举步维艰的联合国安理会改革

张贵洪

2022年11月17日，第77届联合国大会举行全会，审议联合国安全理事会改革問题。此前的9月20日，第77届联大主席克勒希在联大一般性辩论中强调，要努力振兴联合国，推动安理会改革谈判，因为这“关系到联合国以及多边秩序的信誉”。安理会改革是联合国机制改革的焦点。三十年来，围绕安理会的扩员、否决权问题，联合国内外展开了激烈讨论，提出了各种不同的改革方案。那么，应如何看待安理会改革的前景和方向？

安理会是联合国六大主要机构之一，其制度设计独特，与其他国际组织存在显著差异。目前，安理会由五个常任理事国和10个非常任理事国组成。五个常任理事国分别是中国、美国、俄罗斯、法国、英国；非常任理事国由联大选举产生。根据《联合国宪章》规定，安理会对程序性和实质性问题采用不同的表决方式。对程序性问题，需九个以上理事国赞成方可通过。对实质性问题，需九个以上理事国赞成，且无常任理事国反对才能通过，也就是常任理事国享有否决权。当今世界，尽管安理会饱受各种批评和责难，但不可否认，安理会在防止冲突战争、维护世界和平与安全方面发挥了极其重要的作用。如果没有这一机构，世界会变得更加混乱甚至危险。安理会仍是国际社会不可或缺的稳定性力量，堪称国际秩序基石。

安理会改革是大势所趋。一方面，安理会的结构和规模没有恰当地反映已发生变化的国际力量对比和国际政治现实；另一方面，安理会在应对跨国性、非传统的安全威胁和挑战时，其正当性和有效性显得不足。

冷战结束后拉开序幕的安理会改革进程一直在缓慢推进。为推动安理会改革，四任联合国秘书长在任内都出台了相应的计划和方案，也采取了相关行动。不过，“雷声大雨点小”是30年来改革的真实写照。目前，联合国会员国在安理会改革问题上已有共识，安理会改革政府间谈判也取得一些进展，但仍面临着障碍。

从安理会成员国占会员国比例来看，1945年联合国成立时，安理会有11个成员国，约占51个会员国的五分之一。1965年，安理会成员国增至15个，占当时117个会员国的12.8%。现在，联合国会员国已扩大到193个，安理会成员国数量仅占会员国的7.77%。从兼顾代表性和决策效率来看，安理会成员国数量占会员国的10%～15%是较为合适的。

从发展进程看，20世纪中期世界各地民族解放运动风起云涌，大批新兴国家获得独立。由于新独立的国家加入，20世纪50年代联合国增加了24个新会员国，从1960年至1965年又增加了36个，这也是1965年安理会扩员的主要原因。20世纪90年代初苏联和南斯拉夫解体，联合国迎来了新会员国增加的第二次高潮。1991～1993年，联合国新会员国增加了26个。这之后，安理会改革正式启动。

与联合国成立后的最初20年相比，近60年国际力量对比的变化无疑是根本性的。联合国会员国从两大阵营对抗的东西结构转变为发展水平存在差异的南北结构。亚非拉发展中国家数量大大超过欧美发达国家。二战中两个主要战败国德国和日本走上转型之路，跻身世界主要经济强国。英国、法国两大安理会常任理事国已跌出世界前五大经济体，俄罗斯未能跻身世界前十大经济体行列。

从地区代表性来看，尽管安理会非常任理事国席位按照地区原则进行分配，但常任理事国席位中存在着严重的地区不平衡问题，即欧洲占三席，亚洲和北美洲各占一席。由于历史原因，非洲和拉美地区没有常任理事国席位。联合国政治生态发生巨大变化，安理会构成却基本未变。

安理会需要扩大规模，让更多国家参与到安理会的决策中，多数联合国会员国对此也已有共识。需要指出的是，扩员并不是安理会改革的目的，而是通过改革，使包括安理会在内的联合国机构更具权威性和有效性，更好地服务于全体会员国和世界人民。

具体来说，安理会扩员包括增加常任理事国和非常任理事国席位两个层面。会员国在“增非常”问题上有共识，对“增常”却仍存在严重分歧。以“四国集团”（由日本、印度、德国和巴西组成）为代表的一些会员国积极主张和大力推动增加安理会常任理事国席位。为了应对“四国集团”的崛起、制衡其势力，“团结谋共识集团”在20世纪90年代发展起来，由意大利领衔，成员包括韩国、加拿大、西班牙、土耳其等国。以“团结谋共识”为代表的会员国主要出于本地区力量平衡的考虑，极力反对增加安理会常任理事国席位，但不反对增加非常任理事国席位。非洲国家在安理会的代表性最为不足，因此主张同时增加安理会常任和非常任理事国席位。对于安理会扩员，五个常任理事国表态不一，但“不增常”“少增常”或“晚增常”应该更符合其利益。

即使在主张安理会“增常”的会员国中，关于“增常”的依据和标准、数量和分配，新增常任理事国是否拥有否决权等也存在不同的主张。现有“五常”是由结束二战和创建联合国的贡献和地位等历史因素决定的，显然无法以此为“增常”依据。那么，“增常”是以联合国会员国的规模和实力为标准吗？且不说会员国的规模和实力是不断变化的，这种权力政治时代的标准在全球治理时代也显得有些过时。以对联合国机构的财政贡献为依据吗？这对政治性的国际组织似乎不太合适。地区性大国能否作为“增常”依据？这涉及地区性大国是否需要以及能否得到本地区国家的认可，地区之间如何平衡等问题。目前欧洲已经有三个安理会常任理事国席位，需要再增加吗？而非洲和拉美地区一个常任理事国席位都没有，亚洲也只有一个席位，这些地区应增加几个？

“增常”还面临程序困难，至少要过三关。一是“五常”关。理论上，增加安理会常任理事国席位要得到现有常任理事国的一致同意。如果一个常任理事国反对，“增常”改革就无法推进。二是大会关。如果五常不反对，包含“增常”在内的安理会改革方案要在联合国大会得到至少三分之二会员国的赞成。要在联大推动这样的投票并获得至少129个会员国支持，绝非易事。三是会员国议会关。即使过了大会关，由于“增常”需要修改联合国宪章，需得到会员国议会的批准。这将是一个漫长过程，充满变数。等到三关都通过了，哪（几）个国家有资格成为新增的常任理事国，还需要会员国进行长期博弈。

安理会内部存在严格的“二元权力”结构。五个常任理事国无任期限制且拥有否决权；非常任理事国任期不超过两年，没有否决权。如果说对非常任理事国的改革，包括扩员和延长任期等，还不至于“伤筋动骨”，那么对常任理事国的任何改革，包括“增常”和限制否决权等，都会触及联合国机制中最敏感的地方。改革不当，有可能危及整座联合国“大厦”。

事实上，如果停留在扩员和“增常”层面上，安理会改革必定走向死胡同。安理会改革必须同时考虑几个基础性问题。

2022年11月17日，第77届联合国大会举行全会审议安理会改革问题。中国常驻联合国代表张军在会上提出中方三点期待。

一是民主和效率的平衡。安理會是联合国系统中权力最大最集中但规模最小的机构。代表性不足已成为安理会的主要弊端之一。扩大规模可以提高安理会的民主性，但成员过多又会影响其决策和行动的效率。因此，安理会的任何扩员和“增常”都要以合理平衡民主和效率为出发点。

二是权力和能力的关系。作为维护世界和平与安全的主要机构，安理会责任重大。一些国家在担任安理会成员国后并非天然拥有维护和平的能力，因为国家的大小和强弱与维护和平能力的高低并不等同。从历史来看，某些安理会常任理事国并不总是和平的维护者，相反成为和平的破坏者。如何使安理会成员国既有代表性，又拥有维护世界和平与安全的能力，是安理会改革要解决的课题之一。

三是利益和价值的考量。安理会改革是权力的重组，涉及利益的重新分配，但也关系到价值的取舍。倡导何种安全观，以何方式解决冲突，用何手段保障和平，安理会发挥着决定性的作用。对安理会成员国来说，国家利益和国际社会共同利益孰轻孰重，投票时应主要考虑联合国宪章宗旨和原则及其价值，还是本国利益和外交政策，是安理会改革面临的另一难题。

四是“一揽子”还是“渐进式”改革？安理会改革的任何方案都需要在联合国会员国中取得广泛共识。然而，30多年的安理会改革进程表明，这样的共识很难达成。扩员和“增常”很难解决安理会所面临的问题和难题。那么，“渐进式”改革是否可行？比如，先增加非常任理事国，或设立有较长任期的非常任理事国，或对常任理事国否决权进行某种范围和程度的限制。2022年4月，联大通过决议，规定常任理事国在行使否决权后10天内召开联大会议，要求行使国说明理由。这表明安理会“渐进式”改革迈出了重要一步。