宁夏动物疫病防控体系建设现状

闫小芹，赵燕，安泓霏，李萍，周海宁，张学军，宗亮泽，王晓亮

（宁夏动物疾病预防控制中心，宁夏银川 750002）

近年来，随着宁夏奶产业、肉牛和滩羊产业的快速发展，动物疫病防控体系建设存在的问题逐渐突出，不能满足当前产业发展新形势和新要求。根据农业农村部、中央机构编制委员会办公室《关于加强基层动植物疫病防控体系建设的意见》和自治区人民政府办公厅《关于加强动物疫病防控工作的意见》要求，依据《中华人民共和国动物防疫法》等法律法规规章规定，对宁夏动物防疫体系建设情况进行调研，对存在的问题进行总结分析，并结合地方的经验做法提出了符合当地实际的对策建议。

1 材料与方法

通过实地走访、座谈交流、发放调研表、查阅资料等方式，对宁夏所辖5个地级市、22个县、183个乡镇、142个兽医社会化服务组织机构设置、职能发挥、人员结构、基础设施建设方面进行调研，结合兄弟省份经验做法进行总结了分析。

2 结果

2.1 畜牧业概况

宁夏位于中国西部的黄河上游地区，东邻陕西省，西部、北部接内蒙古自治区，南部与甘肃省相连。总面积超过6.6万km2，人口超过720万。大部分县处于我国半干黄土高原向干旱风沙区过渡的农牧交错地带，生态弱，干少雨，土地薄，人口稀，资源贫乏，经济欠发达。2021年末，全区各类畜禽饲养量5 274万头（只），其中，猪饲养量199万头，肉牛饲养量209万头，奶牛饲养量70万头，羊饲养量1 323万只，禽类饲养量3 473万只。

2.2 动物疫病防控体系建设情况

全区共建立区、市、县、乡四级动物防疫体系，共设立动物防疫机构426个。其中，畜牧兽医行政管理部门28个，区市县动物防疫技术支撑机构32个，乡镇畜牧兽医站183个。目前，5个市级无独立设立的动物疾病预防控制机构和动物卫生监督机构；22个县级中仅有9个县设立了独立的动物疾病预防控制机构，11个县设立了独立的动物卫生监督机构。全区现有动物防疫人员1 126人。

2.3 动物疫病防控体系人员结构情况

2.3.1 编制情况 自治区畜牧兽医行政管理部门1个，人员6人。市级畜牧兽医行政管理部门5个，负责动物防疫人员11人，县级畜牧兽医行政管理部门22个，负责动物防疫人员22人。区、市、县动物疫病防控机构核定编制469个，在岗人员336人。区、市、县动物监督机构核定编制304个，在岗人员242人。乡镇畜牧兽医站183个，核定编制595个，在岗人员509人。人员到位率仅79%（表1）。兽医专业技术人员945人，占总人数84%。

表1 区市县乡四级动物防疫机构编制情况

2.4.2 学历分布 2022年，兽医体系学历分布情况，硕博士占比3.7%，本科占比较大（表2）。

表2 区市县乡四级动物防疫机构学历结构

2.4.3 职称分布 2022年，兽医体系职称分布情况，高级及以上占38%，中级占28%，初级及以下占34%（表3）。

表3 区市县乡四级动物防疫机构职称结构

2.4.4 年龄结构 2022年，兽医体系年龄结构情况，50岁以上占比45%，存在老龄化现象（表4）。

表4 区市县乡四级动物防疫机构年龄结构

2.5 兽医社会化服务体系建设情况

目前，宁夏地区22个县已全面完成兽医社会化服务改革，全区乡镇级兽医服务覆盖率达到100%。兽医社会化服务组织主要承担动物疫病免疫、驱虫、监测采样、疫情排查、疫情报告、防疫消毒、协检、宣传等服务。现有兽医社会化服务组织142个、从业人员1 499人，人均年收入1.8万元。其中，大专以上学历占13%，高中学历占27%，初中及以下学历人员占60%；50岁以上人员占62%，整体文化素质不高，年龄偏大。

2.6 基础设施情况

全区5个市22个县共需建设兽医实验室27个，由于受办公条件、人员、经费等因素限制，目前共有22个兽医实验室，通过省级考核的仅有13个。全区乡镇畜牧兽医站基础设施落后，房屋破旧，电脑等设施落后，难以完全满足工作需要。

3 有关思考

近年来，动物疫情形势相对平稳，部分地区重发展、轻防疫的思想普遍存在，政府防疫属地管理责任未有效落实，导致“体系弱化、职能淡化、支持虚化”等问题较为突出。

3.1 体系弱化

国家层面机构改革后，宁夏动物防疫体系原本纵向贯通、横向衔接的自治区、市、县三级监管和技术服务体系受到冲击。部分市、县动物防疫机构和畜牧水产部门合并，执法职能划转到农业综合行政执法机构，个别划转到城市综合执法机构，乡镇畜牧兽医站由县级人民政府农业农村主管部门与乡镇政府双重管理，动物防疫、检疫难以做到专人专职。存在机构设置多样，职责不清、人员不足、推诿扯皮、效率低下的情况。

改革后，宁夏动物卫生监督机构和动物疾病预防控制机构分别减少29%和39%，人员共减少34%；乡镇畜牧兽医机构数量基本稳定，人员减少12%。部分市县编制“退一收一”，只减编不进人，49%乡镇畜牧兽医站人员在3人及以下，工作人员短缺严重，年龄、知识结构老化，后备力量严重匮乏。防疫人员大专及以下占31.3%，初级职称及以下占34%，50岁以上人员占45%。政府购买社会化服务组织人员年龄老化，文化素质低，业务单一，高中及以下学历占87%，50岁以上的占62%，人均年收入1.8万元。由于宁夏属西部经济欠发达地区，养殖模式以中小散户为主，各地购买兽医社会化服务项目预算不够科学充分，防疫人员承担的任务与收入严重不匹配，年轻有文化的人员不愿干，人员流动性大，导致队伍专业化能力和发展后劲明显不足。其他兽医市场化服务机构人员少，分布不均，无法充分满足当前畜牧业发展需求。

3.2 职能淡化

宁夏农业农村厅跟进国家层面机构改革做法，对应合并原畜牧局和兽医局，成立畜牧兽医局，但编制减少，市县跟进改革后人员编制也未增加。行政部门职能增加、编制减少或不变的情况，导致大量行政管理工作由借调专业技术人员承担或委托给所属事业单位承担，出现某乡镇畜牧兽医站21%人员被借调到上级部门工作，基层防疫人员职能弱化。加之动物防疫机构撤销、合并，现有机构设置、职能划分不一致，防疫监管和技术指导职能分解到不同机构，职责上下不统一，管理体制不顺，无法形成合力。受机构改革影响，部分乡镇畜牧兽医站的职能与人员并入乡镇政府管理后，基层动物防疫工作开展遇到了很多困难[4-5]，乡镇畜牧兽医站在实际运行过程中受县农业农村局和乡镇政府双重领导，除负责动物防疫、动物产地检疫、畜牧兽医技术推广等本职工作外，还需承担乡镇政府安排的信访维稳、农村环境整治等多项职责，部分县区乡镇畜牧兽医站工作人员50%以上时间承担非本职工作，无暇顾及畜牧兽医主管部门安排的工作任务，管理上出现不顺畅和脱节现象，严重影响动物防疫检疫工作的正常开展。

3.3 支持虚化

近几年，宁夏大力发展奶产业、肉牛和滩羊产业，2021年全区奶牛存栏比2019年增长31.3%，肉牛存栏增长33.1%，滩羊饲养量增长14.6%，随着畜禽数量的逐年递增，免疫接种、动物疫情监测、动物检疫、病死畜禽无害化处理、动物移动监管、疫情应急处置等工作量也随之增加，技术人员数量严重不足，造成动物疫病防控、动物疫情监测、动物检疫、病死畜禽无害化处理等环节监管缺失。部分市县因财政相对困难、配套不足，工作经费难以足额保障，常规动物疫病防控、监测经费不足，疫情应急处置补偿标准低；有些地方畜牧兽医人员医疗卫生津贴落实不到位，落实率占64%；动物疫病信息化监管平台不完善。全区动物防疫基础建设项目主要依靠中央预算内投资建设项目，部分地区兽医实验室、动物卫生监督检查站、无害化处理厂、乡镇畜牧兽医站等基础设施建设滞后，大部分设备无专人定期检查修理，精准度也不高，办公设施配备及检测检验仪器设备老旧、不足，难以对动物疫病做到快、准、稳的检疫监测标准[6]，做到早发现、早诊断、早报告。产地准出与市场准入衔接不紧密，活畜交易市场缺乏有效监管。加之，国内外动物疫情形势严峻，在现有机构人员和财政保障情况下，发生动物疫情风险较高。

4 有关思考

4.1 提升动物防疫监管能力

建立完善动物防疫机构管理制度和办法，统一全区动物防疫机构设置、机构名称、机构职能，明确分属关系，建立协作机制，强化相关部门职能衔接。对工作人员资格进行审核、定性，备案管理，岗位与工作内容相对应，确定人员的管理权限和责任，提升动物防疫机构工作效能。按照奶产业、肉牛和滩羊产业发展趋势，加强行政管理部门，核增专业技术人员编制数和职称职数，补充新鲜血液，全面推行事业单位定职定岗和竞争上岗，建立能上能下的定期考评机制和职称聘任制度，畅通从基层选调机制，调动一线人员积极性。

4.2 稳定基层防疫机构队伍

根据岗位需求，合理配置编制数量，突出县乡两级人员配备，确保人员在编在岗、履行职责，提高编制使用效率。健全动物卫生监督机构、动物疫病预防控制机构，将技术能力和服务能力强的技术人员充实到一线。加强农业综合执法队伍建设，建立市、县统一的农业综合执法机构。合理设置乡镇畜牧兽医站，强化官方兽医配备，对乡镇畜牧兽医站进行改扩建和标准化建设，建立乡镇政府与县级畜牧兽医行政管理部门统一协调、合作履职的联动机制[1]。通过新机制运行促使乡镇兽医防疫人员从非专业的事务性工作中解脱出来，明确职责，专心于本职工作，规范和提升畜牧兽医站的职能履行，促进畜牧兽医各项工作全面开展和落实[2]。按照《农业农村部办公厅关于深入推进动物疫病强制免疫补助政策实施机制改革的通知》（农办牧〔2020〕53号)要求，全国于2025年全面取消政府招标采购强制免疫疫苗。借此契机，应加快制定并出台地方配套法规政策，坚持以市场为主导，培育多元化社会服务机构，鼓励具备相应资质条件的第三方服务主体参与到强制免疫工作中来，鼓励行业协会、专业合作社、养殖龙头企业、兽药生产企业、兽药经营企业、疫苗经营企业等组建社会化服务队伍，提供疫苗经销、免疫接种、效果评估等第三方服务[3]。增强动物防疫队伍，提升技术服务能力。通过政府购买服务的方式，将市场服务不到的养殖场户的动物疫病强制免疫、疫病排查、采样、疫情处置、协检、技术培训等工作落实到兽医社会化服务组织，加大支持力度，强化人员培训，拓展服务范围，吸引青年人才，有效充实动物防疫力量。

4.3 强化政策保障

加大《动物防疫法》宣传的深度广度，让执法主体及执法人员全面知法、认真守法、高效执法。让社会和群众了解掌握动物防疫相关知识。政府部门可以利用网络宣传、线下讲座宣传的方法，实现群众共同防疫的理念[7]。根据新修订《宁夏回族自治区动物防疫条例》，进一步压实各级政府属地责任、部门监管责任和养殖场户的主体责任。市、县、乡政府将动物防疫工作纳入绩效考核目标管理，建立健全动物防疫和动物卫生监督包抓责任制。将动物防疫工作经费、应急处置经费、政府购买动物防疫服务经费纳入各级财政预算，根据饲养量或居民人均收入增长幅度动态调整经费预算。落实畜牧兽医人员医疗卫生津贴，提高疫情应急处理补偿标准。加强兽医实验室、病死畜禽无害化处理场所、动物卫生监督检查站、动物检疫申报点、动物及其产品运输指定通道等基础设施建设。加强部门信息共享，对动物疫病防控各环节实行“互联网+”监管，用信息化、智能化、大数据等手段提高监管效率和水平。加强动物防控实用技术的集成与示范，提高综合防控能力。