从“示范计划”到“双高计划”：高等职业教育示范性发展模式反思

郑永进 王运来 王世岳

（1.杭州职业技术学院，浙江 杭州 310018；2.南京大学，江苏 南京 210023）

一、研究背景

我国正在举办世界上最大规模的高等职业教育，亟待构建一套真正反映、概括我国高等职业教育发展进程及理论创新、实践创新、制度创新的中国特色高等职业教育发展模式。进入21 世纪以来，我国政府主要通过 “政策+”模式探索和推进高等职业教育快速发展。其中，最引人注目的两大专项计划为 “示范计划” 和“双高计划”。“示范计划” 是教育部和财政部在全国高职院校中先后重点资助建设200 所院校，旨在通过优先发展少数优质院校，树立中国高等职业教育标杆院校，以期带动和促进高等职业教育内部竞争，深化职业教育改革，实现共同发展。“双高计划” 是 “示范计划” 后的新一轮专项引导计划，由教育部和财政部在全国高职院校中遴选197 所高职院校进行重点建设，其中高水平学校建设高校56 所，高水平专业群建设高校141 所，旨在打造技术技能人才培养高地和技术技能创新服务平台。与 “示范计划” 类似，“双高计划” 同样是扶优扶强、示范引领。

值得反思的是，在高质量发展背景下，我国高等职业教育“政策+” 发展模式能否形成中国经验、中国路径，是本研究重点要回应的问题之一。当前 “示范计划” 结束，“双高计划”也已过半，下一步如何高质量推进高等职业教育也是本研究关切的问题之一。本研究基于“示范计划” 和 “双高计划” 的共性分析，探讨高职示范性发展模式，即通过审思 “示范计划”的经验教训、内在发展逻辑，观照 “双高计划”高质量建设，探索中国高等职业教育的类型发展、创新发展和特色发展之路，探索构建具有中国特色的高等职业教育内生化发展模式。

二、文献讨论

“示范计划” 作为职业教育领域的重点建设计划，研究者们主要从政策设计、机制创新、规范建设、内涵建设等视角讨论如何有效推进示范建设。现有研究基本形成一致认识，即“示范计划” 是一种有效的政策工具，是中央教育行政管理部门的理性选择，是全面提高高等职业教育教学质量的有效路径[1]，是中国高等职业教育的历史抉择[2]，开创性地提供了一种强大的驱动力[3]。对于政策的不足，研究者认为一定程度存在价值扭曲[4]，要避免项目遴选过程中出现不当的“政策资源争夺战”[5]；“示范计划” 的带动提升机制需要进一步调整和完善[6]，防患政策执行中目标与中心任务的偏离[7]，推进内涵建设，实施共建工程[8]；作为外源性的政策借鉴，“示范计划” 要重视对政策学习借鉴中的动机与实效进行评估监控[9]；要遵循项目制治理的发展与改革内在逻辑[10]，着力形成政府外在引导力与高职院校内生动力的合力[11]。

启动实施 “双高计划” 是国家推动职业教育改革发展的最新战略举措，是对职业教育类型教育属性的有效确证[12]，吹响了中国高等职业教育全面现代化的时代号角[13]，标志着高职教育职能由服务社会发展向引领社会发展转变[14]。已有研究认为，在 “双高计划” 实施过程中应关注部分与整体、功能与平衡、师资与团队、专业群与产业链、国际与本土等多维问题[15]；政府和项目院校应避免 “短期效应” “马太效应”“羊群效应” “超限效应” 带来的负面影响[16]；统筹兼顾 “双高计划” 建设政策工具选用的长短期效能目标任务，切实推进 “双高计划” 政策的执行落地[17]。事实上，“双高计划” 是对“示范计划” 的继承与发展，其更加强调教育价值取向，突出专业群建设的基础性地位，凸显社会参与机制，使用的政策工具也更加丰富[18]，中国语境更加凸显[19]。

综上，现有研究主要对 “示范计划” 和“双高计划” 政策本体进行探讨，对相关政策文件进行解读，对建设路径和着力点进行分析并提出对策建议。整体而言，思辨研究多，实证研究少；“点” 上的案例研究多，“面” 上的系统研究少。为此，有必要综合 “示范计划” 和“双高计划”，从高等职业教育发展模式的视角系统思考高等职业教育的发展理路。

三、研究设计

1.理论基础

考虑到高等职业教育是一个系统，系统发展需要讨论各要素之间的关系，因此，本研究主要讨论系统理论和非均衡发展理论。

系统理论。系统是由相互关联、相互作用、相互制约的若干要素所构成的具有综合属性、综合功能的统一整体，其功能是由元素、结构和环境三者共同决定。基于复杂系统科学理论的自组织耗散结构理论，高等职业教育系统要形成具有活力的耗散结构，实现高质量发展，需要满足开放系统、远离平衡态、非线性相互作用、涨落等四个基本条件。综上，整体性职业教育发展除了指职业教育外延发展的规模扩张外，还应包括职业教育内涵发展的内部结构优化、质量提高、效益提高以及发展稳定程度的提升等。

非均衡发展理论。本研究主要讨论非均衡发展理论中冈纳·缪尔达尔（Gunnar Myrdal）的循环累积因果理论。经济社会发展在空间上并不是同时产生和均匀扩散的，而是从一些条件较好（发展基础好或享有特殊优惠政策）的地区开始先行发展。这些区域由于具有初始发展优势，通过累积有利因素实现超前发展，从而形成了区域间发展的不平衡。同时，由于区域间的不平衡从而发生空间相互作用，产生两种不同的效应[20]：一是回流效应，表现为主要发展要素从不发达区域向发达区域流动，使区域之间经济发展差异不断扩大；二是扩散效应，表现为主要发展要素从发达区域向不发达区域流动，使区域之间经济发展差异缩小。在某一相对独立的空间，当经济发展处于较低水平时，回流效应占主导，扩散效应为从属；当经济发展处于较高水平时，回流效应逐步减弱，扩散效应逐步增强。二者此消彼长，当达到扩散效应与回流效应相等时的均衡点，即迎来缪尔达尔转折点。在一定空间范围内，跨越缪尔达尔转折点，朝向不平衡的发展被朝向平衡的发展所代替，地区差距逐步缩小，空间发展趋于协调。[21]结合该理论，可以对我国高等职业教育的示范性发展模式作出解释和预测。

2.资料采集与处理

研究借助文本分析和书面函询，通过多种信息源互补，以确保收集资料的真实有效和丰富多维。根据需要，研究主要对2005 年国务院印发的 《关于大力发展职业教育的决定》、2006年教育部和财政部发布的 《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划 加快高等职业教育改革与发展的意见》 等相关文件进行文本分析。同时，对来自东中西部13 个省（市、自治区）的22 位高职院校主要领导、教育厅管理人员和职教专家进行书面函询，并利用Nvivo12 对所获取的资料进行分析编码（见表1）。

表1 受访对象资料表

四、一种发展模式的探索：示范性发展模式

“示范计划” 和 “双高计划” 均是公共高等职业教育资源配置改革政策，政府不再对所有高职院校平均资助，而是将稀缺的资源分配给少数被称之为 “灯塔” 或 “标杆” 的优质高职院校。这是一种通过少数优质高职院校先期示范发展带动其他高职院校共同发展的模式，实质是在探索一种高等职业教育高质量发展的模式。通过对政策和书面函询等材料进行分析，发现高等职业教育高质量发展模式呈现出如下主要特征。

1.仿照“211 工程” 的理想导向型发展模式

比较教育理论认为，世界各国的学校制度正在趋同，尤其是结构、课程和目标方面，越来越趋同。我国高等职业教育的发展理路无形中受到普通本科教育发展演进路径的影响。“示范计划” 是由国务院文件首先提出，然后由教育部负责召集专家研究制定实施文件和具体的操作方案，落实国务院的文件精神。这一政策的实施模式参照本科院校 “211 工程” 的实施模式，属于典型的理想导向型政策，即项目建设的理想目标宣示在前，而具体的政策方案设计在后，为实现某一理想而推进实施的项目。

2.以外部经济社会发展为主要价值取向

“示范计划” 在政策设计上，以外部经济社会发展为主要价值取向，明确高等职业教育的发展主要满足外部经济社会发展的需要，即以外部需求为指向推进内部教育教学改革。《国务院关于大力发展职业教育的决定》 强调，以就业为导向改革与发展职业教育逐步成为社会共识，要把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础。“示范计划” 的实施要坚持 “以服务为宗旨，以就业为导向，走产学研结合的发展道路” 的办学方针[22]。这一阶段以来的职业教育政策指向主要受工具理性主义影响，示范性发展呈现出目标外向性价值取向。

3.集聚资源、扶优扶强、项目推动

在职业教育资源不足的前提下，“示范计划” 主要解决的问题是集聚资源、扶优扶强，以财政投入为主同时撬动地方和行业企业投入，集中中央财政、地方政府、行业企业的优质资源。在全国范围内遴选扶持 “办学定位准确、产学结合紧密、改革成绩突出、制度环境良好、辐射能力较强” 的高等职业院校，[23]通过重点院校带动全国高等职业院校办出特色，提高水平。该政策以项目的形式集聚有限的优质资源，重点打造高水平发展样板，进而示范带动其他院校发展。

4.自上而下，威权式推进

高等职业教育的示范性发展采取自上而下的威权式推进模式。“示范计划” 政策制定主要是以自上而下的精英决策为主，在项目实施过程中，也是以指导文件和项目任务书为蓝本，规定了项目院校的改革发展方向。政策工具过于强调权威工具和能力工具，项目建设的规定动作比较多，建设模式 “同质化” 现象较为严重，政府参与一定程度上带来了高职院校的“无序竞争”。

如图1，我国高等职业教育的示范性发展模式是一种 “中央政府发动、省级政府推动、地方政府联动、示范院校带动、其他院校涌动”的发展模式，突出系统性联动和非均衡性发展，是仿照“211 工程” 的理想导向型发展模式；是以外部经济社会发展为主要价值取向，集聚资源、项目推动、扶优扶强，自上而下、威权式推进的发展模式；是一种政府 “有形之手” 和市场“无形之手” 交互的发展范式。

图1 高等职业教育示范性发展范式

五、示范性发展模式的讨论：“示范计划” 的反思

基于 “示范计划” 的发展现状，从发展价值、发展方式和发展主体三个维度对 “示范计划” 进行反思。

1.发展价值呈现外在价值偏多，需要更加突出学生参与和学生发展

教育本身是价值之物，有的人强调教育的实用价值，有的人强调教育的文化价值，有的人强调教育的知识价值，有的人强调教育的社会效率价值，还有的人强调教育的道德陶冶和性格训练的价值，彼此之间争讼不已。[24]“示范计划” 要 “眼中有人”，要重点关注人的发展。“高职教育是职业教育的高等层次，以立德树人为根本，过度强化 ‘职业’ 属性不利于学生未来发展。”（受访对象P8）示范性发展要体现以学习者为中心，但在示范性发展过程中，学生的主体地位存在缺失，学生参与程度有待加深。“在示范高职院校众多的建设任务中，学生参建与参评的内容比例不高，反映学生成长轨迹、学习习得情况等多维度的指标体系需完善。”（受访对象P1）“在遴选机制和实施方法上应更加突出育人导向和学生发展，无论是高水平学校建设还是高水平专业建设，都必须充分考虑人才培养的适切性，尤其是毕业生就业率和就业质量、毕业生对学校的满意度。”（受访对象P12）“遴选立项条件对院校如何持续提升学生的学习成效关注不够，未能真正体现以学习者为中心和教书育人的协同。”（受访对象P15）

就价值比较而言，内在价值要高于外在价值，而目的价值要高于工具价值，否则就被称为 “价值失序”。当前，我们的教育政策在一定程度上存在功利主义、工具主义和绩效主义至上的问题。[25]究其原因，主要是忽视了教育内在价值的前提性和奠基性作用。应该说，在不同时期和不同情境下，教育价值的追求是不同的，离开了具体的教育情境，探讨教育的价值追求是枉然的。在高等职业教育发展过程中，特别是 “双高计划” 建设中，既要强调社会发展，也不能忽视个体发展，实现内在价值与外在价值、工具价值与目的价值之间的平衡，追求社会发展与人的发展的统一。

2.发展方式呈现均衡发展不足，需要更加突出共同发展机制建设

“示范计划” 的制度设计意在重点支持少数学校先期示范发展，然后逐步引领带动其他学校发展，最终实现均衡发展。“示范引领不足，缺少后续普及措施，对不具备建设条件的普通院校难以形成有效的示范效应。”（受访对象P8）“高职教育需要同时兼顾扶优扶强与普惠发展两个方向的要求。”（受访对象P6）成果共享和示范引领机制是示范性发展的关键所在，国家示范性高职院校自身建设成效显著，但示范性高职院校建设经验、成果推广辐射深度和广度还不够，特别是示范院建设的核心成果共享机制还没有完全建立。“对示范校阶段性建设成果的推广应用及其引领带动作用如何发挥，尚缺少必要的政策和约束指导机制。”（受访对象P11）

“在经济发展过程中，常常是那些集中了某些主导产业部门和具有创新能力行业的大城市首先取得明显的增长，并扩散、带动整个地区的发展，这些大城市被称为 ‘发展极’ 或‘增长点’”。[26]教育均衡发展是一个 “平衡—不平衡—平衡” 螺旋式上升的循环发展动态过程。因此，高等职业教育均衡发展不能简单地理解为均等发展，均衡是动态的而不是静态的，是相对的而不是绝对的，均衡发展过程是整体办学条件和水平提升的过程。因此，要重视协同发展机制的构建，要强调高等职业教育全面、协调、可持续的科学发展。

3.发展主体呈现自主发展不足，需要更加突出院校自身的内生动力

“示范计划” 总体呈现出政府引领有余，而自主发展不足的趋势，规定动作过多，任务指标泛化。“专业建设方面，规定动作多，形式大于实效。建设过程中形成新概念太多，学校盲目，教师跟风，浮躁缺乏理性。”（受访对象P17）“任务指标泛化，示范（骨干）高职院校项目建设中设定了很多标准和任务，这就对高职院校的特色发展造成抑制。”（受访对象P7）“在一定程度上遴选标准存在 ‘一刀切’，没有很好地关注到各高职院校的特色与特点。”（受访对象P12）

“示范计划” 作为政府与项目院校之间的委托代理建设项目，同时也属于内输入政策，建设过程中难以避免内输入政策带来的干预[27]。在政策执行中原有的利益平衡被打破，各方行动者进行利益博弈以寻求在新的利益秩序中占据有利位置，而行政部门为达成新的平衡，势必与各方行动者进行互动并作出决定，从而成为利益平衡的中心。由于我国高职院校对政府的依赖程度较高，办学资源主要来自政府，基本建设经费以及名目繁多的项目经费都由政府财政调控拨付，办学行为常常受到内输入政策影响。但事实上，示范性发展的主体理应是高职院校本身，这就要求在示范性发展过程中应通过制度设计激发院校自身的内生动力。

六、示范性发展模式可持续发展的延伸讨论：“双高计划” 建言

基于上述讨论，在 《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》 和 《中国教育现代化2035》 等文件精神的指引下，示范性发展需要重点强化以下三个方面。

1.国家层面需要强化扩散效应，加强权威、系统和协同工具的供给，聚焦顶层设计和结果的控制，注重双高院校引领其他高职院校共同发展

非均衡发展是路径，均衡发展才是最终目的。示范性发展是实现高等职业教育整体发展的一种方式。在示范性发展初期，高等职业教育尚属于发展的较低水平阶段，因此，回流效应要强于扩散效应，但随着示范发展的深入，需要强化扩散效应，追求不同类型、不同区域高职院校的均衡发展。国家层面应加强双高院校带动一般高职院校发展的保障机制建设，包括结对共建机制、成果共享机制和定期交流机制等，充分发挥非均衡发展的 “扩散效应”。在发展双高院校的基础上，建立高职院校的协同发展机制，着力消解 “马太效应”，避免两极分化，力求实现扶优扶强与均衡发展的平衡，建设高质量教育体系，增强职业教育适应性，推进职普融通、产教融合、科教融汇。

在具体实施路径方面，建议教育部统筹构建省域层面的双高院校引领其他高职院校的发展机制。一是坚持系统思维。持续开发国家“职教大脑” 智慧系统，推进全国职业教育一盘棋，建立区际联动的目标系统、动力系统和支持系统，破除 “孤岛效应”，增强内生动力，构建完善的国内职业教育发展格局。二是构建省域层面的高职院校协同发展体系，打造省域高职院校共同体。构建共同发展机制，推进职业院校 “动车组” 发展模式，着力在省域范围内构建职业教育中、高、本贯通的一体化育人体系和育训融通的培训体系，增强职业教育的适应性；建立定期交流互动制度，在此基础上可以进一步借助全国高职高专校长联席会等平台实现全国高职院校建设发展经验的交流共享。三是打造省域高职院校职教智库，构建成果共享机制。推进优质职教资源的共建共享平台建设，每学期至少召开一次经验交流分享会，在省域范围内构建结对共建平台和路径。四是构建省域协同发展的考核评价体系。将双高院校的合作指数，如合作培养数、兼职互聘数、合作基地数、合作课程数、合作研发数等作为反映协同发展成效的指标，强化引领发展的机制。

2.省级层面需要强化统筹协调，聚焦高职院校内外部要素间的协同发展，强化激励和对能力工具供给与建设过程的控制

基于系统理论，系统是由若干要素构成的综合体，系统功能是由元素、结构和环境三者共同决定。当前高职院校内部治理结构和制度还不够完善，对社会需求的反应还不够及时有效，分层决策的授权机制不够明确，部门之间的协作机制不够顺畅；学术事务的决策程序不够规范，教师参与学术决策的机制和渠道还不多；在落实 “放管服” 改革方面，尚需进一步厘清职能部门之间、部门与学院之间的权责关系，进一步优化二级单位管理体制机制。

在 “放管服” 改革的大背景下，省级教育管理部门作为 “双高计划” 项目院校的直接管理方，同时又是政策实施的中间管理机构，在项目实施过程中，一是需要进一步加大资源统筹力度，在发挥桥梁纽带作用的同时，更要加强属地管理，发挥地方支持职业教育改革发展的积极性和主动性；强化行业的指导作用，深化职业教育供给侧结构性改革，加大资金和政策保障力度，有效提高职业教育的适应性和吸引力。二是要从关系性嵌入、结构性嵌入和政策工具适配性等方面建构制度框架，建立完善的高职院校差异化发展体系，引导高职院校科学定位、特色发展，不断优化职业教育结构与布局，推动专业与产业发展有机衔接、深度融合，综合运用招生计划、就业反馈、经费预算、标准设置、评价评估等政策工具，引导高职院校推进内涵建设。三是省级教育管理部门要强化指导和技术支持，为项目院校的教育教学改革提供强大的技术指导，调动职业教育研究资源特别是专家学者为项目院校改革发展提供智力支持，与项目院校形成合作伙伴关系，实现项目院校自主发展与政府引领的平衡，从而推进高职院校高质量发展。

3.校级层面需要强化以人为本，聚焦关键能力建设和质量发展，加强对建设目标群体政策意图的传达和行为的形塑

从政策设计来看，“双高计划” 旨在推进职业院校高质量发展，提升关键能力，探索职业教育特色发展道路，为世界职业教育提供中国经验。而高职院校高质量发展归根到底是实现学生发展的高质量，核心是学生的成长与发展。只有通过学生的有效参与，才能实现真正意义上的高质量发展，进而助力更高质量更充分的就业。

项目院校要有效推进 “双高计划”，一是要强化“以人为本”，既要强化“双师型” 教师队伍建设，又要着力提升学生培养质量，在探索职业教育质量发展内涵的基础上，寻求符合自身发展的特色发展之路。二是要以章程建设为抓手，完善学校治理结构，提高学校自主管理能力，推进教育治理方式变革，加快形成现代化的教育管理与监测体系，推进管理精准化和决策科学化；推动实现社会参与教育治理常态化，建立健全社会参与学校管理和教育评价的监管机制。三是加强内部政策工具的供给，推动全员共建共享，加强对建设目标群体政策意图的传达和行为的形塑，特别是在实现学生成长和教师发展的基础上，服务经济社会的高质量发展，实现内在价值与外在价值、工具价值与目的价值之间的平衡，进而达成个体发展与社会发展的平衡，最终实现高等职业教育治理现代化。

从 “示范计划” 到 “双高计划” 是职业教育自身高质量发展的必然选择，是高等职业教育因应经济社会发展的高阶路径选择，其演进逻辑由表及里、由浅入深。“示范计划” 更多的是外延建设，聚焦改革意识唤醒、办学条件改善和专业建设改革等；而 “双高计划” 更加强调内涵建设，聚焦体制机制创新、数字化转型和文化建设等。“双高计划” 作为示范性发展模式的后续深化阶段，在改革的深水区，更加需要有效的政策供给。其一，国家层面需要更加强调权威工具（如相关的政策法规、条例等）、系统和协同工具（如系统的价值观等）的供给，加强对项目建设顶层设计和结果的控制；其二，省级层面需要更加强调激励工具（如专项财政资助、干部任用等）和能力工具（如管理人员培训、咨询服务和信息工具等）的供给，加强对项目建设过程的控制；其三，校级层面需要加强学习工具（如战略规划、自我评估和使命陈述等）和能力工具（如师资培训、平台建设等）的供给，加强对项目建设目标群体政策意图的传达和行为的形塑。