新时期基层事业单位预算管理问题研究

徐宁晟 苏州市相城区阳澄湖镇财政和资产监督管理局

引言

预算管理工作作为基层事业单位的重要工作内容，一方面可以提升事业单位的内控质量，另一方面可以对基层事业单位的绩效进行精确衡量。但是就目前基层事业单位预算管理现状而言，存在较多问题急需解决，只有不断提升预算管理质量，才能够显著提升基层事业单位的社会服务水平，发挥预算管理工作价值。

一、新时期基层事业单位预算管理的重要性

（一）提高资金使用效率

第一，基层事业单位通过开展预算管理工作，可以对单位年度支出进行有效控制，并结合绩效评价结果对下一年度的预算进行合理编制，并结合绩效评价结果对预算项目进行灵活调整，借此来优化基层事业单位的支出结构，进一步提升基层事业单位的财政资金使用效率。第二，基层事业单位通过落实预算监督管理工作，可以规范资金使用行为，及时调整预算编制和预算执行差异，切实提升财政资金使用效率。

（二）降低单位财务风险

基层事业单位通过落实预算管理工作，可以对各部门的资金支出情况进行有效监督，及时发现资金支出环节存在的风险，确保资金使用透明公开，最大限度规避资金使用风险，降低财务风险。

（三）提高单位运营效率

基层事业单位通过落实预算管理工作，可以为各项业务开展提供财务数据支撑，财务人员可以通过分析财务数据及时发现事业单位经济活动存在的风险，合理评估项目的经济效益和社会效益，从而有效提升基层事业单位的运营效率。

二、基层事业单位预算管理存在的问题

（一）预算编制工作不完善

第一，基层事业单位采取的预算编制模式不够科学。多数基层事业单位采用增量预算编制方法来开展预算编制工作，增量预算编制方法以上一年度的实际业务发生量为基础，结合预算期业务变化情况、成本动因等因素对预算项目进行调整。增量预算编制方法容易受到原有项目的影响，不能合理控制各部门的费用支出。对比其他预算编制方法，增量预算编制方法过分关注事业单位往期的历史数据，难以对预算支出进行合理评估和分析，容易出现预算和实际业务相背离的问题。第二，部门沟通不畅。多数基层事业单位的领导对预算管理工作存在错误认知，认为预算编制工作是财政部门的独立工作，未能合理引导其他部门积极参与预算编制工作，事业单位各部门之间存在沟通壁垒，部门之间的信息通畅度和交互性不足。第三，基层事业单位的预算编制任务繁重。单位预算编制工作有着严格的周期要求，且事业单位的预算编制内容较为复杂，不仅增加了财务人员的工作压力，也削弱了单位预算编制的精确性。

（二）项目库建设有待加强

项目库作为基层事业单位预算管理环节的重要内容，基层事业单位结合项目建设情况制定明确的预算管理目标，既要确保项目质量，又要对各部门的预算支出进行合理控制。但是就目前基层事业单位的项目库建设现状而言，普遍存在项目建设不完整和不全面等问题。具体体现如下：

第一，基层事业单位的预算内容清晰度不足。基层事业单位在构建项目库的过程中，未能做好项目单位和管理单位职责划分工作，设置的项目实施计划合理性有待考证。第二，针对各项目进行立项论证时缺乏合理的论证依据。个别基层事业单位的预算编制和年度规划时间匹配度不足，往往是接收预算编制通知后就要开始立项，但由于项目立项时间短暂，制定的立项方案也缺乏集体考证，最终导致项目立项可靠性下降。第三，基层事业单位的支出标准缺乏对应依据。个别事业单位在开展项目预算编制工作的过程中过分依赖过往数据，未能结合市场动态变化情况对预算内容和项目金额进行调整。

（三）预算执行缺乏刚性约束

第一，个别基层事业单位在预算执行环节未能做好监督和管理工作，预算执行缺乏刚性约束，对单位预算管理工作的开展产生负面影响。基层事业单位在执行预算的过程中，没有严格按照预算规定合理支出，存在预算资金使用随意的问题，极个别基层事业单位还存在挤占和挪用预算资金的行为，难以发挥预算管理工作的实际价值。第二，虽然多数基层事业单位都成立了专门的预算管理委员会，但是预算管理委员会却未能发挥其实际职能。预算管理委员会的管理重心集中于预算编制、预算绩效考评等环节，导致基层事业单位的预算执行管理质量不高。

（四）预算绩效评价结果应用不足

第一，基层事业单位设置的预算绩效考评指标有待完善。在开展预算绩效考评工作的过程中，个别基层事业单位仅根据财政部门设置的预算绩效考评共性指标展开考核，降低了预算绩效考核结果的公平性和客观性，难以准确反映事业单位的预算实施成效。部分基层事业单位在设置预算绩效评价指标的过程中，未能将定性指标和定量指标有效结合，降低了预算绩效考核质量。第二，基层事业单位的预算绩效考评流于形式。个别事业单位开展预算绩效考评工作的过程中，采取的考评模式相对单一，也没有设置可量化的考评指标，降低了考评结果的公平性和公正性。第三，基层事业单位未能合理应用预算绩效考评结果。在实际的预算绩效考评环节，基层事业单位领导仅关注考评汇报、反馈结果，没有将单位预算绩效考评结果和预算管理工作有效衔接，降低了预算绩效考评结果应用效率，致使实际的预算考评流于形式。

（五）预算管理信息化建设不到位

虽然基层事业单位构建了预算一体化信息系统，实现了预算编制、调整、执行等步骤的有效整合，但是就基层事业单位的预算管理信息化建设现状而言，依然存在信息化建设不到位、数据分析能力薄弱以及信息共享率不足等问题，制约了基层事业单位预算管理工作的有序高效开展，降低了财务人员的工作效率。

三、新时期基层事业单位预算管理的优化建议

（一）完善预算编制工作

第一，优化预算管理编制时间，确保预算项目和实际项目时间合理衔接。通常情况下，基层事业单位的预算上报时间和各预算部门下一年度的工作计划时间相吻合，事业单位各部门在明确下一年度的工作计划方案后会结合实际工作开展情况对项目成本进行核算，并结合核算数据提报预算资金。鉴于此，基层事业单位在开展预算编制工作的过程中，各预算部门必须充分了解项目计划，以此为基础开展预算编制工作，确保预算编制的科学性，尽量避免调整预算绩效评价目标。

第二，结合情况选择最佳预算编制方法。在开展预算编制的过程中，除了要秉承收支平衡原则之外，还要秉承完整性和统一性原则。基层事业单位的预算编制内容囊括单位全部财务收支，相关工作人员要严格按照收支业务数据编制预算，确保预算内容真实有效。在编制环节，财务人员要按照统一的预算科目、收支标准和程序进行编制。

第三，基层事业单位的预算编制要求全员参与，事业单位的各预算部门要结合单位战略目标，实现财务预算和业务预算的有机融合，加强部门之间的沟通和交流，打破信息壁垒，实现业务数据和财务数据的全面共享。事业单位还要同步做好原始凭证管理工作，结合业务开展需求，健全凭证管理制度，切实提升基层事业单位的财报表格编制质量，保障财务数据真实性。

（二）加强项目库建设

第一，基层事业单位在建设项目库的过程中，要充分利用先进的互联网工具，依托互联网实现项目申报、专家评估和预算管理工作，减少外界因素对项目库建设产生的负面影响。基层事业单位要对项目支出预算管理制度进行优化和完善，在提报项目之前要做好项目可行性论证工作，各项目入库前必须经过审批，严禁未审批项目进入项目库。第二，确保项目库建设规范化。基层事业单位可以成立专门的项目库管理小组，由该小组成员负责做好项目程序审查和申报工作，严格按照预算项目立项标准对项目科学性和合理性进行审查，并同步做好项目入库监督管理工作，及时清理实施成效不佳和立项依据不足的预算项目。

（三）加强预算执行刚性约束

第一，结合实际情况构建预算跟踪管理机制。基层事业单位在开展预算执行工作的过程中，要采取行之有效的对策，做好对各预算部门的预算资金使用情况的监督管理工作，若发现某部门在使用预算资金时存在执行进度滞缓问题，要及时向该部门发出提醒，督促其加速资金分配支出，保障财政资金使用效率。基层事业单位可设立“红线机制”，在对各部门预算执行进行监督的过程中，可根据预警情况进行有限干预，严格把控预算外资金支出行为。基层事业单位的各部门若无特殊情况，不得随意更改预算资金使用用途，若年度预算资金有结余，要严格按照相关流程上缴国库，严防部门私设“小金库”。

第二，基层事业单位要持续规范预算调整程序。基层事业单位要做好年度预算资金和结转资金统筹管理工作，若单位某部门连续两年未存在预算资金使用结余现象，要根据相关规定收回资金，避免资金长期闲置和沉淀，加剧财政资金浪费。对于事业收入、财政拨款要合理安排，提升结余结转资金使用效率。为进一步提升基层事业单位的预算管理成效，基层事业单位可将成本管理理念融入预算管理环节，切实提升资金使用效率。若事业单位某一部门需要对预算进行调整，要对预算调整原因、合理性进行论证分析，审批通过后方能对预算进行调整。事业单位还要限制部门的预算调整频次，严禁部门未经审批随意调整预算。

（四）科学应用预算绩效评价结果

第一，基层事业单位要设置明确的绩效目标。①基层事业单位可按照定量指标和定性指标结合的原则设置绩效目标。定量指标量化标准清晰，可以精确反映预算绩效考核评估对象的实际情况，削弱绩效评价的主观性。在事业单位开展预算绩效评价工作的过程中，要尽量以定量指标为主，针对难以量化的定性指标，可借助数字化工具进行合理转化，进一步提升绩效考核结果质量。②基层事业单位的预算绩效指标必须秉承“少且精”的原则，过于笼统和全面的指标会对关键指标权重产生影响，进而影响考核结果。因此在设置绩效指标的过程中，既要突出重点，又要确保指标结构单一，以此来有效提升绩效考核结果的准确性。③秉承目标一致性原则。基层事业单位设置的绩效考核指标必须符合预算项目总体指标，这样才能确保考核结果的精确性。

第二，优化绩效评价工作。基层事业单位要对绩效评价流程进行优化和完善。例如，基层事业单位可应用事前绩效评价方法来提升绩效评价质量，从而为后期的预算安排创造便捷条件。必要时事业单位还可以让第三方评价机构介入绩效评价工作中，丰富评价内容和方法，确保考核评价的多元性。

第三，强化绩效评价结果应用。事业单位的预算绩效管理人员要重点做好绩效跟踪评价工作，将各部门上一年度的预算绩效评价结果作为下一年度的预算安排依据。例如，针对预算绩效考核结果较好的项目可优先安排预算，针对绩效考核结果不佳的项目可适度调减其预算。基层事业单位还要健全预算信息公开机制，通过社会监督和舆论监督来确保事业单位的预算管理质效。

（五）构建预算管理一体化系统

第一，基层事业单位要积极推进预算管理一体化系统建设工作，借助预算管理一体化系统有效提升基层事业单位的预算管理水平。基层事业单位管理层和基层员工要深刻意识到预算管理一体化系统的应用价值。第二，基层事业单位内部管理人员和财务岗工作人员要积极学习有关预算管理一体化系统的相关知识，深化对系统的了解和认识，增强预算管理一体化系统的应用频次，为事业单位开展预算管理工作夯实技术基础。第三，由于事业单位主要面向社会提供形式多样的公共服务，其中部门工作内容涉及大量资金和预算管理工作，加剧了财务人员的工作负担，财务人员要借助预算管理一体化系统完成一些重复性较强的简单工作内容，将更多的精力投入进预算计划制定和预算执行管理环节。第四，基层事业单位必须以技术为支撑，梳理预算管理和资金使用环节，保障预算管理一体化系统的有效运转，以此来提升基层事业单位的预算管理水平。例如，基层事业单位可借助预算管理一体化系统实现财务数据的集成化处理和云端存储。

结语

综上所述，面对全新的环境，基层事业单位要重点做好预算管理工作，改变过去落后的预算管理思想，充分贯彻落实新会计制度下的预算管理要求，对基层事业单位的预算管理方法、预算管理模式进行优化，在实际的预算编制环节，要结合单位战略目标选择对应的预算编制方法，落实月度跟进管理机制，严格把控部门收支情况。在预算绩效考核环节，一方面要设置合理的绩效考核指标，优化绩效考核流程，另一方面要强化绩效考核结果应用。基层事业单位还要积极推进预算管理一体化系统建设工作，为财务人员减负的同时进一步提升预算管理效率，促进基层事业单位稳健发展。