职业教育服务地方生态立法的探究——以Y市职业学院为例

金丽婷

伊春职业学院，黑龙江 伊春 153000

国务院2010年通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，高等教育要在提高人才培养质量、提升科学研究水平、增强社会服务能力等方面重点着力。教育部2015年出台的《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》，规定各地要创新高等职业教师师资管理制度，将教师参与企业技术开发、社会服务等作为专业技术职务（职称）评聘和工作业绩考核的重要内容。国家层面明确了职业教育服务社会的职能与目标，明确高职院校的任务是培养人才，是为经济发展培养高素质技能型人才。地方高职院校的任务是要立足和服务于地方经济社会发展，发挥其教育资源优势为地方贡献力量。2014年党的十八届四中全会赋予设区的市地方立法权，享有地方立法权的主体范围从省、自治区、直辖市，省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市，扩大到设区的市。在此背景下，本文主要探讨了职业教育服务设区的市生态立法的价值与方法路径。

一、职业教育为地方立法服务的意义

（一）充分发挥职业院校服务社会的功能

服务社会是职业院校的功能之一。2022年正式实施的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）明确规定“坚持产教融合、校企合作，坚持面向市场、促进就业”的教育方向和原则。教育与产业要融合发展，学校和企业要深度合作。高校服务社会包括高校师生直接为当地社会提供服务，推动地方政治经济文化和社会发展［1］。设区的市立法起步时间不长，立法力量储备不足，立法能力与国家和省一级立法力量相比较弱。立法起草主体主要是地方政府职能部门内部的法治工作机构，他们在日常繁杂的行政事务中抽出时间完成立法任务，尽管程序上也符合立法规划、立项、调研、草案拟定、征求意见、表决、评估评价等要求，但质量难以保证。作为地方高等职业院校，要充分发挥智库作用，主动与设区的市的地方立法机关加强合作，开展地方立法研究，针对本地方实际，提出立法规划建议、撰写草案等，实现理论与实务的互动探讨，提升设区的市地方立法质量，实现地方高校服务地方经济社会发展的目标要求。

（二）丰富地方立法服务的渠道资源

设区的市地方立法包括人大制定的地方性法规和地方政府制定的地方性规章。实践中，地方立法多由地方人大主导，政府参与的主动性不足，研究与投入不足，只是以被动完成地市党委工作安排为目标，只求完成任务，思想上更多还停留在政府人为管理，忽视制度管理立法的认识。职业院校加入立法研究与实践，能够丰富地方立法服务的渠道资源，补足政府人力的缺失，同时对提升立法质量作出努力。

职业院校研究法律的人群分两部分，一部分是法律专业的教师，他们长期从事法学教育、研究和学习，具有深厚的理论功底，在立法建言、法律培训、法制宣传、法律援助和纠纷调解等方面拥有很强的专业和身份优势；另一部分是从事公共法学教育的师资，由于是法律全学科的概述式教学，在行业法律服务的实践对接上更具优势。引导、鼓励、支持地方职业院校师生参与到公共法律服务中来，对于行业整章建制、做好立法准备和储备很有价值。

（三）促进职业院校推进法律课程实践教学改革

长期以来，职业教育中的公共基础课程被轻视，在高职人才培养中无用的惯性思维，导致实践中包括法律类的公共基础课被边缘化。课时不足、没有实践教学等问题大量存在。地方社会对法律服务是有需求的，有提供一般法律咨询的需求，也有重大疑难案件专业分析的需求；有普法宣传的需求，也有满足地方立法人员不足、知识储备不足的需求。

就Y市这座重点国有林区的生态城市而言，需要生态法律人才，即具备法学素养的生态保护人才。从林业的选种育苗到栽植移植、病虫害防治、间伐采伐、下游产业加工等，不仅仅是单纯的林业技术人才，而是知法、懂法、用法的人才，以及在实践中能够总结提炼生产经营理念，形成制度性规定的生产和经营人才，这样的知识构成、工作经历与制度研究才是把制度上升为地方立法的人才基础。而现在高等教育没有哪个单一专业能完整地契合这种需要，地方经济社会发展需求对地方高校提出了要求，必须推动教学改革，在专业基础课程中提升法律能力与素养，培养市场所需。

二、职业教育服务地方立法的现状与问题

（一）职业院校服务的契合度低

从用人单位角度，地方政府和企事业单位通常还具有惯性思维，倾向于把高职教育等同于原来的职高，认为高职教育是一种低层次教育，师资也不如本科院校，用不上这个层次的教学资源和毕业生，在人才招聘与选择上根本不给高职生机会。根据数据统计，当前社会上60%以上的产品转化和专利都出于高校，然而很多地方政府都把科研支援给予当地的本科院校，给予职业院校的却非常少［2］，这就导致很多职业院校教师没有科研项目，晋升较为困难和缓慢。地方政府的立法项目也同样，一般会找本科以上院校或研究机构提出法律草案，高职院校不在选择范围内。

从学校角度，职业院校的服务项目与地方经济发展有比较严重的脱轨现象，例如学旅游管理的“能导会游”，但仅此而已，针对国家重点国有林区的森林生态旅游，管理制度的研究与管理技能明显不足。当人才的岗位适应性差，只能完成单一的某项工作，就导致职业院校的社会服务无法满足地方需求。

（二）职业院校提供服务的动力不足

对于地方高职院校教师而言，参与地方立法服务没有收益，对于其晋升职称也没有实质价值；对于学生而言，参与法律服务与其学业没有直接的关联，这也导致实践中师生参与公共法律服务的积极性普遍不高，既不是创业，也解决不了就业问题，参与大量的立法调研与统计还要付出大量时间成本，可谓得不偿失。

（三）职业院校法律职业素养教育缺失

职业院校人才培养规格，在专业素养之外，还有非专业素养。《职业教育法》明确职业教育是使受教育者具备从事某种职业或者实现职业发展所需要的职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力而实施的教育。①《中华人民共和国职业教育法》第二条。非专业素养指政治思想和职业道德、法律素养和文化修养、心理健康与体育健康等专业素养之外的基本素养。专业素养主要通过课程学习、实践完成，非专业素养不是修一门课程就能实现的。职业院校培养学生都能认识到专业素养的重要性，但对非专业的职业素养认识不足，重视不够。学校对法律等公共课程的态度是可有可无，对学生非专业素养的形成缺乏制度性安排与设计。

（四）职业教育缺少服务地方的平台

立法机关很难在短时内摸透一个行业的运行状态、找到症结；行业主管部门按传统的方式管理，虽然规定、制度很多，但多是零散的、现用规定的，即便多年形成习惯性制度，也没上升为制度层面，甚至存在古老的口口相传模式。两者在立法过程上都有自身弊端。职业教育践行服务使命，首先要研究需求，以需求为目标，打造人才培养方案。职业教育服务地方立法，需要平台和路径，需要立法机关、政府和相关部门的认可与委托，需要建立服务的平台。

三、职业院校服务地方立法的路径

（一）建设职业院校服务地方立法的平台

专业与产业、行业紧密相连，必须共同发展。职业院校应当采取产教融合、校企合作、产研结合等方式来服务地方经济社会需要。专业教育要以行业的发展为基础和目标，将专业教育与法律教育资源结合，能够培养具有良好法律素养的专门人才，也能够为立法机关和政府提供良好的立法服务。同时，针对地方立法需要，与相关行业、单位等建立合作机制。学校可以开展面向社会的专门性的法律讲座，带领学生从事具体的操作性、服务性事项，实现职业院校为地方输送人才和服务地方的功能。

地方立法内容通常来源于社会管理实践，政府职能部门在工作中的管理形成制度，把制度上升为政府规章，经过实践检验后规章可以上升为地方法规。立法机关、政府应当在地方职业院校中建设立法咨询与研究平台，建设面向本校和本地区的法律咨询与服务基地。

人大作为立法机关，主导“开门立法”，2019年10月，Y市人大常委会在Y市职业学院建设立法联系点，作为立法研究与咨询的重要载体。立法联系点建成以来，在参与地方立法论证、承办学术交流会议、起草地方法规草案、提出立法项目建议等方面服务地方法治建设，充分发挥了基层立法联系点的功能，为建设高水平的法治作出地方高校的努力。

（二）重视职业教育中法律素养的形成

要正确认识公共基础法律课程的地位和作用。公共基础课程教育，不仅仅是基础，更是学生素质的重要组成部分和基础性条件。学校培养的不仅仅是懂法、守法的公民，更是在法律知识背景下的专业技能人才。在未来职业生涯中，可依法执业，把执业过程中的行业制度与规矩上升为行业规范、执业规章至地方规章、地方法规。

“任何一所高校都有它生长生根的土壤和环境，都是其所在区域社会的重要组成部分……一定是对这个区域的经济社会发展起到引领、推动作用，能够主动融入地方建设，为区域发展作出突出贡献的大学”，［3］作为生态城市的职业院校，以服务地方经济社会发展为己任，教育教学资源涵盖农林、旅游、钢铁、教育等学科专业。尤其是林业类专业，更是林区发展的人才摇篮。地方职业院校有着天然地缘优势，根据需要设立的专业尽可能契合行业和产业发展，就更熟悉地方生态现状与问题，能更快融入地方立法实践。生态立法关注的生态城市、生态环境建设等方面的内容，都是林业类专业中的教学内容，必须认识到将法律作为通识教育的重要性，形成基本法律素养，是对高校培养人才规格的素质要求，专业素质不能取代也不能覆盖法律素质。学校应当调整教学计划，在实践教学中增加法律实践与服务的内容。不仅仅是法律咨询、援助，也能够在立法过程中开展实践调查、数据统计、总结分析等相关工作，甚至可以与教师一起根据管理制度形成法律条文。如林业技术专业提出“红松嫁接以适应生长环境”的课题，有着良好法律素养的学生在思考理论知识和技术应用中得到解决方案，就能对小兴安岭林区红松保护和青山永续利用的制度设计提出有价值的意见，并能为区域地方立法提供坚实的基础。

（三）政策要起有效激励作用

2021年全国职业教育大会召开期间，习近平总书记对职业教育作出重要指示：“各级党委和政府要加大制度创新、政策供给、投入力度，弘扬工匠精神，提高技术技能人才社会地位，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力人才和技能支撑。”高职院校发挥办学优势为社会服务，要调动教师的积极性，必须调整评价体系，在教师的考核标准中明确服务地方的指标。教师参加和带领学生参加服务地方的工作量，应当纳入考核体系中。地方立法这项社会服务专业性、实践性突出，每一部立法的形成都是一个耗时长、强度高的工作，应当将立法的效果纳入到教学评价、评奖评优以及职称评审等考评中。同时，学校应当保证立法联系点、共建的实训基地等服务地方的合作平台有必要的办公设施和经费，维持平台有效运转，使教师心无旁骛地专心教学、科研和服务。政府也要正视高等职业教育对区域经济发展的重要作用，要完善高等职业教育的投入机制，加大对高等职业教育的财政支持力度，要将高等职业教育纳入社会与区域经济发展规划中。

职业教育服务地方的体制与模式，不是一蹴而就，是一个长期积累与建设的过程。设区的市的地方立法刚刚开始不久，面临巨大的人才缺口。地方职业教育通常围绕地方产业需求而建，通常地方产业发展方向就是专业建设方向，将专业与优良的法律教育资源整合运用，定会为生态立法提供优质的服务。