我国破产管理人制度的不足及完善路径分析

郭 强 徐 鹏

湖北谦牧律师事务所，湖北 武汉 430061

破产管理人，是指在破产程序开始后，由人民法院根据法律规定，指定接管债务人企业并且依法管理、处置其财产的特殊机构。破产管理人制度的建立是为了更加专业、效率地管理债务人的财产，从而达到保护债权人合法利益的目的。

而破产管理人作为特殊机构，存在一定的特殊性，也具有不同于其他主体的相应特征。第一，破产管理人是法定的，《企业破产法》对破产管理人制度的任命、职责作出了明确的规定；第二，破产管理人是临时性的，其职责始于法院裁定受理破产，终结于破产程序结束；第三，破产管理人是中立性的，不得偏袒其他主体，或者与某一主体存在不当利益关系从而损害债权人的利益；第四，破产管理人是独立性的，不受机构或个人的影响，独立履行法定职责。

此外，《全国人大常委会2022年度立法工作计划》公布的计划初次审议的法律案中，《企业破产法（修改）》位列第四件，而破产管理人作为破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者，其修改和完善方向是今后需要重点关注的对象。从《企业破产法》实施以来，破产管理人制度随着我国市场经济的蓬勃发展，在市场主体的退出机制和救治机制中起到愈加重要的作用，同时随着时间也暴露出当前破产管理人的制度建设仍有不足，不能满足现今破产实践需要，以及对于债权人利益的充分保护。

一、破产管理人制度的不足

（一）选任方式存在瑕疵

《企业破产法》第二十二条规定：“管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。”与大多数大陆法系国家相同，我国选任破产管理人的主体是人民法院；确立破产程序中人民法院的主导地位，对于提高破产程序的效率有重要作用。但编制管理人名册，分级管理、定期考评以及选任等都由人民法院来进行，债权人无权要求选择破产管理人，且债权人会议只有异议权来请求人民法院更换管理人，使人民法院的自由裁量权过大，可能会影响到实现债权人的利益公平。

同时，破产程序要兼顾公正和效率，而破产管理人在破产程序中处于各方利益的聚焦点，需要尽快、准确地选定。我国破产程序采用受理开始主义，始于法院作出受理裁定，同时一并指定管理人；但根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》，对于金融机构及重大复杂案件的公开竞争选任的情况，需要经过公告、参与、组成评审委员会评审等环节，导致从受理到法院选定管理人的期间存在较长的真空期。按理说从破产程序开始之时，债务人对破产财产处分、管理的权利已经产生变动，此时无法及时产生管理人，会影响对债务人财产管理活动的连续性［1］，使债务人有机会做出非法侵占等损害债权人利益的违法行为；同时对已经开始而尚未终结的关于债务人的民事诉讼或者仲裁，以及债权人与债务人均未履行完毕合同的处理，不及时选任也会造成相应的影响。

（二）任职资格机制不完善

2018年《全国法院破产审判工作会议纪要》提出“作为破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者，管理人的能力和素质不仅影响破产审判工作的质量，还关系到破产企业的命运与未来发展”。破产管理人的能力、素质和态度，会对破产工作的进行以及债权人权利保障带来很大影响，实践中有的管理人因为素质不过关犯基本错误导致债权人利益受损，有的则不会尽职尽责地投入到工作中，不尽力为债权人争取权益。作为破产程序中各方利益的聚焦点，完善管理人的准入制度以及选任资格，显得尤为重要。

《企业破产法》第二十四条规定了破产管理人选任的积极资格和消极资格，《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》对选任资格进行了细化，同时增加了可操作性。积极资格规定了可以担任破产管理人的主体包括有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构，对于清算组作为破产管理人是否合理有待商榷。同时，虽然对于选任的救济等方面追加了规定，但选任流程的规定仍属于原则性偏强，可操作性偏弱；缺乏在资格条件、审查程序等方面可实际操作的指引，会导致各地人民法院对于编制管理人名册等工作执行和标准不统一、不规范。

（三）对管理人的监督仍有欠缺

监督管理人，一方面是从外在对其职务行为的实时监督，另一方面是从内在以职业伦理角度监督。

对于管理人在破产程序中的职务行为，受人民法院与债权人委员会、债权人会议监督；其中人民法院对于确认管理人撤销权、确认管理人债权表、许可管理人继续或停止债务人经营等具有广泛而决定性的作用；债权人会议主要是审查通过管理人对债务人财产的管理、变价、分配方案；债权人委员会则主要是对不动产转让、借款、担保等《企业破产法》所列举的范围实施监督，然后向债权人会议提交决定，对于监督方式和范围、标准存在一定的限制。而法院由于本身的工作量以及对管理人申请事项等的专业性，无法及时、全面地监督，而债权人会议同样因为其本身的非常设性，且缺少具体的监督标准，也无法做到及时的监督。

对于内在的职业伦理，我国规定了管理人应尽勤勉义务与忠实义务，《企业破产法》第二十一条规定：“管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务”。但对于该义务的具体内容，以及不履行义务如何承担责任，是否勤勉尽责、忠实履行职务的认定标准都尚未清晰确定，可能导致管理人自身对勤勉义务和忠实义务的认识不够，利害关系人同样也无法评价。只有《公司法》第一百八十九条第三款有承担责任的规定：“清算组成员因故意或者重大过失给公司或者债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。”在实践中因违反该义务而损害债权人的利益时，债权人依此寻求救济的判断标准、尺度不一，导致举证难度增大，也难以作出统一处罚。

二、破产管理人制度的完善

（一）完善法院选任方式

近年来我国破产案件数量有所增多，人民法院作为选任主体，其高效率的优点对于处理破产案件至关重要。首先，在法院作为选任主体的基础上，可以增加由法院指定临时管理人的制度［2］。临时管理人制度可以解决人民法院从接受破产申请到裁定受理，和受理到公开竞争选任之间的真空期。在接受申请的同时确定临时破产管理人，在受理之日再确定正式管理人。同时，临时破产管理人的职务范围内应和正式破产管理人作出区分，临时破产管理人应偏向于为受理破产后续工作做准备，可以从立法端设定为更注重收集、查明债务人的财产。此种情形下，也可以根据破产清算、重整、和解三种不同程序具体细化临时管理人的职责或将临时管理人分为上述三种类型，对后续工作更有利。如未出现特别情况，在人民法院受理破产案件之后，临时管理人可以直接转化为正式的破产管理人。

其次，可以增加债权人和债务人对破产管理人选任的参与度，增加相应的推荐机制或反馈机制。增加这种机制虽然会对推动破产程序的效率产生一定的影响，但可以更加保障债权人的利益。如在申请破产时或通知时，债权人和债务人以及债务人的出资人可以推荐破产管理人人选，法院可以经过综合考量进行确定，于裁定受理之日公布。也可以在受理破产案件后，在法定期限内通知债务人及其出资人、主要债权人并让其决定推荐人选。若人民法院没有采用而是自行确定人选，则应说明理由，并允许债权人和债务人对此提出反馈，人民法院可以据此受理并裁定更换。

（二）确立合理的选任资格机制

可以从制度规范破产管理人的职业能力。职业能力的标准可以通过统一培训、设立破产管理人考试来考核，然后颁发凭证，以凭证执业来统一和规范。对于破产管理人的培训，可以先根据不同类型的破产中介机构来分类，现有《企业破产法》第二十四条第一款规定了清算组、律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等几类破产中介机构，鉴于其派出人员的专业性、对于破产行业的契合度有所不同，以及破产管理事务的综合性、交叉性，可以以此分别确定不同的培训标准，区分培训内容和培训时长，尤其对于专业相关执业人员以外的人选，需要严格进行培训。在相关人员完成培训后，要参加统一破产管理人考试，以通过破产管理人考核来证明其专业能力和专业技能，准许其执业［3］。

此外，可以对上述二十四条第一款以及《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》中规定的积极资格进行细化，对选任主体提出更明确的标准。可以考虑取消清算组，因清算组成员是从政府有关部门、金融资产管理公司等范围中指定，人民银行及金融监督管理机构也可以参加，取消清算组可以进一步保障现有破产管理人的中立性和独立性；同时可以增加一些个人管理人和公职管理人，现有规定中个人管理人的范围为已被编入机构管理人名册的社会中介机构中具备相关专业知识并取得执业资格的人员，可见个人需要依附于中介机构，对此，可以放宽加入独立的个人破产管理人，来处理一些如中小企业破产等相对简单的案件，节省资源和开销。对于公职管理人，除在无法及时选任等特殊情况下对现有管理人制度进行补充外，也可以树立规范的标准，以起到带头的作用。

（三）加强对管理人工作的监督

加强对破产管理人的监督，可以从三个方面进行：第一，可以通过设立全国破产管理人协会来推进破产管理人行业自治。全国破产管理人协会负责制定协会的职责、破产管理人的行业规范，通过指导地方各级破产管理人协会，来指引和规范破产管理人的业务以及纪律要求。第二，破产管理人协会可以协助法院监管、更新管理人名册。法院的任务繁重，在编制管理人名册后，想及时掌握、追踪到管理人的动态难度很大，导致对于后续名册删减、更新不及时，从而对破产案件的处理造成影响。第三，破产管理人协会可以协助法院监管、追踪管理人，将进度和意见及时提交给法院决定。

具体规定破产管理人的义务和责任。可以将《企业破产法》第二十一条及一百三十条破产管理人的勤勉义务和忠实义务的具体内容和违反义务承担的相应责任进行进一步规定：对于勤勉义务，应设定为保护债权人利益的义务，即管理人在破产案件中，应谨慎、尽责地承担维护债权人利益和债务人财产的责任，可以根据破产管理人在履行自身职务时是否尽到了自己的职责来进行判断。违反该义务造成债权人财产损失的，应当承担相应的赔偿责任；对于忠实义务，应设定为防范管理人不规范履行职责的义务。在破产程序开始之后，债务人的财产即归于破产管理人管控，一方面债权人、债务人无法及时掌握财产动态，另一方面人民法院也难实时监督，故此时需要管理人忠诚、尽力地履行自身职务。违反该义务的，管理人应当返还所受利益并承担惩罚性的赔偿责任。

可以增设行政机关监督破产管理人。专设行政机关，相较于人民法院和债权人会议、债权人委员会，易于实时监督破产管理人，而且专业性相较于人民法院更强，站在宏观视角也有利于公平分配，可以有效减轻人民法院的压力以及保障全体债权人的利益。同时，对于人民法院日常的繁重任务不能够及时有效地监督的问题，专设行政机关可以提高监督的力度，也能间接提升破产程序的效率。

三、结语

作为破产程序的核心，加快完善破产管理人制度，无论是对债权人的权利保障还是对市场经济的繁荣发展都有至关重要的影响。现我国对于破产管理人制度的规定，多属于原则性规定，虽经过《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》《全国法院破产审判工作会议纪要》等文件加以细化和指导，但仍处于建设破产管理人制度的初期阶段。通过完善破产管理人选任方式、选任资格与职务监督等方面探索破产管理人的制度路径，能够为破产管理人制度发展提供可行之路，以制度建设来进一步科学规范和指引破产管理人以及破产程序，让其法律效力得到更好的发挥。