新时期档案鉴定委员会的建设与运行模式研究

裴佳勇 刘东斌 吴雁平

（1.湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭， 411105；2.濮阳市档案馆，河南濮阳， 457000；3.开封市档案馆，河南开封， 475000）

档案鉴定委员会的建设可追溯至20 世纪60 年代。济南机车厂档案室最早提出建立档案鉴定委员会，并在1964年成立了技术档案鉴定委员会。［1］就档案馆建立档案鉴定委员会而言，最早是王德俊于1990年提出这一设想。［2］然而，几十年过去了，档案鉴定委员会的建设并没有太大进展。

当前，档案事业发展出现了一些新变化。一是2018 年开始的档案机构改革，档案事业管理体制由局馆合一变成局馆分设。局馆合一体制下，档案鉴定工作涉及档案局（馆）、立档单位、档案利用者三方主体。局馆分设体制下，档案鉴定工作涉及主体转变为档案局、档案馆、立档单位、档案利用者四方主体。形象来说，由之前的三角形关系变为如今的四边形关系，主体间的关系更为复杂。“档案销毁本质上是档案的形成者、档案的保管者和档案的利用者对档案去留的一种权益平衡，三方主体分别站在不同的利益立场上判断档案的价值。”［3］档案鉴定工作较为复杂，涉及档案的接收、划控、定限、开放、公布、销毁等各个流程的档案工作。因此，亟须通过理清档案局、档案馆、档案形成单位、档案利用者等不同主体间的关系，从而更好地推进档案鉴定工作，适应机构改革的新变化。

二是2020 年颁布的新《档案法》，对档案鉴定销毁工作再次予以法律规制。其第二十一条规定：鉴定档案保存价值的原则、保管期限的标准以及销毁档案的程序和办法，由国家档案主管部门制定。……禁止擅自销毁档案。这与1987 版、1996 版《档案法》相关条款是一致的。这种一致性并非毫无意义。众所周知，一部法律从草案提出到最终实施，需要经历无数次的修改，每个字词都是逐一推敲。档案鉴定相关条款在历版《档案法》中均得以保留，正是法律层面对档案鉴定工作的固化，体现了档案主管部门对档案鉴定工作的重视，这也是对近年来部分学者提出的“档案鉴定是错位的价值判定，应被弱化”［4］观点的有力批驳。因此，在新《档案法》实施背景下，更应该思考如何有效推进档案鉴定工作。鉴于此，本文从是什么，为什么做、做什么，谁来做、怎么做等方面谈一些思考，以期为档案鉴定委员会的建设提供参考。

1 档案鉴定的涵义

根据档案学教科书的解读，档案鉴定工作是指“鉴别和判定档案的价值，挑选有价值的档案妥善保存，剔除无须保存的档案予以处理。”［5］其主要内容是对档案价值的鉴定。随着时代的发展，有学者认为：“档案鉴定工作包括鉴别档案的真伪及其历史价值”［6］。也有学者认为：“档案鉴定工作应包括档案质量鉴定和文件档案价值鉴定”［7］。还有学者认为：“档案鉴定包括档案的价值鉴定、质量鉴定及使用鉴定”［8］。电子文件的出现，使人们对档案鉴定工作又有了新的认识。有学者提出：“对于电子文件的鉴定，内容鉴定和技术鉴定相辅相成，其中内容鉴定是决定鉴定工作质量的关键。”［9］

综上可以看出，档案鉴定由单一地对档案价值的鉴定发展为对档案的多元鉴定，而且“鉴定是档案部门业务活动的重要组成部分”［10］。对于档案的完整性、原始性、真实性和准确性鉴定，档案工作者既没有能力，也没有必要。对于电子档案的技术鉴定，在纸质档案也同样存在，它属于技术类鉴定，是另外一个问题，不应属于档案鉴定的内容。

档案鉴定工作应当围绕着档案管理工作来进行，档案工作者是管理者，由于“档案是社会组织或个人在社会活动中直接形成，保存备查的各种形式和载体的数据、信息和知识记录。”［11］“离开备用查考目的，就没有档案的产生和存在”［12］。为谁“保存备查”？肯定是为形成档案的单位及与档案相关的人，也就是为档案形成者自身，正所谓“档案是以利‘己’为目的有意保存的信息”［13］，“更确切地说档案是以利‘己’为目的有意保存备查的信息”［14］。因而，“档案是形成者为自身保存备查的控制使用的具有凭证价值的信息”［15］。这就是说档案是利己性的限制性使用信息。这一观点的背后逻辑是档案的有限性，也就是“立有主、收有限、存有期、用有度、销有据”。

档案“立有主”，即档案形成主体中档案的形成不仅有主体，而且其主体对档案形成负有责任［16］，而且“主”（档案形成者）形成的档案是有限的，只有那些需要“保存备查”的才能成为档案，不需要“保存备查”的就不能成为档案，也即不是“有文必档”；“收有限”，就是档案的形成归档是受限制的，收集归档是有范围的；“存有期”，就是档案的保存是有时间期限的；“用有度”，就是对档案的利用要控制有度；“销有据”，就是对档案的销毁有各种依据的规制。［17］总之，档案从形成、收集、保存、利用到销毁，都是有限制的，每一个环节都需要对档案进行鉴定。因此，档案鉴定就是对档案价值（“保存备查”，包括形成哪些、收集什么范围、保存多长时间等）和控制使用（利“己”，包括控制在什么范围、保存多长时间、是否销毁等）进行鉴定。档案鉴定实际上是档案的形成者、保管者和利用者对档案去留的一种权益平衡。

档案鉴定不是一个独立的环节，而是贯穿于档案管理始终的工作。档案鉴定是档案管理各个环节的关键性节点，也是连接档案管理各个环节的重要节点。从档案的形成、收集、保存、利用到销毁，如果没有做好档案鉴定这个重要节点的衔接工作，就很难做好下一环节的工作。“档案鉴定销毁工作滞后，‘鉴’而‘不定’，‘销’而‘不毁’”［18］的现象，就是没有做好档案鉴定这个关键性的重要节点的衔接工作的具体体现。

2 新时期建设档案鉴定委员会的意义与作用

档案鉴定决定接收进馆哪些档案、保存哪些档案、销毁哪些档案、永久保存哪些档案、哪些档案控制在什么范围利用、哪些档案可以开放利用等。它不仅决定档案形成的数量和质量，而且决定了档案发挥作用的大小，对档案事业的发展意义重大。档案鉴定委员会可以将档案鉴定工作落到实处，将形成档案的数量和质量做到相对最优，将档案的作用发挥到相对最大化，对档案事业的发展具有重要的意义与作用。

2.1 做好档案管理的迫切需要

建设档案鉴定委员会是做好档案管理工作的迫切需要。档案鉴定是档案管理的重要节点性工作，直接影响到其他档案管理环节的成效。最典型的就是上文说的“‘鉴’而‘不定’，‘销’而‘不毁’”的现象。结果是“多数档案馆的鉴定是缓期执行或根本不执行”［19］，如有人在对贵州黔东南苗族侗族自治州的行政执法检查中发现，州直60 多个单位中无利用价值的档案竟占50%。［20］

对于档案馆馆藏，许多人认为：“馆藏不丰富严重制约了开发利用”［21］。“档案馆藏资源不丰富、档案资源数字化程度低、档案信息资源建设缓慢是阻碍提升公共服务能力的主要因素”［22］。而“档案馆藏不丰富，是收集工作没有做好的结果。”［23］收集工作没有做好的源头则是归档工作没有做好，没有鉴定好哪些需要“保存备查”归档。鉴定归档范围的基本工具是《档案保管期限表》。《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（以下简称“8 号令”）明文规定：“在编制文件材料归档范围和文书档案保管期限表时，应全面分析和鉴别本机关或本系统文件材料的现实作用和历史作用。”（第十三条）。但是，由于没有档案鉴定委员会的把关，大都没有按照规定去落实，只顾现实作用而忽略了历史作用。这是由于档案是利“己”性信息，立档单位更多地是为了自身现实“保存备查”的需要，很少会考虑、也很难考虑历史作用（社会作用）。只有档案馆作为第三方才能既为立档单位考虑，也为社会利用者考虑。因此，需要由档案馆参与的档案鉴定委员会来鉴定归档范围。

馆藏档案开放也是如此。档案是限制使用的信息，立档单位希望其为自身保存备查的控制使用而尽可能地不开放档案信息，但社会利用者则希望所有的馆藏档案都尽可能早地开放。解决这一矛盾最好的方法，就是由立档单位、档案馆和社会利用者组成档案鉴定委员会共同鉴定开放档案，或者由立档单位和档案馆组成档案鉴定委员会共同鉴定开放档案，档案馆作为第三方来平衡立档单位与社会利用者两者的利益。

2.2 落实新《档案法》的重要措施

建设档案鉴定委员会是落实新《档案法》的重要措施。虽然新《档案法》对建设档案鉴定委员会并没有明确的条款规定，但却是落实新《档案法》规定的各项档案工作的重要措施。实际上新《档案法》的一些规定已经包含需要档案鉴定委员会之类的组织来完成任务的意思。如新《档案法》第二十七条规定：“经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放；涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，可以多于二十五年向社会开放。”哪些档案少于二十五年向社会开放，哪些档案多于二十五年向社会开放，恐怕并非档案馆一家说了算。以往该条款之所以落实不到位，就是因为缺乏档案鉴定委员会之类的组织来具体执行。显然，新《档案法》规定的接收、划控、定限、开放、公布、销毁等工作要避免停留在纸面上而落到实处，需要建立档案鉴定委员会。

2.3 协调各种档案关系的平台

档案鉴定委员会是协调各种档案关系的平台。档案从归档到接收进馆，再到划控、公布开放，直到销毁，这中间涉及各种档案关系及各方主体的利益。档案鉴定委员会为各种档案关系的利益和责任者搭建了一个很好的平台。一方面，不同主体可通过这个平台进行沟通，消除分歧，达成共识，尽力满足各方面的需求，以推动档案鉴定工作的高质量发展。另一方面，可使档案工作者乃至所有参与档案鉴定的人员更加熟悉档案的具体内容，发现蕴藏在档案中的宝贵信息资源，推动更加广泛、深入地开发档案信息资源。

3 新时期档案鉴定委员会的建设与运行模式

档案鉴定委员会的建立设想提出许久但并无太大进展，究其原因主要是缺乏相应法律法规制度的保障。已经实施的新《档案法》虽然没有明确要求建立档案鉴定委员会，但相关条款的执行显然亟须建立档案鉴定委员会。新《档案法》第三十条规定：“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。”2018 年档案机构改革后，档案馆成为党委或党委办公厅的直属事业单位，受档案主管部门的监督管理，与“档案形成单位或移交单位”是平等的关系。对馆藏档案的开放审核，谁来召集？有不同意见，谁来决断？这显然需要一个协商平台来解决。再如，新《档案法》第十五条第一款规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当定期向档案馆移交档案，档案馆不得拒绝接收。”如果档案馆鉴定认为移交的档案中有些不具有保存价值不予接收，而移交单位则认为具有保存价值，应该如何解决？显然也需要一个协商平台。因此，应当在档案法律法规中增加有关建立档案鉴定委员会的条款规定，对建立档案鉴定委员会给予法律保障。

当然，以往档案鉴定委员会的建设之所以进展缓慢，可能还有两个方面原因：一是对档案鉴定的理解不全面，没有认识到档案的“保存备查”与控制使用是档案的利“己”性造成的，也没有认识到其对档案鉴定的影响。二是由于过去一直实行的是局馆合一体制，档案局馆在档案鉴定这种档案形成者、档案保管者和档案利用者对档案去留权益平衡中的角色不明，不宜发挥有关作用。现在，随着机构改革、局馆分设，档案局可以第三方监督者的身份，督促档案鉴定委员会的建设，积极发挥档案鉴定委员会的作用。档案鉴定委员会的组成与运行有四种模式可供选择。

3.1 档案局主导的局、馆、室联合模式

档案局主导的局、馆、室联合模式，即档案鉴定委员会由本级档案主管部门牵头，成员由档案主管部门、档案馆和档案形成单位的有关人员组成；设立常设机构——档案鉴定委员会办公室，负责处理档案鉴定委员会的日常事务。常设机构一般应设在档案主管部门，也可以由档案主管部门委托设在档案馆。

档案鉴定委员会应当制定年度工作计划，按照工作计划的要求开展档案相关鉴定工作。按年度开展的档案鉴定工作主要有三项：其一是收集，即档案形成单位的年度归档工作。以往年度归档工作主要是由档案主管部门进行业务指导、档案室具体操作，其关注的重点基本都是归档文件整理的质量，对于档案内容的价值鉴定不太重视。而实际上档案价值的鉴定应该是最主要的，档案鉴定委员会的工作加入到年度归档工作，能够提高归档文件的质量。其二是移交，即是档案形成单位向档案馆移交档案的工作。这项工作以往大都不是按照年度工作进行，常常是三年、五年甚至十年才开展一次，这既不利于档案的及时进馆，也影响了档案室的工作。一是室藏档案饱和，影响档案安全。二是没有计划的移交不仅打乱了档案室的工作计划，而且因工作量大冲击了其他工作的开展。对档案馆来说，由于集中接收档案工作量大，使得档案馆关注的重点是移交档案的整理质量，大都忽略了进馆档案的鉴定。将档案移交工作加入到年度计划中，按年度进馆，并将档案鉴定委员会的工作融入其中，可以扎实地开展进馆档案鉴定工作，且将移交档案工作分摊到每年度中，也不至于陡增工作量。其三是开放，开放就是档案馆的馆藏档案开放工作。这项工作以往大都不是按照年度工作进行的，常常也是三年、五年才开展一次，严重影响了档案的开放利用，这也是受诟病最多的一项工作。将档案开放工作加入到年度计划中，按年度开放，并将档案鉴定委员会的工作融入其中，就可以及时地开展馆藏档案的开放工作。

这种模式的优点是提高了档案鉴定销毁工作的效率，缺点是缺乏利用者主体。此外，档案局起主导作用将难以对其作为主管部门的自身进行监督，进而影响公正程度。

3.2 档案局主导的局、馆、室、利用者联合模式

档案局主导的局、馆、室、利用者联合模式，即在档案局主导的局、馆、室联合模式的人员组成上加入利用者。当然，利用者的加入使得该模式稍显复杂。一是利用者的选择问题。档案的利用者类型众多，只能选择一部分参加。仅仅是利用者代表的选择就非常困难，因为，利用者的目的千差万别，无论选择谁都很难有代表性，即便是按照档案部门的利用分类来说也难选择，以工作查考为例，工作查考的内容涉及各项工作的方方面面，是选择A利用者为代表，还是选择B利用者为代表，还是选择C利用者为代表？他们之间因工作查考而利用的档案可能完全不同，谁都不能代表谁。再如学术研究，也就是常说的历史研究利用者，不同的历史研究者关注的内容是不同的，有不同时期之别，也有不同方向之别，还有不同内容之别，同样，也是难以选出代表者。二是，利用者如何参与的问题。他们是加入到日常的档案收集、移交、开放鉴定工作之中？还是只参加档案开放的最后鉴定工作？显然，前者做不到，即便是做到了，也可能他们只关注其有可能利用的内容而影响档案鉴定结果的公正。而后者又有多少意义呢？

因此，该模式看起来较为全面，兼顾了不同主体间的利益和需求，但因情况复杂，实际操作起来比较困难。

3.3 档案馆主导馆室联合，档案局监督审批模式

档案馆主导馆室联合、档案局监督审批模式，即档案鉴定委员会由本级档案馆牵头，成员由档案馆和档案形成单位的有关人员组成；设立常设机构——档案鉴定委员会办公室，负责处理档案鉴定委员会的日常事务。常设机构一般应设在档案馆。档案收集和开放鉴定工作由档案主管部门监督审批，负责监督、调解档案移交工作及中间出现的纠纷。例如，T市档案馆的做法就接近这一模式。对于档案开放鉴定工作，其采取由档案归属单位先审核、市档案馆鉴定委员会再核检、市档案馆办公会终审的方式进行。只是，T市档案馆的做法是由档案馆自己审批裁决，缺乏第三者（档案局）的监督，难以保障公平公正平衡各方利益。

这一模式的优点是档案局以主管部门的身份对档案鉴定工作进行监督，平衡各主体的不同诉求，尽力实现公平公正。缺点是，其一缺乏利用者主体，可能造成档案鉴定工作的不全面。其二，档案馆与档案形成单位是平等主体，其利益诉求也不完全一致。档案形成单位能否听从档案馆的安排，在档案收集、移交和开放鉴定工作都有可能产生冲突，达不成一致意见，影响档案鉴定工作的开展。其三，在档案收集方面由于没有相关档案法律法规的规定，档案馆能不能深度介入也是一个问题。

3.4 档案馆主导馆室联合，档案局另外专门组织档案鉴定委员会监督审批模式

档案馆主导馆室联合、档案局另外专门组织档案鉴定委员会监督审批模式，即将档案馆主导馆室联合、档案局监督审批模式中的档案局监督审批改为由档案主管部门另外专门组织不相关的馆、室、利用者人员组成档案鉴定委员会对前者工作进行监督审批。

这一模式的优点是档案主管部门的监督审批会更加公平公正，并且有相当高的专业水准。缺点是这种档案鉴定委员会不可能是常设机构，只能是临时组织，只能对某一时期的鉴定工作进行监督审批，这将大大影响其工作质量。此外就是利用者的选择问题，如上所述很难选择有代表性的利用者。

综上，上述四种模式各有利弊，需要根据各地档案工作的实际情况加以选择。

4 结 语

综上，在局馆分设这个“新阶段”，要扎实推动《“十四五”全国档案事业发展规划》这个“新规划”的贯彻落实，必须认识到，从档案的形成、收集、保存、利用到销毁，每个环节都需要档案鉴定这个关键节点来衔接。这个节点衔接得不好，就很难做好下一环节的工作。而档案鉴定委员会是这个关键节点的主体，其构成必须精妙且稳定。

档案鉴定委员会的建设既是一个老话题，也是一个新事物，不论是时代的发展，还是新《档案法》及《“十四五”全国档案事业发展规划》的要求，都使得档案鉴定委员会的建设必须取得实质性进展。当前，各地区的档案机构改革情况不同，档案工作水平也各不相同，注定这一过程是复杂的，需要不断地实践探索，不断地总结经验。档案鉴定委员会的建设，不仅能促进档案鉴定工作的健康开展，也将促进档案事业的健康发展。需指出的是，本文仅探讨了档案鉴定委员会四种运行模式的利弊，而没有探讨其权利及责任、鉴定的方法、鉴定的程序等问题，这是本文的不足之处，有待未来进一步研究。