开发视角下的特色小镇综合开发模式研究

王磊, 李磊, 蒋蓉, 卢凌健

[摘要]结合相关理论研究和实践，分析了“特色小镇综合开发”这一概念，从综合开发角度探讨了特色小镇的根本发展逻辑。总结了目前特色小镇的3种常见开发模式，并结合各模式特点和在实践过程中发现的问题，分析各模式在不同情况下特色小镇开发的优势、限制因素和适用性。最后，从政企合作商业模式构建的角度，分别对政府和企业提出了能力打造的建议。

[关键词]特色小镇； 综合开发模式； 政企合作

[中国分类号]TU984.17             [文献标志码]A

0引言

“特色小镇”概念要回溯到2014年。当年8月，在杭州云栖小镇举行的阿里云开发者大会上，时任浙江省省长李强首次提及这一概念。2015年4月，浙江省人民政府在《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》中提出要在浙江省创建特色小镇并公布了2批省级特色小镇名单［1］。浙江省随后拉开了全省特色小镇建设的序幕。随后，特色小镇上升到国家层面，多部委发布了特色小镇相关法规和通知，住建部也于2016年10月和2017年8月分别公布了国家第一批127个、第二批276个中国特色小镇［2-3］。

经历了数年风起云涌的发展，目前对于特色小镇的讨论已逐步沉寂。这期间，特色小镇成为了理论研究的热点，学术界关于特色小镇开发也有许多探讨。戴垠澍等［4］基于城镇资源环境特征角度出发，从各个指标入手分析不同开发模式与当地土地政策耦合度；梁颉［5］立足于新型城镇化背景下的特色小镇理论研究，构建了一个围绕产业、功能、形态、制度、文化5个维度作为一级指标的旅游特色小镇开发建设体系；韩丹［6］按照乡村振兴战略中产业兴旺及特色小镇产业特色鲜明的发展要求，从产业路径发展角度将陕西省特色小镇划分为旅游产业发展模式、农林牧渔产业发展模式、综合产业发展模式3种类型；陈玲等［7］根据参与主体的差异和政府与各类专业企业的角色分工，将特色小镇主要开发建设模式分为企业主导型、政企合作型以及政府引导型3种；周鲁耀等［8］将特色小镇的开发模式本身作为切入点，分析特色小镇与开发区在形态和策略上差别，提出特色小镇模式相比较传统的开发区模式的创新与升级。总体来看，学术界关于特色小镇开发方面的研究大多是研究特色小鎮本身的开发策略或者建设发展层面，或是基于政策导向和政治背景，提出新的开发建设路径。

在之前新城新区开发实践的基础上，各地的特色小镇也形成了多种多样的具有中国特色的开发模式。本文将从地产行业的视角出发，以地方政府与企业之间的关系为切入点，探析不同的开发模式相对于不同情况特色小镇的适用性，从土地政策和政企合作角度为特色小镇的开发建设提供建议，为我国稳妥推进新型城镇化进程及实现城乡一体化发展提供理论参考。

1特色小镇兴起的政治经济背景

无论是发改委抑或住建部，对于特色小镇都比较强调要有特色鲜明的产业形态。如果站在新常态下新旧动能转换的背景下，可以发现政府实际上希望将特色小镇作为培育经济发展新动能的空间平台。对于经济发展新动能，政府更希望培育一批具有可持续纳税能力的实体经济作为税源。时任中央财经领导小镇办公室主任的刘鹤在浙江调研特色小镇时一再强调发展实体经济，并且将特色小镇看作活跃的民营经济的空间载体。这一点在住房城乡建设部办公厅发布关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知里体现更为明显。《通知》明确，对存在以房地产为单一产业，镇规划未达到有关要求、脱离实际，盲目立项、盲目建设，政府大包大揽或过度举债，打着特色小镇名义搞圈地开发，项目或设施建设规模过大导致资源浪费等问题的建制镇不得推荐。县政府驻地镇不推荐。以旅游文化产业为主导的特色小镇推荐比例不超过1/3。

再来看看房地产企业。政策层面的高度重视是引发社会各界集中关注特色小镇并逐渐形成热潮的重要原因之一。但是，旗帜鲜明地反对特色小镇房地产化，也是其中一个明确的方向。随着土地出让条件不断升级，房企增储的压力与日俱增，土地资源的获取成为房企一大难题。于是，特色小镇凭借相对优惠的土地资源配套政策，成为房地产企业转型重要方向。参与到特色小镇开发中，房地产企业可以享受特色小镇优惠的土地配套政策，获取丰富的土地资源储备。

过去的城市发展大概都是按照这样一种模式：分为一二级开发，一二级分离。二级开发实际上分为了产业开发和房地产开发。政府招商，低价供地，同时投入基础设施，来吸引各类产业的进入。政府通过土地出让金来弥补招商引资形成的亏损。上述开发模式存在的主要问题有2个方面。一个方面，政府在开发过程中特别是前期需要大量资金投入，财政压力大，这一点在严控政府负债的背景下凸显出来。另一方面，政府在规划、招商、运营等方面的认识和能力还是比较欠缺。这也正是浙江在特色小镇建设中反复强调“政府主导，企业参与”的原因。如果说中国制造和房地产构成了中国城镇化第一阶段的辉煌，政府希望社会资本参与到产业的打造中，共同构建中国经济的新动能，这是中国城镇化第二阶段的特点。传统房地产商也就从传统的住宅开发转向了产业地产的打造，乃至整个城镇的综合开发。从这个角度，我们可以更加深刻的理解“产城融合”的深刻含义。

就这样，尽管政府反对特色小镇房地产化，但打造特色小镇产业所需要的资金和能力又离不开房地产业，房地产业也需要藉由特色小镇实现自身的逐利和转型，政府和资本在城市综合开发中合谋，基于的平台就是特色小镇。这可以说是中国特色小镇发展的政治经济学背景。从发展逻辑上，和房地产业联系过于紧密，也许是特色小镇目前式微的根本原因所在。

2关于特色小镇综合开发的理论分析

成都市规划设计研究院2018年在《成都市城市综合开发运营研究》中提出，所谓“综合开发”，是指政府为主导、企业参与，充分利用市场化手段，来调控城市发展目标与有限资源之间矛盾的活动，将城市中的空间资源作为资本和要素，在一个较为完整的单元内，对各个环节进行综合运作。综合开发是相对于单独的土地一级或二级开发来说的，通常是指以土地开发利用为基础，包括土地一级开发、二级房产开发及三级产城运营的全生命周期的综合性开发。对于综合开发，目前学术界尚未形成统一的概念。与之相关的概念有城市经营、城市治理、城市运营等，但这些概念与综合开发还是有一定区别。其实综合开发或者特色小镇综合开发、片区综合开发并不是一个新鲜的词汇，从早期的招商局蛇口工业区，到华夏幸福固安工业园，再到中建八局上海重固镇PPP项目，都属于综合开发的范畴。

要真正理解特色小镇综合开发模式，首先应认识政府在城市发展中的定位。赵燕菁［9］教授认为，从制度经济学的角度来说，如果我们将“城市”视作一组公共产品的集合，那么城市可以看作是一组通过空间途径盈利的公共产品和服务，城市政府则可以看作通过构建城市这一空间平台提供公共产品，并通过税收或者土地的出让实现盈利的企业。经济学上通常从竞争性和排他性2个维度划分公用品和私用品［10］。具备非排他性、非竞争性的物品，公共性越强，反之，排他、竞争的物品，私有性越强。然而并非提供公用品只能是各级政府等公共主体，提供私用品的只能是企业等私有主体，其划分关键取决于背后的商业模式。城市政府与一般企业不同的是，城市政府可以利用城市空间平台获得盈利，城市政府理所应当注重城市空间平台的构建，但是基于一定的商业模式，一般企业也可以参与到平台的构建中来。

特色小镇综合开发，实际是思考如何构建城镇平台获得更大的效益，用新马克思主义的语言，就是空间的生产［11］。无论是传统城镇化还是新型城镇化，实际上都是空间的生产，差异仅仅在于生产的方式。构建城市平台，进行空间的生产一般需要完成土地整理、规划设计、基础设施建设、公共设施建设、招商和运营6项工作。这些工作政府可以干，企业也是可以完成的。空间生产的区位、时序、内容、规模等工作则更多的是取决于政府的把控。除此之外，以6项工作为核心的空间生产还需要大量的资金。社会资本的参与可以帮助解决资金问题，但是必须要设计出相应的商业模式使得政府能够负担，且要确保企业获得合理的利润，这样的商业模式才是可持续的（图1）。

根据上述总结，特色小镇成功的关键，在于因地制宜，通过商业模式的设计，实现特色小镇综合开发，以保证政府和企业能够双赢。

3特色小镇综合开发一般模式

3.1PPP模式

PPP，即Public-Private Partnership的首字母缩写。世界银行对PPP的定义是政府和社会资本签署长期合同以提供公共产品和公共服务［13］；亚洲开发银行对PPP的定义是政府和社会资本方就提供基础设施建设和其他服务而建立的合作伙伴关系［14］。综合来说，广义上的PPP，就是指政企合作；而狭义的PPP是指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。其中社会资本承担一定实质风险并负有管理责任。通常情况下，PPP模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门则是负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化［15］。

目前，PPP模式是特色小镇综合开发的重要模式之一。特色小镇建设强调的是产业、文化、生活、环境等各种要素的整合，引入PPP模式，目的是为了建立一种基于市场化的投资回报机制，动员各方力量来整合各种资源，促进特色小镇的健康发展。

从实践方面，从河北起步的华夏幸福基业股份有限公司就是以“PPP市场化运作”为机制涉足特色小镇领域。华夏幸福基业股份有限公司的PPP模式，即是在项目全生命周期充分整合，与地方政府全面合作，共同决策。公司与地方政府确立政府和社会资本合作模式，以“政府主导，企业运作，合作共赢”为原则，在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节实现长期、充分整合，与地方政府进行全面合作，把平等、契约、诚信、共赢等公私合作理念融入产业小镇的协作开发和建设运营之中，共同决策，共同推进，优势互补。

3.2产业地产模式

为避免PPP模式造成政府隐形负债，国家要求地方政府开展PPP要受财政承受能力的约束。城市政府不具备货币发行能力，而土地（特别是住宅用地）某种意义上就是城市政府拥有的货币（可以直接和人民币挂钩），为了打造特色小镇就只能采用土地平衡方式。产业地产模式应运而生。

所谓产业地产模式，实质就是产业勾地，即是在政府需要产业（就业、税收），由企业发展产业缺少收益的情况下，通过产业和住宅用地捆绑，实现资金平衡。

位于成都市北三环的欢乐谷片区的开发实际是早期典型的产业地产模式。2006年9月，华侨城集团以均价450万元/hm2拍得金牛区三环路外沙西线两侧约200 hm2土地，效仿深圳欢乐谷，在成都采用“主题公园+地产”打造城市新区。项目开发以主题商业、主题公园、主题社区为主，其中80 hm2为主题乐园“欢乐谷”，64 hm2为住宅用地，20 hm2为商业用地，另有39 hm2为商业兼容住宅用地，是一个集旅游、休閑、居住等于一体的综合开发项目。项目首先布局以欢乐谷为代表的现代主题公园，并于2009年正式开业，成为华侨城板块最大的主题公园，同时开始布局地产产品和商业板块，以滨水文化生态走廊为代表的文化旅游板块也在同一时间启动。在以欢乐谷为代表的产品推动下，2017年2月，华侨城集团发布中长期发展战略，提出三大战略定位：中国文化产业的领跑者、中国新型城镇化的引领者、中国全域旅游的示范者。华侨城将“文化+旅游+城镇化”“旅游+互联网+金融”的创新发展模式植入特色小镇建设，以创意、管理和资本介入，打造产城一体化的特色小镇。目前华侨城集团在成都推进的安仁、黄龙溪、洛带古镇等项目背后其实都有产业地产模式的影子。

3.3政府购买服务模式

政府购买服务模式，即政府以购买服务形式，委托社会资本参与到一级开发中或提供招商、运营服务的一种综合开发模式。模式的产生是为了解决在综合开发涉及的各项工作中，由于政府在土地整理、招商、运营等某些方面能力欠缺，无法兼顾和满足个体化需求，造成对公共资源的浪费和滥用，影响公共服务输出的效率等问题。

这一模式在特色小镇的开发中被广泛采用。2019年《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第十四条规定：“通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。” 2009年8月，漳州发展在漳州当地拿下了109 hm2土地的一级开发权，漳州市龙文区政府与当地城市建设开发中心给企业承诺，企业投入土地一级开发资金每年将获得12%的最低收益。深圳万科在2017年启动的万村业务，专门从事城中村综合整治及运营，虽然针对城中村，实际上也可以看作单独向政府提供运营服务。目前，在城市更新业务中出现的“EPC+O”模式（指在设计、采购、建设等为一体的总承包框架中增加运营环节），实际上也属于政府购买服务范畴。万科在成都猛追湾片区城市更新项目就是采用这一模式。

4不同模式对特色小镇综合开发的适用性分析

综合来说，这3种模式是根据社会资本参与城镇开发的广度与深度来区分的。未来特色小镇的开发，综合性将得到进一步加强，政府主导特别是规划引领作用将会得到进一步加强，社会资本参与开发的广度和深度也会不断发生变化。

4.1PPP模式

目前国内PPP模式发展遇到一定的障碍，其原因涉及多个方面。但是从长远来看，只要政府财政能力不足以支撑城市的迅速扩展，政府就可能需要融资。而政府的融资一般有两种方式：政府债券和PPP模式。由于政府发债规模有限，政府还是对PPP模式有需要。在特色小镇开发中推广PPP模式，实际上也是贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式。文中提到的空间生产的6项工作可以全部交给一家企业来完成，但是国家对PPP模式又比较强调运营，为避免形成隐形负债，可针对城市开发建设运营的部分环节来做PPP。为了避免传统PPP模式存在的问题，近期成都在双流怡心湖、温江医学城项目提出的片区综合开发模式，但实际上也是类似华夏幸福PPP模式的提升。

4.2产业地产模式

相较于PPP模式，产业地产模式有更强的灵活性。一方面是可避免PPP模式造成的政府隐形负债；另一方面，由于国家要求地方政府开展PPP要受财政承受能力的约束，但是各地财政水平的参差不齐，导致PPP模式的普适性大大降低。对于一些财政收入水平一般的地方政府，为了打造特色小镇就只能采用土地平衡方式，产业地产模式也就成为他们的选择。然而，我国的产业地产在高速发展中也面临激烈竞争，众多仓促动工的产业园区出现了产业定位模糊、主题同质化以及后续招商不给力等问题［16］，在具体的开发过程中要避免类似这些问题，就需要有更加多元和灵活组织方式，政府也需要加强对特色小镇产业发展的监管。

4.3政府购买服务模式

政府购买服务的目标并不是一味地节约成本，而是为了转变政府职能，提高公共服务效率［17］。吕芳［18］教授认为，政府购买服务与公共服务民营化有所区别。前者是西方政府通过需要引入竞争，削减政府开支，提高服务质量。后者为了解决人民群众日益多层次多元化的需求，但是政府直接提供的公共服务却相应短缺，因而需要调动社会力量增加公共服务。从《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办［2013］96号文）颁布至今已经有8年时间，中国的政府购买服务在实践之中也积累了许多经验与教训。对于特色小镇来说，政府购买开发模式确实能够节约开发成本，減少财政开支，提高资金利用效率。但是从总体来看，该模式下需要更加灵活的部门横向协调机制和更加强有力的监管手段。这些对于政府部门的决策力和执行力的来说是一个巨大的考验。

5思考与启示

特色小镇的建设成功的关键，在于政府和社会资本之间构建的良性合作模式，形成可持续的发展。随着特色小镇综合开发模式的的探索和实践愈加成熟，政府和运营企业都应该适应新的形式，跟上改革的脚步，加强自身能力塑造。

对于政府而言，要树立城市综合开发的理念，充分利用政府掌握资源，培养和吸纳一大批懂开发懂产业懂经营的综合性人才，加强商业模式研究，充分发挥社会资本作用。目前很多小镇开发的前期谈判中，并非社会资本的条件不足或能力不够。谈判失败或推进缓慢，有很大原因在于政府方面不懂综合开发，决策机制不明，导致议而不决。同时基于绩效付费原则，政府要允许开发商获取一定合理利润，更好地发挥政府宏观统筹与引导作用，这就需要建立“事前、事中、事后”三管齐下的管控约束体系，强化政府对企业约束管控，更好地促进双方作用。此外，政府要着手制定和完善配套政策，减少各类制约因素带来的影响，引导市场向健康可持续的方向发展。而政府能力的提升，也不能仅仅依靠对人才的培养和公务人员能力的提高，还需要有创新制度和管理手段。

对企业而言，特色小镇的开发建设势必将带动住宅及各种城镇功能需求，这也为参与企业带来巨大的发展空间。但同时也对参与的企业提出了不同于传统房地产开发商的能力要求。为实现自身转型与新型城镇化战略的对接，企业也要打造自身模式，需要锤炼引领特色小镇需要的产业发展能力、资源整合能力、全域统筹能力、开发操盘能力等，从而确立特色小镇的发展模式、盈利模式和推广模式。

参考文献

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