疫情影响下高校全面预算绩效管理对策研究

尚所林，罗梦旋，杨佳绮

（1.云南开放大学，云南 昆明 650500；2.云南国防工业职业技术学院，云南 昆明 650500）

一、新冠疫情对高校全面预算绩效管理的影响分析

（一）疫情影响下高校实施全面预算绩效的意义

新冠疫情是自新中国成立以来防控难度最大、感染范围最广、传播速度最快的一次全球重大突发公共卫生事件。2020年1 月以来，新冠疫情持续对我国经济社会产生巨大影响。根据有关调查发现，教育、旅游、酒店、餐饮、娱乐、运输、房地产、零售、外贸、制造业为受疫情影响最大的十大行业，导致的直接后果就是国家财政收入大幅减少，经济“停摆”，新冠疫情对社会的影响是全方位、全领域的，高校也不能独善其身。教育部公布的2020 年、2021 年《全国教育经费情况统计快报》来看，教育经费和学生人数的增幅明显高于教育经费投入的增幅[1]。在这样的不利环境之下，高校财务核算模式及具体收支业务、预算编制、调整及执行进度、经费审批流程、财务信息化建设、财务服务意识等财务管理方面都面临着极大的挑战。高校疫情防控支出大幅增加，其余改革发展支出反而存在经费花不出去的情况，预算执行不均衡，项目预算执行率不高[2]。由于疫情原因，高校预算收支矛盾突出将会一直持续，传统的高校财务管理思路已无法适应当前的新要求。解决高校收支矛盾突出、僧多粥少的困境，全面预算绩效管理就是一味良药。

（二）新冠疫情对高校实施全面预算绩效管理的影响

2021 年3 月，国务院正式印发《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提出全口径预算的理念、政策和措施，为未来很长一段时期深化预算管理制度改革建设提供了根本遵循[3]。核心要点是：进一步深化预算管理制度改革，完善预算管理制度，规范预算支出管理，推进财政支出标准化，严格预算编制管理，实现预算管理的规范性、科学性、合理性,为建立现代财政制度奠定坚实基础。党的二十大报告从战略和全局的高度，提出“健全现代预算制度”，以信息化手段促进全面预算绩效管理现代化，明确了进一步深化财税体制改革的重要举措，为做好新时代新征程财政预算工作指明了方向、提供了遵循。

在新冠疫情影响下，高校应重点考虑如何优化绩效管理并有效降低各项不利因素对学校财务的影响。一方面是高等教育经费拨款受大环境影响被压缩了一定幅度，非刚性、非急性预算支出按照一定比例被强制压减，高校原有的预算分配体制面临重大挑战，特别是经费来源单一的全额拨款高校，收支矛盾更加突出；另一方面，高校部分资金受疫情影响，项目立项、政府采购延迟，导致预算执行进度慢，无法达到预算执行序时进度要求，不能完成预定目标进度值，全面预算绩效管理流于形式，造成资金沉淀、使用效益低下。因此，要缓解当前我国高校财政资源收支矛盾突出的状况，实施全面预算绩效管理，要转变“等靠要”的思想，不能完全依赖财政拨款和事业性收入，积极开源节流，增收创收[4]。同时，严格落实财政“过紧日子”的要求，对疫情期间的“三公”经费、差旅费等支出进行科学预估，确保预算编制合规合理，始终坚持预算安排的绩效导向，牢固树立绩效意识，不断完善高校预算绩效管理指标体系，推进财政支出标准化，建立规范化、科学化、标准化的全面预算绩效管理机制，收支矛盾和预算率低的问题才能得以解决。

二、高校实施全面预算绩效管理存在的主要问题

（一）全面预算绩效管理观念薄弱

目前，高校对全面预算绩效管理重视不够，未落到实处，领导对预算编制过程中的绩效管理及成本效益重视不够，“花钱必问效，无效必问责”的观念仍然只停留在口号阶段，并未真正得到落实，缺乏没有完成绩效目标的惩戒措施，重预算规划、轻执行效益，工作表面化，绩效理念树立不牢固，全面预算绩效管理没有与日常业务管理紧密结合，预算绩效管理流于形式，目的只为敷衍应付上级管理部门，绩效评价的指挥棒作用没有真正发挥其提高资金使用效率、优化支出结构的实效。

（二）全面预算绩效管理体系不规范

在预算“法律效力”的基本原则下，目前各高校编制预算基本已形成规范，但在实际编制预算过程中，大部分高校仍然按照传统预算编制方法来编制预算，对新政策理解落实不到位，以完成任务为目的来编制预算，预算落不到实处，根据自家高校实际情况自行摸索的预算绩效评价指标，不成体系，考核标准不客观、不全面，难以量化，且各高校实情存在差异，使得绩效指标值的设定缺乏可比性，不能很好地反映绩效要求。目前财政部门已经提出部分绩效评价指标可供参考，但财政部门主要是“项目支出”，其容易产生经济效益和社会效益，绩效目标容易确定，高校主要是维持运转的“基本支出”，以人才培养、科学研究、社会服务、文化传承为目标，尤其是人才培养方面的周期性较长，且很少直接产生经济效益。财政部门和高校业务性质的不同导致需要达到的绩效目标不同，学校要结合自身实际的工作目标和发展规划设置绩效目标，不能完全参照财政绩效目标。同时，由于缺乏科学有效的预算编制方法和规范合理的绩效评价指标，预算方案难以应用，预算绩效评价的结果没有真正起到结果导向作用，预算绩效管理的约束力不足，无法发挥全面预算绩效管理对预算管理改革的督促作用。

（三）全面预算绩效管理机构缺失

部分高校预算绩效管理机构缺失，缺乏专门针对预算绩效管理的部门，对全面预算绩效管理的实际支持还不到位；部分高校虽然设置了预算委员会，但该机构只是偶尔参与预算编制的会议，对预算绩效管理的重视程度不够、参与不足，未发挥其引领指导作用。由于预算绩效管理部门的缺失，无法形成行动听指挥、业务有配合的工作机制，实际工作中其他职能部门认为预算绩效管理是只需要财务部门即可完成的“独角戏”，而不是需要全校共同努力配合的“大合唱”。部门（学院）抱有“花别人的钱给别人办事”的心态，在预算绩效管理中心缺乏主动性和创新精神，不会或很少考虑预算编制、执行、考评、应用各环节关联程度的科学性、紧密性[5]。预算绩效管理工作仅由财务部门根据往年的预算实际执行情况分析，导致预算编制业财融合不够、质量不高。高校业务繁多且复杂，各职能部门与财务部门之间缺乏沟通合作，对相互的业务不熟悉不了解，容易形成做了但只是停留在表面的情况，陷入预算与执行“两张皮”的困境，不能按照学校事业发展规划和各部门实际工作需求来合理、科学的统筹配置资源，全面预算绩效管理落不到实处。

（四）全面预算绩效管理信息化滞后

业财融合下全面预算管理，主要是以信息技术为重要手段，但在实际管理运用中，现阶段部分高校在预算编制和全面预算绩效管理信息化建设和应用相对滞后。大多数高校在工作过程中还是传统的电子表格汇总管理模式，财务部门做统计表格发到各部门，各职能部门填报后，再由财务部门简单汇总形成年度预算。但实施全面预算绩效管理需要大量真实、可靠的数据信息作为支撑，电子表格汇总方式达不到全面预算绩效管理的要求，各高校在全面预算绩效管理方面信息化技术还较为薄弱，缺乏系统、先进、有效的预算管理信息化系统，各种人、财、物等数据信息较为分散和凌乱，“信息孤岛”现象严重，在依托信息技术进行整合统计和数据分析时，经常导致分析结果缺乏完整性和准确性，全面预算管理的有效性无法得到保证。部分高校虽然财务软件中有预算管理模块，但项目管理、物资采购、资产管理、合同管理等各个信息系统独立构建，未实现各系统有机整合，难以进行高效的管控，也无法满足信息共享和大数据管理的需要[6]。

（五）全面预算绩效管理过程评价及结果应用缺乏

传统预算管理中还有一个明显的缺点，即只注重事前准备和事中执行，忽视对事后的评价结果反馈。高校在预算管理过程中，预算绩效缺乏过程评价，绩效评价结果未及时沟通和反馈，具体职能部门不清楚存在的问题，不知如何改进完善，不能根据当年预算绩效的完成情况及时调整预算规划，未达到对下一年度工作和发展要求的指导作用。并且，尚未建立绩效评价的奖惩与问责机制，对于绩效评价中反映出来的问题未得到落实整改，绩效评价结果好的项目也未得到相应奖励，绩效评价结果好与坏对预算项目影响不大，未体现预算绩效的激励和约束作用，无法调动项目负责人和具体工作人员的工作积极性。

三、高校实施全面预算绩效管理的对策路径

（一）完善全面预算绩效管理制度建设

国家围绕构建现代财税体制，不断加强全面预算绩效管理，制定、修订了一系列政策文件，解决了一部分原来财税体制下的遗留问题。为完善高校全面预算绩效管理制度，解决全面预算绩效管理制度中存在的不适用问题，高校应深入各业务职能部门开展调查研究，在整体方案基础上根据绩效管理的主要环节出台办法、实施细则和实施方案，明确工作流程和职责，解释工作中的重难点，使预算绩效管理工作开展更加清晰规范。通过制度强化全面预算绩效管理的理念[7]，明确部门职能，制定奖惩措施，保障高校预算绩效管理的全面实施。从制度层面上提升高校全部人员对全面预算绩效管理的重视程度，明确各职能部门职责，加强财务和业务的融合，要充分认识到全面预算绩效管理工作的内涵和实质是为了学校取得更好的发展。

（二）建立健全高校全面预算绩效管理体系

预算绩效管理不只是学校财务部门的工作，应建立“学校主导，财务主抓，部门执行，全员参与”的预算绩效管理工作机制，构建全方位、多层次的组织机构，明确工作职责，形成工作联动机制，实现预算绩效管理信息的共享共用。高校应以“业财融合”的内涵为思想指导，改进预算管理系统，以提升管理水平，实现“业财融合”。“业财融合”就是要求将“业务”和“预算财务”相融合，将预算财务业务管控和实际业务执行结合起来，在业务过程中体现出预算财务管理的作用[8]。建立预算绩效指标体系，能直观反映预算执行情况。针对高校建立规范可用的共性绩效指标框架，构建多层次、多角度、科学合理的指标体系结构，以定量指标为主、定性指标为辅，分解细化各项工作要求，实现预算绩效管理指标可量化、可比较。各高校可根据学校发展要求及实际情况，根据共性绩效指标框架设置学校整体绩效目标和重点项目绩效目标，包括产出指标、效益指标、满意度指标等，对各类指标的重要程度进行动态调整、不断规范，确定其对应的权重，使之科学合理，具有和其他高校的可比性，提高绩效指标体系评价结果的客观真实性和可应用性。学校在预算安排前必须考核预算项目的绩效评价指标设置是否规范，对绩效目标的科学性和合理性进行审核[9]，对绩效目标设置不合理、绩效考核不通过的项目不予安排预算，为突出结果导向奠定坚实基础。

（三）建立全面预算绩效管理机构

建立从全局角度进行统筹规划的部门。高校应组建预算管理委员会，构建全方位、多层次的组织机构，实现由学校指挥、财务部门牵头、职能部门配合、师生代表参与的工作机制。明确工作职责，工作协调一体发挥联动作用，是高校形成“预算大合唱”的强力支撑条件，只有组建预算管理委员会，实行第一责任人制度，真正发挥预算管理委员会对全面预算绩效管理的统筹协调作用，强化绩效目标的责任约束和激励作用。同时，按照党中央、国务院统一部署，强化理念，压实责任，重视预算绩效管理，建立约束和奖惩制度。加大培训力度，让“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念落实到教学、科研等各方面，逐渐提升全体教师对预算绩效管理的认识[10]。可以将预算绩效管理落实情况纳入年终考核，确保高校领导和管理层能重视此项工作，并提高对该工作的了解和认识程度。

（四）建设全面预算绩效管理信息化管理平台

高校预算绩效信息化管理平台是以期利用现代科学信息技术抓取分析学校大数据资源，将预算绩效管理的制度通过编程方式预设到信息化管理平台中，根据学校预算绩效管理需求以及发展目标和工作计划，从财务管理系统和各业务管理系统自动化、流程化处提取所需数据，使用现代化手段完成预算编制和绩效管理信息的提取加工[11]。基于业财融合的全面预算绩效管理体系，要实现财务与业务的信息共享，让财务组织成为神经中枢和价值中心，需要依靠数字化财务预算管理平台。要整合物资采购、合同管理、会计核算等业务流程通过信息系统集成，将财务、业务流程从串联到并联，统筹考虑信息化建设，考虑信息化建设与发展目标，形成系统闭环[12]，实现数据的实时共享共通，实现全面预算绩效管理信息数据真实、有效、准确、全面，促进高校预算编制工作高效高质地完成[13]，解决传统预算编制粗放的缺点，以优化高校资源配置、提高资金使用效益。

（五）完善全面预算绩效管理闭循环系统

建立全面预算绩效管理的事前绩效评估机制。组织学校财政专项资金项目申报和校内建设项目申报，结合学校发展要求、资金规划等，储备学校项目库。结合预算评审、项目审批等开展事前绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性以及财政支出有效性等[14]。对经评估建议不予支持的项目不予立项、不纳入预算安排，对重叠交叉、功能相近、碎片化项目予以调整。

落实全面预算绩效管理的预算编制和执行。在编制学校整体预算和项目预算的过程中，应同步编制其绩效管理目标，对预算编制前期各项准备工作进行全面审核和论证，重点结合项目事前绩效评估，并考虑项目必要性、合理性、效益性，以轻重缓急的原则进行排序，合理提出年度预算资金安排建议，优先保障紧急、重点支出，压缩不必要支出，编准、编实、编细预算。

强化全面预算绩效管理的过程评价和结果应用。高校应建立健全预算绩效实施的奖惩制度和问责机制，及时反馈预算评价结果，以结果为导向，实现评价结果在预算编制过程中的指导作用。在事前做好计划，为全面预算绩效管理提供引导作用。在事中实施预算绩效评价过程中对发现问题要及时和项目负责部门进行沟通并改进，预设的绩效目标设置有偏差要及时分析原因，才能确保项目绩效目标能够按期按质按量完成，完成预算执行进度和预算执行效率。预算实施结束后，分析预算绩效目标设置情况和预算绩效评价结果，强化绩效评价结果的可应用性，为下一年度预算的申报提供支撑。

四、结语

如何把好钢用在刀刃上，用有限的教育资源推动高校的高质量发展，高校实施全面的预算绩效管理是关键[15]。高校应打破传统预算管理模式，进行全面预算绩效管理，通过完善全面预算绩效管理制度，构建可测可比、定性定量的绩效指标评价体系。高校应建立全面预算绩效管理机构，完善“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理体制机制。高校应建立财务预算系统和各职能部门业务管理系统无缝融合的信息化管理平台，通过对预算指标的设置、事前绩效评估，绩效评价、预算执行和结果应用等全生命周期过程记录，优化高校财政资金配置效率，提高高校财务管理质量和水平，实现业财有机融合，形成高校全面预算绩效管理闭环系统。