ Insurgencies，Vol.27，No.2，2016，p.245.战争的本质没有改变，暴力依然是代理人战争的核心。卡尔·多伊奇（Karl Deutsch）1964 年提出代理人战争概念，认为其是两个外国在第三国领土上进行的国际冲突，使用当地国家的人力、资源及领土作为实现各自国家目标与战略的手段。②Karl Deutsch，“ External Involvement in Internal Wars ”，in H.Eckstein，ed.，Internal War：Problems and Approaches（Free Press of Glencoe，1964），p.102.多伊奇关于代理人战争的概念界定主要关注美国与苏联的全球竞争，其关于代理人战争的概念界定被安德鲁·芒福德（Andrew Mumford）批评为过于国家中心化及全球中心化，没有关注到区域国家及非国家行为体。在芒福德看来，代理人战争是外部行为体间接地介入冲突以影响战略结果的战争形态。③Andrew Mumford，Proxy Warfare（Polity Press，2013），p.11.当前，多数代理人战争都涉及次国家集团，发起方的主要工作是以武装、训练或其他方式帮助该集团战斗并获得权力。在本文的研究范畴中，代理人战争被界定为外部干预方间接介入其他国家内部冲突，而非自己的力量去实现地面的主要战斗。

代理人战争不同于国家联合作战的联盟战争，比如2001 年美国与阿富汗“北方联盟”共同打击塔利班与基地组织属于联盟战争而非代理人战争。要判定一场战争是否属于代理人战争，包括以下标准：一是具有战争属性，也就是符合战争的基本定义；二是外部国家行为体鼓动及支持当地行为体战斗的过程，而非自己的力量实现战斗；三是代理人不是雇佣力量，不会没有自己的利益或者纯粹地为干预国家服务，而是有着在政治上改变目标国内部事务的行为体。④Steven R.David，“ The Use of Proxy Forces by Major Powers in the Third World ”，in Stephanie G.Neuman and Robert E.Harkavy，eds.，In the Lessons of Recent Wars in the Third World，Volume‖（Lexington Books，1985），p.200.2011 年以后的叙利亚内战可以归结为美国支持叙利亚反政府武装针对叙利亚政府军的代理人战争，因为美国没有派遣军队，而是提供顾问指导、武器装备与后勤支持等。代理人战争提供了干预的中间路径，超越直接干预与不干预的门槛，通过使用当地行为体间接与隐蔽地影响目标国的内部事务。代理人战争是一方通过第三方代理间接参与持续的暴力行为，其核心特征涉及到三方关系互动与间接干预。

作为霸权国，美国是对外发动代理人战争最为频繁的国家之一。二战以后，美国把代理人战争作为与苏联进行全球战略博弈的重要工具，在亚洲、非洲、拉丁美洲不断进行代理人战争的实践进程，包括介入安哥拉内战、尼加拉瓜内战、阿富汗战争、萨尔瓦多内战、老挝内战、莫桑比克内战等。①陈翔：《冷战时期的代理人战争为何频发》，载《国际政治科学》2017 年第4 期，第127-152 页。冷战结束以后，尤其是新世纪以来，美国再度拾起代理人战争政策工具，不断在全球各地推行代理人战争，涉及到乌克兰冲突、叙利亚内战、利比亚内战以及反恐战争等典型案例。当前，美国为对付俄罗斯，积极在乌克兰进行代理人战争，大力援助乌克兰政府，以消耗俄罗斯的实力，实现拖垮俄罗斯以及常驻欧洲的战略目标。在西太平洋地区，美国把中国台湾作为对付中国大陆的代理人，存在发动代理人战争的可能空间。

代理人战争是干预国向当地行为体提供支持参与武装冲突以影响目标国事务的过程，其生成及演化有着深刻的国内基础。美国对外代理人战争是战略性讨价还价，需要动态及明确的互动，包括一系列权衡：介于可用的代理人之间、一方需求及事实所得、竞争性议程与竞争性目标、控制代理人的野心及控制的实践等。②Vladimir Rauta，“ Proxy Warfare and The Future of Conflict：Take Two ”，The RUSI Journal，Vol.165，No.2，2020，p.42.美国的代理人战争不仅仅重视其介入程度多深，且重点关注其能动性动机与决策过程。以往，学术界提起该议题，一般笼统地归结为摆脱国内政治风险，尤其是公众舆论要素与府会关系对正式战争的局限，没有深究代理人战争发生的内在机理。代理人战争不仅是真刀实枪的战争，而且对美国来说也是一种外交政策手段。代理人战争本身隐蔽性的特征使得其生成机制类似于政策制定的“黑箱”，代理人战争政策是国家内部决策者在特定制度环境下决策的产物。因此，要深入探究代理人战争的生成与演化，需要进一步抓住其国内因素。海伦·米尔纳（Helen V. Milner）指出，政府外交政策的制定并不必然将国家利益或国家生存放在优先考虑的位置，外交政策很大程度上是内部权力斗争与妥协主导的结果。①［美］海伦·米尔纳：《利益、制度与信息：国内政治与国际关系》，曲博译，上海世纪出版集团2010 年版，第12-13 页。本文借鉴国内观众成本理论，搭建基于国内观众成本压力的美国代理人战争生成与演化机制，解答决策者为何采取代理人战争政策。

（二）国内观众成本与对外政策行为

作为介于国家内部与国际政治的关系性概念，国内观众成本（Domestic Audience Cost）强调国家对外政策的内部根源。詹姆斯·费伦（James D.Fearon）最先提出观众成本，指出作为公开事件的国际危机，发生在国内政治观众面前。②James D. Fearon，“ Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes ”，American Political Science Review，Vol.88，No.3，1994，p.581.费伦把观众成本分为国内观众成本与国际观众成本，前者指涉国内观看者，后者包括其他国家的政府与民众，且认为决策者首先考虑的是国内观众成本，其次才是国际观众成本。国内政治观众通常指涉反对派、竞争对手、国会议员、官僚、利益集团以及民众等。③James D.Fearon，“ Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes ”，American Political Science Review，Vol.88，No.3，1994，p.581。国内观众成本理论关注国内各种政治派别及公众舆论等围观力量对决策者预期行为的作用，围观力量可以推动决策者的对外政策实践，更有可能让决策者付出相应国内政治代价，决策者在国际政治博弈中的退步或“露怯”遭到围观力量的政治惩罚，这即是决策者外交政策过程中的观众成本。这种政治惩罚包括决策部门民调支持下降、实施国内政策的阻力增强、在大选中失利等。④Heins Goemans，“ Which Way Out？ The Manner and Consequence of Losing Office ”，Journal of Conflict Resolution，Vol.52，No.6，2008，pp.771-794.

国内观众成本理论产生以后，在国际冲突、国际合作、国家间博弈、联盟政治等领域得到广泛运用。⑤相关研究参见：参见James D. Fearon，“ Signaling versus the Balance of Power and Interests：An Empirical Test of a Crisis Bargaining Model ”，The Journal of Conflict Resolution，Vol. 38，No. 2，1994，pp.236-269；林民旺：《国内观众成本理论与国际合作》，载《教学与研究》2009 年第2 期。国内观众成本理论的重点在国际危机方面，强调决策者在制定决策时寻找国内观众支持，关注政策带来可能的观众成本上升，进而对决策者政治合法性与后续执政造成的损害，尤指政党与总统选举失利。在冲突方面，民主国家很可能会因为制造虚假威胁、参加一场公众支持水平较低的战争而受到惩罚。①Thorin M. Wright and Paul F. Diehl，“Unpacking Territorial Disputes：Domestic Political Influences and War”，Journal of Conflict Resolution，Vol.60，No.4，2016，p. 649.在外交决策的过程中，领导人有着维护执政地位的深刻动机。②Bruce Russett，Controlling the Sword：The Democratic Governance of National Security（Harvard University Press，1990），p.49.一般来说，国内观众成本的高低涉及信息的公开度与承诺的清晰度两个层次。国内观众成本的存在及延续由政策的公开性导致，包括立法机构、媒体、利益集团、公众舆论等国内政治观众可以轻易地围观政策制定过程。领导人的承诺越是明确可见，国内政治观众就更加容易判定其现实表现，国内观众成本就会上升。因此，在面临外部危机或军事冲突时，国家的基本利益与国家的相对实力不能直接决定干预政策的方向，国内观众借助政治运行体系约束领导人。

在发生外部政局变动、武装冲突、内战等国际危机时，领导人需要为此做出相应的决策，面临着干预或不干预以及采取何种干预方式的抉择。一方面，如果国际危机与国家对外利益关涉不大，领导人倾向于选择不干预的立场。国家利益是国家对外政策的基本动因，决定着国家国际行为的方式与范围。在卢旺达发生震惊世界的大屠杀与内乱之后，美国没有选择介入其间，而是采取较为超脱的不干预政策。在这种背景下，国内观众成本可以不用制造出来，领导人的不干预政策能够更为自如地推进。另一方面，如果国际危机涉及到国家对外利益，领导人采取具体什么类型的干预受到国内观众成本的约束。包括使用武力在内的外交政策特别依赖于内部共识，以维持军事行动。③David Clark，“Trading Butter for Guns：Domestic Imperatives for Foreign Policy Substitution”，Journal of Conflict Resolution，Vol.45，No. 5，2001，p.641.负面的国内意见会对一项政策造成代价高昂的惩罚，尽管它在战场上可能带来巨大好处。事实上，领导人什么都不干、直接干预等决策均面临相应的国内观众成本，尤其是在现代传媒技术发展时代大众知情权上升的情况下。

国内观众成本一般通过国内选民造就，领导人在国家外交利益与国内政治收益之间有着权衡，且很多时候国内关切更为优先，这在民主国家尤其显著，领导人的政策动议更容易受限于国内政治观众，因为其更有可能由于过高的观众成本下台。国家利益损益的多少不会自动地转化为领导人权力损益的多少，小损失可能会使领导人丧失领导权，大损失也有可能会使领导人保持自己的领导地位。当国内支持者获得有关领导人行为的不利信息时，领导人重新当选的机会可能会减少。国内政治和外交政策之间的联系，主要源于领导人维系政治权力的国内政治必要性。①Joe D. Hagan，Political Opposition and Foreign Policy in Comparative Perspective（Lynne Rienner，1993），p.4.乔纳森·布朗（Jonathan N. Brown）直言，现任领导人的主要目标是保留国内权力。②Jonathan N. Brown and Anthony S. Marcum，“ Avoiding Audience Costs：Domestic Political Accountability and Concessions in Crisis Diplomacy ”，Security Studies，Vol.20，No.2，2011，p.146.政治领导人的关键目标是保留与延续政治权力，领导人的主要追求是保护自身免受责任，并在可能的情况下加强保持其地位所需的政治支持。领导人的国外战略行动更加关注所在国，对其政治选民等国内政治观众负责。国内政治观众关注领导人应对国际危机的政策表现，由此评估领导人维护国家对外利益的能力。有学者指出，在国际关系领域，国内结构重要的原因在于它们可以通过选举机制等约束政府。③Joe Eyerman and Robert A，Hart，“An Empirical Test of the Audience Cost Proposition：Democracy Speaks Louder than Words ”，Journal of Conflict Resolution，Vol.40，No.4，1996，p.613.领导人关注损失厌恶（Loss Aversion），即同参照物相比，对遭受损失的感受度比收益更加显著，人们往往更倾向于强烈地避免损失，而不愿获得同样价值的收益。④Kahneman D.Tversky，“Prospect Theory：An Analysis of Decision under Risk”，Econometrica，Vol. 47，No. 2，1979，pp.263-291.由于存在损失厌恶心理，领导人倾向于规避和减少预期损失。

由民主选举产生的领导人所采取的任何有可能对公众舆论产生负面影响的行动都可能产生观众成本。在20 世纪70 年代中期之前，美国几乎没有对干预行动的监督。领导人可以自由地推行外交政策，很少得到国会或公众的意见。随着1974 年休斯-瑞安修正案的通过，要求总统以书面形式说明为什么采取某个行动吻合国家利益，之后参众两院成立情报委员会，将监督工作常规化。领导人需要维持国内政治观众的支持，以保持预期的海外行动自由，进而在护持自身政治收益的同时追求国家利益。精明的领导人通常会以国内观众成本代价为主要衡量标准，首先是维护其政权或执政地位合法性，其次才会考虑其他。公众有权决定其选举官员的上台或下台，且对于自身国内需求比国际秩序目标更加敏感。⑤Galia Press-barnathan，“ The Changing Incentives for Security Regionalization from 11/9 to 9/11 ”，Cooperation and Conflict，Vol.40，No.3，2005，p.287.

（三）基于规避国内观众成本下美国发动代理人战争的逻辑

为了不触发国内观众成本的惩罚机制及不冒相应政治惩罚的风险，领导人倾向于规避国内观众成本。在直接干预与不干预受到国内观众成本约束的背景下，不干预难以成为政策现实，同时直接干预显得过于遥远。一方面，领导人采取不干预的行动可能被视为懦弱，不愿应对国外的威胁及有力维护国家的利益与名誉，由此需要支付国内政治观众造成的无能成本。预期的受众成本越高，理性的领导者制造空洞威胁的可能性就越小。①William G. Nomikos，“ What is the Mechanism Underlying Audience Costs？ Incompetence，Belligerence，and Inconsistency ”，Journal of Peace Research，Vol.56，No.4，2019，p.576.如果观众认为总统因为远离冲突而错过实现政策目标的机会，就会强加无能成本，降低支持率。②William G. Nomikos，“ What is the Mechanism Underlying Audience Costs？ Incompetence，Belligerence，and Inconsistency ”，Journal of Peace Research，Vol.56，No.4，2019，p.585.当干预另一个国家事务的决定成为公开讨论的话题且关涉国家利益时，领导人只能决定如何干预，而不是是否干预。另一方面，决策者选择直接干预，缺乏国内支持可能使得干预持续性存在风险，或者被贴上不关心士兵生命损失的标签，由此需要付出国内政治观众造就的交战成本。有学者直言，观众会惩罚言行不一的领导人，也将惩罚一开始就威胁采取武力行动的领导人。③Joshua D. Kertzer and Ryan Brutger，“ Decomposing Audience Costs：Bringing the Audience Back into Audience Cost Theory ”，American Journal of Political Science，Vol.60，No.1，2016，p.235.甚至领导人发出动武的威胁信号本身会受到政治惩罚，国内观众因领导人应对危机的手段产生负面反馈，由此支付较高的国内观众成本。只有在国内观众成本下降的时候，领导人才有着更大的动力采取直接军事干预，比如1983 年美国入侵格林纳达是当时里根政府汲取有效的国内政治观众支持。美《新闻周刊》民调显示，53%的民众认可入侵行动，69%的民众认为出兵保卫在格林纳达的美国公民是正义之举。④Anthony Payne，The International Crisis in the Caribbean（The Johns Hopkins University Press，1984），p.165.由此可见，面对国际危机，领导人的退缩或者激进行为均可能遭到国内政治观众的惩罚。

领导人要做到围观规避，需要着重从国内观众成本信息公开度与承诺清晰度展开。在权位护持的驱动下，领导人不断推进免受国内指责的努力。如果干预行动被发现，就会惩罚领导人相应的“非法”行为。③Rory Cormac and Richard J. Aldrich，“ Grey is the New Black：Covert Action and Implausible Deniability ”，International Affairs，Vol.94，No.3，2018，p.480.一方面，领导人倾向于信息私有化，降低事件的关注度，隐蔽地推进对外军事干预行动。秘密的干预行为是以外部力量提供致命的援助或战斗参与，使干预来源隐形化，即便最坏的情况下都可以否认。④Austin Carson，“ Facing off and Saving Face：Covert Intervention and Escalation Management in the Korean War ”，International Organization，Vol.70，No.1，2016，p.107.事件关注度通常包括信息量多少与信息提供的方式，事件关注度低，领导人决策空间增大，有机会执行自己偏好的战略；事件关注度高，领导人的决策空间减小，受到国内观众的制约加大。与国内政治观众相比，决策者拥有信息上的不对称优势，可以有意地掩盖与隐藏信息，通过较为隐蔽的干预行动可以减少国内观众对决策行为的关注及国内政治惩罚能力。领导人希望隐藏其对干预行动的赞助。⑤David Priess，The President’s Book of Secrets：The Untold Story of Intelligence Briefings to America’s President’s from Kennedy to Obama（Public Affairs，2016）.信息私有化可以降低国内政治观众对领导人对外政策行为的监督、审查与进一步行动等围观举动。信息的私有化能够为领导人提供容错机会，即便干预政策出现问题也可以免受指责，免受来自国内的受众成本。决策者在一开始就寻求保密，以减少公众的审查，同时采取额外的预防措施，让领导人在这些努力失败时逃避指责。①Alexander B. Downes and Mary L. Lilley，“Overt Peace，Covert War？：Covert Intervention and the Democratic Peace ”，Security Studies，Vol.19，No.2，2010，pp.266-306.隐藏关键信息对限制冲突很有用，即使在一方参与冲突已经变得“盲目暴露”，它也可能仍然是一个公开的秘密。如果干预行动出错，没有必要采取预防措施保护高级官员不受指责，避免激怒那些不赞成的公众。冷战时期，美国秘密扶持老挝苗族武装（Hmong）打击共产党巴特寮，提供后勤、制服、武器以及武器训练，这种支持在它被公开披露之前的十多年里一直高度隐蔽。

另一方面，领导人推动承诺模糊化，实现巧言推诿（Plausible Deniability），领导人在没有承诺的情况下可以推动美国影响另一个国家的事务。总统的行动命令和责任之间的脱节被称为“巧言推诿”。②Genevieve Lester，When Should State Secrets Stay Secret？ Accountability，Democratic Governance，and Intelligence（Cambridge University Press，2015），p.87.由于存在国内观众成本，美国领导人不愿意推行某种冒险政策，由此不愿意做出相关的公开承诺，需要保留相应“巧言推诿”的政策空间。更加显著的是，美国领导人认定反对其某种政策的民意更为鲜明，不愿意轻易地做出承诺，否认要承担责任。领导人倾向于在危机开始阶段就选择避免发出公开威胁，避免触发观众成本，使政府可以否认介入冲突中。“巧言推诿”的前景意味着与公开的操作行为相比，失败没有破坏性。③Michael Poznansky，“ The Psychology of Overt and Covert Intervention ”，Security Studies，Vol.30，No.3，2021，p.335.当干预行动在国内不受欢迎时，“巧言推诿”的合理化否认就具有吸引力，领导人试图逃避可能具有争议的干预行动的责任监督。奥斯汀·卡森（Austin Carson）认为，限制战争升级的需求推动秘密干预，即便被广泛曝光，政府也可以不承认。④Austin Carson，Secret Wars：Covert Conflict in International Politics（Princeton：Princeton University Press，2018），p.10.在特定的军事冲突中，公开的军事行动受到以媒体与公众舆论为代表的公民社会力量的反对及立法部门的阻碍，同时难以容忍敌对政权的存在或者友好政权被推翻，代理人战争成为替代选项。

在这种情况下，领导人选择对干预保密，或者至少可以否认。通过代理人战略这种外交政策工具，依靠代理人作为发起军事行动的力量，而非自己的军事力量，是美国领导人担心难以预料的国内观众成本风险的主动选择结果。代理人战争的逻辑取决于想要否认对某项行动的责任。当国内政治观众不支持直接干预与使用武力时，代理人战争就成为有吸引力的政策。格兰德·休斯（Geraint Hughes）指出，民主国家采用代理人战争受到自由媒体和反对派政党的监督与约束，它们可能挑战本国干预他国内部冲突在道德上与战略上的可行性。①Geraint Hughes，My Enemy’s Enemy：Proxy Warfare in International Politics（Susex Academic Press，2014），p.15.代理人战争提供一种可以限制局势升级的方式，美国可以否认其支持代理人。领导人不会坐等国内观众发起的惩罚，同时不愿意失去外交决策的灵活性，由此选择避免做出确切的威胁或者足够的承诺。

决策者必须决定当他们间接干预时希望多大程度上控制结果，需要考虑较高程度的控制（需要更多程度的承诺），同时隐藏其卷入的事实。由此可见，在国内观众成本压力下，具有强烈权位护持需求的领导人出于围观规避的动机驱动，导向信息私有化与承诺模糊化，进而带来代理人战争决策的生成。如果外交政策问题与国内形势不相容，领导人可能需要调整外交政策，使其更符合国内需求。领导人面对需要介入的冲突，但是不能直接介入冲突的时候，借助代理人战争实现国家对外利益，不同程度地控制战略资源、地缘要道甚至外国政府。代理人战争为干预提供一个中间地带，避开直接干预与非干预的选择困难，使用代理人介入冲突是降低海外军事干预的国内观众成本和风险的方式。②Nicholas Kitchen，“ Systemic Pressures and Domestic Ideas：A Neoclassical Realist Model of Grand Strategy Formation ”，Review of International Studies，Vol.36，No.1，2010，pp.117-143.

在美国代理人战争的推进过程中，国内观众成本压力继续影响着该项政策的演化。随着现代媒体的发展，国际危机与政策制定过程越来越多地出现在国内观众的视野。有时候，代理人会主动把干预国家的代理人战争实践公开。比如，美国在安哥拉的代理人“安盟”在华盛顿雇佣游说团体，通知国会得到中央情报局的秘密支持，希望获得更多的援助。这种信息量的增加与受众范围的扩大强化了代理人战争政策的国内观众成本，进而影响到代理人战争的实践进程。代理人战争决策与实践公开以后，招致国内政治观众围观，由此出现观众成本悖论，即推行代理人战争本来是为了降低与规避观众成本，结果导致观众成本的上升，进而影响到代理人战争的进程。代理人战争政策的公开使得公众舆论、政府内部的反对派将此作为对代理人战争的成本回应。国内政治观众围观领导人的代理人战争决策进程，分析领导人的承诺及行为。如果国内观众认可领导人的代理人战争决策且认为现有支持不够的时候，隐藏信息限制美国对代理人战场的介入力度，约束美国提供支持的类型与数量。这可能会强化美国介入代理人战争的程度，代理人战争的表现形态更为公开，甚至有迈向直接干预的政策空间。如果国内政治观众认为领导人通过代理人介入一场国际危机在政治上、法律上或者道德上不可行，可能会阻碍该项政策的深入推进。比如，在20 世纪70 年代福特政府秘密援助安哥拉游击队被曝光以后，国会通过停止拨款等手段阻止美国在该国的代理人战争。1976 年，福特总统希望为安哥拉代理人行动提供更多援助未获取有效支持，连共和党人也不愿投票支持，结果众议院以323 对99 投票同意参议院结束援助安哥拉的议案。①Gerald R. Ford，A Time to Heal：The Autobiography of Gerald Ford（Harper ＆ Row，1979），pp.358-359.在尼加拉瓜内战中，从1982 年12 月开始，美国国会先后通过5 个“博兰修正案”（Boland Amendment），阻止中央情报局对该国的代理人介入，并切断对尼加拉瓜反政府武装的直接与间接援助。②Louis Fisher，“Foreign Policy Powers of the President and Congress”，The Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.499，No.1，1988，pp.148-159.

四、叙利亚内战与美国的代理人战争实践进程

当前，代理人战争是一个逐渐流行的国际安全议题，其生成与演进有着深刻及复杂的国内基础，需要借助更为广泛的经验研究。本文把代理人战争兴起与基于国内观众成本的理论机制联系起来，回答美国为何会选择代理人战争政策。我们选取美国在叙利亚内战的代理人战争实践进程，检验以上理论假设的确切适用性。之所以选取这个案例，原因有以下两方面：一是美国在叙利亚发动代理人战争到其在2011-2014 年间从秘密到较为公开演化的过程追踪，这些事件均发生在奥巴马政府任期内，降低领导人风格以及体系压力等干扰变量的作用，借助案例内比较的方法验证国内政治观众压力对美代理人战争决策的作用。二是叙利亚危机与内战是一个现实的国际冲突案例，通过代理人战争视角可以深入分析该重大国际与区域安全热点问题。

缘起于突尼斯的“阿拉伯之春”在中东地区不断泛滥，最终波及到叙利亚。从2011 年3 月开始，叙利亚大马士革、阿勒颇、霍姆斯等城市发生反政府示威游行，主张政府政治改革，叙利亚危机正式爆发。随着叙民众的抗议示威活动升级，反对阿萨德政权的抗议运动趋于军事化，叙利亚危机转变为政府军与反政府武装之间的暴力冲突与内战。2011年7月，以空军上校里亚德（Riyad al-Asad）为首的一批哗变官兵组建叙温和世俗武装组织叙利亚自由军（FSA），由此开启叙利亚内战。8 月，反对派在土耳其成立叙利亚全国委员会（SNC）。2014 年，极端组织“伊斯兰国”兴起以后，叙利亚国内的武装冲突演化为叙政府军、反政府武装、库尔德民间武装及“伊斯兰国”的四方混战。直到当前，叙利亚依然处于内战的漩涡之中。

（一）美国2011-2013 年在叙利亚的秘密代理人战争

自从2011 年3 月发生反对巴沙尔·阿萨德政权的抗议与武装斗争以后，奥巴马政府就积极介入其间。在政治上，奥巴马谴责叙利亚政府镇压民主活动，要求进行政治过渡。奥巴马在5 月19 日发表讲话，指出巴沙尔·阿萨德只有领导叙利亚民主过渡与下台两个选择。8 月18 日，奥巴马呼吁阿萨德辞职，声称“为了叙利亚人民，现在是阿萨德总统下台的时候了。”在经济上，奥巴马政府强化对阿萨德政权及其支持者的制裁，冻结其资产。在外交上，美国关闭驻叙大使馆，敦促联合国安理会采取行动，号召地区国家孤立阿萨德政权。众所周知，长期以来，美叙关系不睦，美国一直推动颠覆叙利亚政府，在叙利亚实现政权更迭并建立亲美政权是美国20 世纪80 年代孜孜以求的中东战略目标，不管是对抗遏制还是谨慎接触战略均以此为政策导向。面对叙利亚危机及之后的内战，美国为何没有像对伊拉克、利比亚等采取军事干预行动呢？在军事部署上，奥巴马希望在中东只留下“轻脚印”（Light Foot Print）。①Michele Dunne，“Obama’s Second Term Middle East Policy：Will Words Become Actions？”，The Fletcher Forum of World Affairs，Vol.37，No.1，2013，p.119.在叙利亚内战及变局过程中，美国政府开始是采取代理人战争应对，之后派遣地面部队参与打击“伊斯兰国”，这种政策的演进反映出国内观众成本对政府决策的作用。

2.3 超声综合评分法对宫腔粘连程度分级的诊断效果 以病理结果作为金标准，评价超声综合评分法对宫腔粘连程度分级的诊断效果。超声综合评分法对轻度宫腔粘连的敏感性和准确性较高，对重度宫腔粘连的特异性较高，但对不同程度分级对比分析发现，差异均无统计学意义(P>0.05)。见表4。

面对叙利亚危机与内战局势，奥巴马政府应该采取何种政策，政策光谱在完全退出到全面军事干预的区间摆动。原本为国际区域安全热点的叙利亚危机，由于奥巴马政府如何应对存在争议，成为美国国内政治问题。在如何对付叙利亚阿萨德政权的问题上，奥巴马政府存在决策困境，是采取直接军事打击的伊拉克模式，即美国以“伊拉克自由行动”的方式全面干预，还是采取不甚介入的突尼斯模式呢？如果不干预，奥巴马将会被共和党攻击为外交软弱，奥巴马本人也担心叙利亚危机及美国的应对方式成为共和党攻击的靶子。奥巴马上台以后，共和党频频批评民主党政府外交政策的无能，甚至指责奥巴马政府撤军行动导致中东地区权力真空及其后续的混乱，不能有力地维护美国的国家安全利益与全球领导地位。事实上，自从叙利亚危机爆发以来，共和党国会议员不断指责奥巴马应对叙利亚危机的犹豫与软弱。叙利亚危机爆发以后，奥巴马表示不进行军事干预也被国内部分政治人士视为战略上的不作为。尤其是，叙利亚作为中东地区的反美国家，一直是美国护持中东地区霸权与政权更迭的重要对象。不介入叙利亚危机，也与美国的总体国家利益相违背。

如果直接干预，奥巴马担心美军陷入叙利亚泥潭，就像陷入历史上的越南战场以及新世纪的阿富汗与伊拉克战场一样，出现“打不完”的战争与“赢不了”的状况。全面的军事干预不能保证会带来好结果，而且几乎可以肯定在政治上不可行。美国要通过直接军事手段击垮阿萨德政权，需要投入大量的资源且可能面临烂摊子，这方面奥巴马政府有着深刻认知。从领导人的动机来看，2011 年是奥巴马总统第一任期的最后一年，将要面临总统连任的执政压力。在总统大选中，承诺能够促进经济发展是美国民主党与共和党进行选举的重点。在全球经济危机的大背景下，奥巴马政府面临的现实议题是国内经济复苏与提振民生。小布什总统发动阿富汗战争与伊拉克战争，大量的美军伤亡、巨额战争费用以及难以自拔的情势导致美国民众对这两场战争持有怀疑态度，使得小布什政府与共和党国内声誉下降。奥巴马利用民众的反战情绪，从阿富汗与伊拉克的撤军承诺赢得民众支持。在叙利亚问题上，民众比较厌倦频频地对外用兵，大规模的使用武力得不到政治与公众支持，美国民众或者政治力量不愿支持大规模地派遣军队在海外的军事行动，更不用说军事占领。在国内民众普遍反对直接动武的舆论背景下，军事打击叙利亚可能使得奥巴马的声望损失，让奥巴马付出一定政治代价。2013 年盖勒普公司调查显示，仅8%的美国民众对叙利亚问题感兴趣，64%的人认为奥巴马的重点应该放在恢复经济问题方面。①“Gallup Poll：In U.S，Syria Emerges as a Top Problem，but Trails Economy”，September 11，2013，http：//news.gallup.com/poll/164348/syria-emerges-top-problem-trails-economy.aspx

国会是美国行政部门对外行动尤其是军事干预行动的驱动或阻碍因素，国会一方面影响行政部门的干预政策是否成形，另一方面限制干预行动的具体目标与方式。自2011 年以来，一些国会议员提出针对叙利亚军队使用暴力，美国的政策应该更积极地走向对抗，以追求美国宣称的政权更迭目标。尤其是在2012 年，国会围绕直接军事介入或代理人干预展开辩论。直接军事干预的倡导者认为美国可以推翻阿萨德并提供人道主义支持，当然也强调武装叙利亚国内反政府武装力量的风险，但代理人干预支持者对使用美军持批评态度，特别关注军事干预往往不可预测的后果。②Jeremy M. Sharp & Christopher M. Blanchard，“Armed Conflict in Syria：US and International Response”，CRS Report No. RL33487，http：//fpc.state.gov/documents/organization/198098.pdf国会讨论的结果是最终未能达成军事干预的共识。美国第112 届国会通过《2012 降低伊朗威胁与叙利亚人权法案》，赋予总统实施具体制裁的条件，同时规定本法案或本法案所作出的任何修正案不得解释为宣战或授权对伊朗或叙利亚使用武力。《2012 叙利亚人道主义支持与民主过渡援助法案》就援助叙利亚民众、武器安全及支持叙利亚政治过渡作出政策声明。该法案强调总统须向国会报告援助叙利亚有关的问题，报告内容涉及叙利亚反对派武装针对叙利亚政府的行动以及武器装备的使用情况等。

在叙利亚问题上，奥巴马政府一方面需要权衡美国的对外利益，另一方面需要保障民主党与奥巴马总统的执政地位。需要战争维护国家利益而不能直接参与战争，替代形式就是代理人战争。受观众成本影响的领导者不太可能虚张声势，因为他们必须比不受观众成本影响的领导者支付更高的让步成本。③Chungshik Moon and Mark Souva，“Audience Costs，Information，and Credible Commitment Problems ”，Journal of Conflict Resolution，Vol.60，No.3，2016，p.436.为此，奥巴马政府不愿意公开展现对叙利亚反对派的支持，而是希望保密，美国在2011 年至2013 年期间支持叙利亚反对派的努力总体上是秘密的行动。奥巴马关于叙利亚问题的决策更多是小集团思维与信息私有化操作，吸取执政团队的建议，武装叙利亚反对派。这些倡导者包括国务卿希拉里·克林顿、前中央情报局局长大卫·彼得雷乌斯、前美国驻叙利亚大使罗伯特·福特以及华盛顿外交政策机构的其他成员。彼得雷乌斯认为这不会改变战争的方向，它将允许美国与反对派建立关系。①Ben Rhodes，The World As It Is：Inside the Obama White House（Penguin Random House 2018），p. 198.叙利亚内战爆发后，奥巴马政府授权中央情报局积极扶持叙利亚反对派，向反政府武装提供武器装备、军事训练、后勤保障、财政援助等。奥巴马政府对叙利亚叛军的秘密支持包括使用来自沙特阿拉伯的资金和来自约旦的交通援助及武器。美国中央情报局向反对派武装提供加密通信设备，由此美国可以监控其会谈。希拉里认为，代理人策略是给美国提供可以合作的伙伴，足以让阿萨德及其支持者相信军事胜利不可能。②Hillary Rodham Clinton，Hard Choices（Simon and Schuster，2014），p. 392.通过隐蔽援助壮大叙利亚叛乱组织成为美国不愿意采取直接军事干预的替代选项。③Geraint A. Hughes，“Syria and the Perils of Proxy Warfare”，Small Wars ＆ Insurgencies，Vol.25，No.3，2014，p.526.

同时，奥巴马政府在叙利亚问题上没有展现明确且清晰的政治承诺，这有助于规避来自国会、利益集团、公众舆论等政治观众的压力。奥巴马政府的目标非常明确，即推翻巴沙尔政权。在叙利亚没有采取积极的直接军事行动后，奥巴马政府在2011 年支持一项决议草案，谴责叙阿萨德政权对和平抗议者的暴力镇压。奥巴马虽然公开表示巴沙尔·阿萨德必须下台，但不愿大规模出动地面部队，奥巴马并没有采取有效的手段达成这一政策目标，也没有明确提出采取武力手段打击与削弱阿萨德政权。奥巴马政府试图向美国人民保证，它不会让美国卷入中东的重大战争，他经常把自己的选择定义为“要么全有要么全无”，或者至少是“要么全无”。奥巴马不愿意看到美国卷入自“9 · 11”以来同穆斯林国家的第四次冲突，而是向叙利亚全国委员会（SNC）提供非致命的援助。④Geraint A. Hughes，“Syria and the Perils of Proxy Warfare”，Small Wars ＆ Insurgencies，Vol.25，No.3，2014，p.526.在国内观众成本压力的基础上，奥巴马出于权力护持的现实需求，不愿更深入地介入叙利亚，在叙利亚内战中采取代理人战争战略。这符合美国通过把任务委托给代理人参与战争的偏好，以防自己的军事力量陷入可能的危险之中。①Thomas Waldman，“Vicarious Warfare：The Counterproductive Consequences of Modern American Military Practice”，Contemporary Security Policy，Vol.39，No.2，2018，p.181.

面对叙利亚危机，奥巴马政府不袖手旁观，也不大规模地面军事卷入，由此代理人战争成为具有吸引力的选项。随着战事的胶着，尤其是叙利亚危机与内战受到更多美国民众的关注以后，奥巴马政府扩大对反对派武装的支持范围，决定提供致命的武器装备援助。2012 年中，叙利亚军方使用固定翼飞机轰炸叛军阵地，标志新的局势升级。此后，美国政府首次向叙利亚反对派武装提供非致命性武装援助。②Mark Hosenball，“Exclusive-Obama Authorizes Secret US Support of Syrian Rebels”，Reuters，August 1，2012，http：//www.reuters.com/article/us-usa-syria-obama-order-idusbre8701ok20120802.这些非致命性援助包括医疗用品、通讯设备、夜视镜及媒体技术培训等。从2012 年8 月奥巴马批准美国中央情报局对叙利亚自由军及温和世俗反对派组织提供援助，到2013 年6 月向叙利亚反对派武装提供武器，都是由中央情报局执行。中央情报局在土耳其东南部城市阿达纳协调把武器转交给反政府武装。③“US Committed to Providing Non-Lethal Aid to Syria Opposition”，The Daily Telegraph，April 21，2013.2012 年11 月，在美国的幕后操作与支持下，叙利亚革命和反对派力量全国联盟成立，这是美国重新启动政治叛乱的延伸，新的反对派政治框架缩小反对派武装与流亡反对派之间的差异，确保美国的武器与财政援助更好地落实到位。中央情报局在武装叛军方面发挥的作用是提供足够的支持，以确保美国支持的政治温和民兵不会失败，但不足以让他们获胜。④Greg Miller，“CIA Ramping up Covert Training Program for Moderate Syrian Rebels”，The Washington Post，October 2，2013，http：//www.washingtonpost.com/world/从2013 年6 月开始，中情局启动一项代号为“梧桐木”（Timber Sycamore）的秘密行动，开始正式武装以叙利亚自由军为代表的反对派武装，援助项目包括提供轻武器、军事训练、军饷及部分陶式反坦克导弹等。

同时，为更好地说服国内政治观众认可美国援助叙利亚反对派武装，奥巴马政府不断释放对反对派武装提供致命与非致命援助的理由。在叙利亚动乱初期，美国大使福特访问哈马的示威者被反对派解释为官方承认，也被叙利亚政府解释为西方国家的干预。国务卿克里表示，向叙利亚反对派提供援助的目的是支持反对派提供有效的地方治理的努力。2012 年12 月，奥巴马所作的声明可以被解释为事实上承认SNC 是叙利亚人民的合法代表。2013 年，克里声称阿萨德政权违反国际人道主义法，已经失去执政的所有合法性。奥巴马政府把叙利亚定性为恐怖主义支持国，根据是叙利亚政府长期以来对真主党和巴勒斯坦恐怖组织的支持，以便随时需要向叙利亚过渡政府提供外国援助。总统将寻求国会的单独授权，向叙利亚提供援助，发布与恐怖主义有关的国家安全豁免，或援引现有的外国行动拨款立法条款。

（二）2013 年叙利亚化学武器事件后美国的公开代理人战争

在美国开展代理人战争的过程中，存在着进行直接军事干预的窗口，这尤其体现在叙利亚化学武器事件之中。2012 年7 月，叙利亚首次公开承认拥有化学武器。8 月21 日，奥巴马总统宣布“我们已经非常清楚阿萨德政权，红线是我们开始看到有化学武器移动或被利用。”①Glenn Kessler，“Fact Checker：President Obama and the‘Red Line’on Syria’s Chemical Weapons”，The Washington Post，September 6，2013，http：//www.washingtonpost.com/blogs/factchecker/wp/这个“红线”信息传递非常明确，也就是一旦阿萨德政权使用化学武器，美国将采取直接军事行动，不再受到干预限制。但是，奥巴马在信息的公开性与承诺的清晰化方面存在疑惑甚至有意压低公众关注度。在奥巴马成功连任以后，叙利亚问题的处理方式继续成为考验奥巴马政府的重要方面。在2013 年4 月30 日新闻发布会上，有记者询问奥巴马总统有关叙利亚使用化学武器的报告，他指出：“我们现在有的证据表明，在叙利亚境内使用过化学武器，但我们不知道它们是如何使用的，何时使用的，是谁使用的，没有证据确定到底发生了什么。”②“Press Conference on Syria and Sundry Topics ”，The White House，April 30，2013，https：//www.americanrhetoric.com/speeches/barackobama/barackobamasyriaetalpresser.htm

2013 年8 月，叙利亚政府军发动化学武器袭击，造成多人死亡。化武事件发生后，要不要采取直接军事行动成为奥巴马的外交与国内政治难题。一方面，化学武器事件导致大量叙利亚民众伤亡，这种违背人道主义的危机容易从国际事务演化为美国内政治议题，美国政府需要展现出强硬立场以向公众表达有维护民众安全的决心与实力。化学武器的使用成为人道主义问题，为直接的人道主义军事干预行动提供更强法律与道义理由，人道主义关切也为总统在其宪法权力下使用武力提供依据。如果不对阿萨德政权的化学武器攻击做出回应，可能会损害奥巴马政府的信誉。另一方面，奥巴马面临国内民众对军事行动的反对呼声，针对叙利亚的军事行动将耗费大量人力财力，引发国内不满，进而影响总统本人及民主党的支持率。尽管政府官员坚称总统拥有宪法赋予的使用武力的权力，但奥巴马总统的顾问承认，“在没有国会支持他的情况下，他既不想也无意使用这种权力。”①Jennifer Bendery，“Tony Blinken：Not Obama's‘Intention’to Attack Syria if Congress Votes against It ”，The Huffifington Post，September 6，2013，http：//www.huffifingtonpost. com/2013/09/06/tony-blinken-obama-syria n 3879464.html

为有效规避国内观众的围观压力，奥巴马总统把是否直接军事打击的决策权推到国会。2013 年8 月31 日，奥巴马在白宫发表演讲，声称有意对叙利亚采取军事行动，但是需要寻求国会授权。②“Statement by the President on Syria”，The White House，August 31，2013，https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-of fice/2013/08/31/statement-president-syria奥巴马宣称将向叙利亚发动军事打击并寻求国会授权，已经同国会领导人通电话，国会将在结束休会后尽快就此展开辩论和投票。事实上，国会在如何干预叙利亚危机方面存在较大分歧，民主党与共和党的主战派及主和派就叙利亚政策分庭抗礼，这在国会辩论中得到显著体现。部分国会议员主张对叙利亚进行军事干预，实现所谓保护平民与迫使阿萨德总统下台。更多的议员强调继续有条件地向叙利亚反对派武装提供武器装备及其他援助，并建立以保护平民与反对派武装的安全区。当然，也有议员认为建立禁飞区容易被阿萨德政权视为侵犯叙主权，相当于宣战，这就需要投入空中军事力量与地面部队。美国国会众议院在9 月9 日复会后开始就此展开讨论。在此间，18 位民主党众议员与98 位共和党众议员联名签署信件，直言叙利亚危机没有对美国构成直接威胁，警告对叙利亚动武需要得到国会授权。奥巴马总统在9 月10 日发表讲话，指出军事打击的目的“将是阻止巴沙尔·阿萨德总统使用化学武器和向世界明确我们不会容忍他们的使用。”③“Remarks by the President in Address to the Nation on Syria”，The White House，September 10，2013，https：//obamawhitehouse.archives.gov/the- press- office/2013/09/10/remarks- president- address-nation-syria9 月11 日，专门研究国会事务的报纸《点名》（Roll Call）报道称，超过50%的国会成员反对军事打击，10%的人支持，其余的成员尚未决定。①David Hawkings，“After Bowing to Congress on Syria，Then Pulling Back，Will Obama Ever Return？”，Roll Call，September 11，2013，https：//rollcall.com/section/hawkings/9 月12 日，在与国会议员举行多次简报之后，“内部”报纸和网站Politico 报道称，政府没有足够的选票通过一项授权总统使用武力的法案。②Manu Raji，“Lawmakers：White House Syria Briefifings a Flop”，Politico，September 12，2013，https：//www.politico.com/story/2013/09/white-house-congress-syria-096677

公众舆论同样对奥巴马政府对叙利亚的动武决策产生影响。事实上，在8 月31 日奥巴马发表演讲的时候，反战组织在白宫外举行抗议活动，高呼反战口号，包含“不要对叙战争”“对叙动武建立在谎言之上”等内容，反对奥巴马军事打击叙利亚的方案，要求国会否定其动武议案。路透社2013 年9 月3 日发布的民意调查显示，奥巴马总统没有能够说服美国民众就化武事件对叙利亚实施有限军事打击，大约56%的受访者表示美国不应干预叙利亚，只有19%的受访者表示支持采取行动。9 月3 日，《华盛顿邮报》与美国广播公司的联合民调显示，59%美国民众反对政府对叙利亚实施导弹突袭。对白宫或大多数美国公民来说，叙利亚的威胁还不足以引发对其进行直接干预。奥巴马政府启动军事打击叙利亚政策后，民意调查机构显示，56%的民众反对美国军事打击叙利亚。质疑奥巴马政府武装和训练叙利亚反武装并不明智，因为这只会造成暂时的僵局。③Susan Rice，Tough Love：My Story of the Things Worth Fighting For（Simon and Schuster，2019），p.368.

在国会与国内公众舆论支持有限的情况下，奥巴马政府并非决心向巴沙尔开战，而是寻找合适的方式避免开战。奥巴马政府寻找一切机会避免采取施加任何成本所需的行动。④Eric Sterner，“Dictators and Deterrence：Syria's Assad，Chemical Weapons，and the Threat of U.S. Military Action”，Comparative Strategy，Vol.33，No.5，2014，p.415.奥巴马虽称叙利亚政府使用化学武器“证据确凿”，美国“不作为”将后患无穷，但声明美国暂缓对叙利亚动武，不会派遣地面部队，将叙利亚问题交由联合国解决。⑤“Remarks by the President in Address to the Nation on Syria”，The White House，September 10，2013，https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/09/10/remarks-president-addressnation-syria随后几天，国内政治压力推动奥巴马政府强化立场。2013年8月26日，国务卿克里明确而有力地把8月21日的袭击归咎于叙利亚政府。除了克里国务卿的强硬言辞以外，美国海军开始为可能的军事打击做准备。然而，奥巴马对进行直接军事干预的前景感到不安，不愿在没有国会批准的情况下进行直接军事干预。尤其是没有美国人民支持的情况下，奥巴马对直接干预叙利亚不热情。由此，奥巴马政府的承诺趋于模糊，奥巴马给叙利亚政府划定的红线一再后退，从“不使用和移动化学武器”，后退到“不使用化学武器”，再到“不大规模使用化学武器”。可见，奥巴马政府不愿强制执行其“红线”，其一度准备单方面发动叙利亚战争，主要是在国会的干预下，才不得不收敛锋芒，并转而诚恳地做国会的工作。奥巴马明确表示不会冒着美国士兵的生命危险，避免美国更大规模的军事卷入。由于知道民意调查不支持对中东进行大规模干预，它本质上发出一个信号，即其执行红线的行动将“几乎没有”。①Eric Sterner，“Dictators and Deterrence：Syria's Assad，Chemical Weapons，and the Threat of U.S. Military Action”，Comparative Strategy，Vol.33，No.5，2014，p.413.

2013 年8 月化学武器事件使得叙利亚内战受到更多美国国内政治观众的关注，奥巴马政府的应对承受着更大的国内观众成本。奥巴马对叙利亚自由军的秘密支持受到主要报纸的仔细审查。②Karen DeYoung，“Congressional Panels Approve Arms Aid to Syrian Opposition”，Washington Post，July 22，2013，https：//www.washingtonpost.com/world/national-security/congressional-panels-approve-arms-aid-to-syrian-opposition/2013/07/22/393035ce-f31a-11e2-8505-bf6f231e77b4_print.html针对叙利亚使用化学武器，美国依然没有使用地面部队推翻阿萨德政权，而是借助代理人方式。参议员约翰·麦凯恩一直在推动白宫武装叙利亚反政府武装，以此来在不派遣美国正规军的情况下推翻阿萨德政权。叙利亚政府军使用化学武器，迫使奥巴马政府升级对叛乱的援助。2013 年9 月24 日，奥巴马总统宣布向叙利亚反对派提供3.39 亿美元人道主义援助，这使得叙利亚危机爆发以来提供的援助总额达到14 亿美元。③“FACT SHEET：U.S. Humanitarian Assistance in Response to the Syrian Crisis”，The White House，September 24，2013，https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/09/24/factsheet-us-humanitarian-assistance-response-syrian-crisis

可以看出，在叙利亚内战爆发以后，奥巴马政府秘密地向反对派武装提供武器与资金援助，加强军事训练，支持叙利亚叛乱的秘密援助成为美国不愿进行的军事干预的另一种选择。由于奥巴马不愿直接武装叙利亚反对派，所以援助仅限于非致命性装备，如通讯器材等。中央情报局加强对温和派叙利亚叛军的秘密训练计划。随着信息的逐渐公开以及叙利亚战场形势的发展，奥巴马政府为应对国内舆论以及来自国会等方面的压力，不断加大对叙利亚反政府武装的支持力度。2013 年5 月，美国国防部长哈格尔表示，美国将探索向反对派部队提供致命援助的选择，这表明这一政策的改变是对叙利亚政府实施“小规模”化学武器袭击的回应。①Thom Shanker and Mark Landler，“Hagel confirms U.S. is considering arming Syrian rebels”，New York Times，May 2，2013，http：//www.nytimes.com/2013/05/03/world/middleeast/hagel- confirms-us-is-considering-arming-syrian-rebels.html.甚至有美国观察家认为，如果叙利亚自由军经过军事训练且装备毒刺导弹、便携式反坦克火箭，可以更为有力地对抗叙利亚政府军。尤其是伴随化学武器事件的爆发，在国会议员一再敦促下，奥巴马政府兑现其承诺，在9 月份供给轻型武器。②Ernesto Londono and Greg Miller，“U.S. Weapons Reaching Syrian Rebels”，The Washington Post，September 11，2013，http：//www.washingtonpost.com/world/national-security/cia-begins-weapons-delivery-to-syrian-rebels/当然，即便发生化学武器事件，奥巴马顾及到国内观众成本压力，尤其是国会与公众舆论的压力，一方面强硬表态展现其人道主义关怀以及国际责任固守，另一方面在国会制衡下退回到代理人战争介入的道路上。2014 年，美国国会同意奥巴马总统拨款5 亿美元的请求，这笔费用的使用方向是训练与武装5000 多名叙利亚温和反对派武装人员。

（三）2014 年“伊斯兰国”兴起后美国的直接军事干预

2014 年，随着极端组织“伊斯兰国”（ISIL）的崛起，美国加大对叙利亚反政府武装的援助力度，同时把在叙利亚的代理人战争转化为直接干预的反恐战争。奥巴马政府获取国会支持的策略是强调“伊斯兰国”的所作所为，如果不对其采取行动，就会威胁到国家安全利益。奥巴马告知国会在叙利亚使用武力时声称，这些打击对于保护美国及其盟友免受基地组织及其相关部队的威胁是必要的。在给国会的信中，奥巴马总统似乎用“关联”的名义覆盖了ISIL。③“Letter from the President -War Powers Resolution Regarding Syria”，The White House，September 23，2014，https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/06/13/letter-presidentwar-powers-resolution2014 年1 月，国会授权提供非致命援助，以打击叙利亚的ISIL。2014 年9 月，随着叙利亚民主力量的组建以及主要是库尔德人民保护部队（YPG）的合作，国会批准训练反对派力量和提供致命军事装备。公众舆论对美国军事打击ISIS 的呼声不断高涨，预示着奥巴马政府采取直接军事打击的国内观众成本在下降。《华尔街日报》民调显示，61%的民众主张军事打击ISIS 符合美国家利益，反对意见仅有13%。2014 年9 月23 日，奥巴马政府首次发起直接空袭叙利亚境内的ISIL，这是美军直接介入叙利亚问题的标志，因为行动主体是美国国防部及美军。奥巴马总统发誓要击败ISIL，并警告说ISIL 对美国在该地区的利益构成威胁，并在武装分子返回他们的家乡时对美国构成攻击。①“Statement by the President on ISIL”，The White House，September 10，2014，https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2014/09/10/statement-president-isil-1

2016 年是总统大选年，国内政治观众在很大程度上决定着民主党与共和党的选情，即将第二任期届满的奥巴马总统为促进民主党人的选战胜利及换取公众对民主党的支持，积极呼应国内政治观众对叙利亚局势及打击极端组织的期许。2014 年以后，为打击ISIL，美国政府不仅发动空中军事行动，还逐渐派遣地面部队进入叙利亚。不情愿派兵的情绪在一定程度上被克服，只是针对“伊斯兰国”，但却缓和了对阿萨德政权进行更有力干预的意愿。②John Logan Mitton，“Lessons in Deterrence：Evaluating Coercive Diplomacy in Syria，2012-2019”，Journal of Strategic Studies，Vol. 45，No. 3，2022，p.434.美军于2015 年10 月在叙利亚库尔德地区设立军事基地，后来军事基地的规模与数量不断增加。2015 年11 月，美军对叙利亚的军事介入从空中打击扩展到小规模的地面作战部队。美国加快打击“伊斯兰国”组织的步伐，美军派驻叙利亚地面部队的人数在2016 年初增加到200 人，帮助主要由库尔德人组成的叙利亚民主军。到2016 年年底，美军增派军队进入叙利亚，驻叙美军总人数达到500 人。

总体来看，奥巴马政府在叙利亚问题上先后经历秘密的代理人战争、到较为公开的代理人战争再到直接军事打击极端组织“伊斯兰国”的政策演变，这背后的动因是奥巴马政府规避与利用国内观众成本。面对叙利亚危机与内战，奥巴马政府的政策导向是在叙利亚实现政权更迭，但是在国内公众舆论以及国会共和党政治分化带来的交战成本，推动奥巴马政府从2011 年7 月到2014 年9 月在叙利亚推行代理人战争。2014 年9 月以后，ISIL 的兴起及其对地区安全局势、美国的全球霸权声誉以及人道主义关切造成现实冲击，美国内观众成本下降，这推动奥巴马政府不放弃推翻阿萨德政权的前提下，重点打击ISIL，且以空中军事打击与派遣一定数量的地面部队进入叙利亚的方式介入叙利亚战场。

五、结论

过去四个世纪以来，战争的形态已经发生深刻的变化。当今世界正处于百年未有之大变局之中，大国博弈趋于激烈，国际政治的冲突面与竞争性逐渐显现。在这种时代背景下，冷战时期频繁上演的代理人战争逐渐回归且不断有新的发展。本文并非检验国内观众成本理论的优劣与真实性，而是依托此模型提供有用的分析框架，认为美国频繁发动代理人战争的重要动力在于国内政治，基于权位护持前提下规避国内观众成本是领导人发动代理人战争的有力推动因素。美国历史上著名的众议院议长蒂普·奥尼尔（Tip O'Neil） 所信奉的经典格言“一切政治都是本地的”（All Politics is Local），原本是揭示政治选举中，政治家只有照顾好选民的基本生活需求，才能得到他们的回报，后指涉政治事件过程的本地性。通过引入国内政治尤其是国内观众成本变量，有助于扩展当前关于代理人战争的理论。

代理人战争研究议程遇到的障碍通常涉及可以获取的资料相对有限，毕竟代理人战争发起方依托“巧言推诿”理念秘密地援助，很难获取可靠的证据表明一场特定冲突中的行为体与外部国家具有代理关系，同样代理方也会否认存在这种关系。对代理人战争的理解充斥着“肮脏”与“祸害”的字眼。①Doyle McManus，“Syria and the Perils of Proxy War”，Los Angeles Times，January 12，2014，http：//articles.latimes.com/2014/jan/12/opinion/la-oe-mcmanus-column-proxy-war-syria-20140112同时，要关注非民主国家发动代理人战争的国内观众成本基础与民主国家国内观众成本基础的异同点，也要分析在“混合战争”背景下代理人战争的新运行机制。②陈翔：《“混合战争”与俄乌冲突》，载《外交评论》2023 年第2 期，第104-126 页。

分析美国发动代理人战争的国内逻辑机理，有助于更好地理解国家对外政策的国内政治与社会根基，提高我们对美国代理人战争政策的实质性认识。代理人战争已经成为大国博弈的常态化战略工具以及国家间竞争的重要模式，给我们提供如何思考与理解当前战争的有效窗口，透过代理人战争的棱镜分析国际与区域政治的复杂性。随着大国战略竞争的加剧，尤其是美国对华战略博弈的强化，中美发生代理人战争的可能性上升，东南亚国家需要警惕成为美国代理人战争的代理人，南海以及台海地区风险较高。同时，美国国内政治走向值得关注，政治极化的趋势显著加强，影响到对外政策的制定与实施。通过梳理代理人战争理论以及关注美国代理人战争实践，进一步增强我们应对美国在亚太地区发动代理人战争的能力建设。