做好基层单位政府购买服务项目经费管理的思考

2023-02-08李锋

农业科研经济管理 2023年4期

李锋

（中国农业科学院农业信息研究所，北京 100081）

自2013 年9 月《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）印发以来，政府机构组织的政府购买服务行为从无到有，并快速发展。例如2018 年江苏省财政厅在年初明确的购买服务重点项目达到37 个、18.15 亿元[1]；2018 年北京市政府购买服务7 433个、143亿元[2]。

在基层农业科研单位，凭借独特的农业领域和科研领域的支撑能力承接了部分政府购买服务项目。做好这方面的项目经费管理并持续改进相关管理，是基层农业科研单位财务管理的一项长期工作。

1 政府购买服务项目的政策规定

根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号）以及后续出台的《政府购买服务管理办法》（财政部令2020 年第102 号）等配套制度，政府购买服务有如下政策要求。

1.1 承接主体有特定的范围

依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体。基层农业科研机构，一般具有公益二类事业单位的身份，具备承接主体的条件。

1.2 购买机制公开、公平、公正的原则

政府购买主体应当及时、如实地向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。要求按照政府采购法的规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体。公开的机制促进了公众参与，也有助于提高政府购买服务的有效性[3]。“公开竞争”这一点对于基层农业科研事业单位来说，既有利于其及时获得项目信息，又在无形中为其日常管理提供了一项公开监督的压力。

1.3 资金纳入预算安排，执行合同管理

政府购买服务的资金要求按照预算管理方式列入财政预算，加强绩效管理，引入第三方机构进行综合性评估[4-6]；中央本级和地方政府也在持续完善政府购买服务项目的预算管理以及绩效评价管理机制[7,8]。政府机构按照合同管理要求，与承接主体签订合同，明确所购买服务的范围、标的、数量、质量要求，以及服务期限、资金支付方式、权利义务和违约责任等，按照合同要求支付资金，并加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收。这样的安排机制下，基层农业科研单位不再仅仅是资金拨款的接收单位，而是作为合同的“乙方”，与政府机构形成了围绕项目任务的契约关系。

2 政府购买服务项目的政策优势

在现有的政府购买服务管理机制框架下，基层农业科研单位承担政府购买服务的专项任务，具有如下优点。

2.1 增加了基层农业科研单位参与的机会

相对于过去的直接通过财政资金拨款的方式，政府购买服务方式更加公开、透明。一方面，政府购买服务通过《中央本级政府购买服务指导性目录》（财综〔2020〕57 号）等方式，明确了购买目录，具备相关提供服务能力的单位，可以提前“对号入座”而做好准备；另一方面，政府购买服务按照政府采购方式，采取公开招标、邀请招标等方式，为基层农业科研单位等提供了更多的参与机会。

2.2 解决了财政资金管理的关键难题

在采取政府购买服务方式之前，基层农业科研单位从上级财政部门取得的专项任务性的工作经费都是国库零余额账户管理的资金。按照中央财政部门预算管理要求，国库零余额账户管理的项目经费，不允许列支在职在编人员工资，可以用于项目任务直接成本相关的差旅、会议、材料等费用。也就是说，以前取得的是财政国库项目经费，“只能干活，不能养人”。

现在调整了资金支持方式，通过政府购买方式，上级财政部门将委托的专项任务经费汇款至基层单位自有资金账户，根据政府购买服务政策，基层单位对这部分经费具备了列支在职在编人员工资的条件。也就是说，现在取得的政府购买服务项目经费，“既能干活，又能养人”。

这种方式的调整，缓解了基层农业科研单位科研人员“一边要完成上级布置的任务，一边还要想办法赚钱养活自己”难题，使得政府购买服务项目经费成为科研人员工资渠道之一，按照人事工资制度予以管理。

2.3 提高了基层单位的项目管理的动力

从预算执行管理的角度来说，过去的财政拨款方式下，基层农业科研单位等作为财政项目的承担单位，需要完成任务的同时，确保在年度内把财政专项资金支付完成，即符合预算执行进度的要求。在现在的政府购买服务方式下，资金在承接单位的自有资金账户进行核算，且中央级科学事业单位科研经费管理更加规范[9]，除了专项检查以外，在日常工作中不对政府购买服务项目资金的执行进度做硬性要求，项目承接单位可以更加专注于完成合同任务。

在合同管理模式下，合同明确的任务目标是甲乙双方关注的重点。在合同目标与绩效目标匹配的情况下，合同的完成，则意味着财政资金的绩效目标的完成。基层单位将聚焦合同任务或绩效目标的完成的情况下，努力提高项目管理水平，提高工作效率、节约项目成本，从而有助于为基层单位项目管理注入动力。

3 政府购买服务项目存在的问题

政府购买服务项目的规范管理，有助于政府机构资金效益和管理效率的提高，也有助于基层农业科研单位的有序发展。但是，受财政资金管理惯性等因素的影响，在当前的基层农业科研单位政府购买服务项目资金管理也有一些难题，值得关注。

3.1 基层农业科研人员需要统筹前期经费

对于承担长期服务于上级部门工作任务的基层科研单位，各年度的工作任务具有明显的延续性，例如某些农业生产预报数据、农产品市场监测数据和报告。这些工作任务一般是按照月度、季度提供工作成果。但是，政府购买服务的委托任务，一般是在预算批复并履行审批手续后，按年度与承担单位签署任务书。在年度任务书签署并拨付资金前，基层农业科研单位的科研人员只能想办法统筹工作经费，保障年末至下年初的任务成果的连续性。

通常在经费实际拨付前的年初若干月份里，资金筹措的难度非常大。

3.2 经费到账晚，经费执行进度要求高

近几年各类财会监督的力度逐步增强，基层农业科研单位要接受上级财政部门的检查、日常审计安排的预算执行审计检查、内部巡视财务检查、纪检监察部门的审计检查等，预算执行进度情况则是这些检查的重要内容之一。问题的关键是，审计检查不仅关注国库管理的财政资金预算执行进度，还关注在自有资金账户管理的政府购买服务资金的执行进度。

政府购买服务任务，通常是在部门预算批复后、履行内部审批手续后，签订任务书、拨付资金。部门预算批复一般在4月底，政府购买服务任务最早在5 月份签订任务书，拨付资金通常在6 月份。考虑到前期统筹资金安排了一些投入，部分政府购买服务项目资金承担的研究部门通常会在完成当年工作任务的同时，在当年末预留部分资金，用于兼顾次年初期的资金支出需求。

审计检查部门的观点是，如果按照任务书约定的工作完成了，则相关的资金也应该执行完毕，否则认为是政府购买服务资金与任务不匹配，如果资金没有执行完毕，则认为资金预算大于实际需要。这种情况下，往往引出的审计建议是：压缩政府购买任务的资金。

这种审计检查及其衍生的结论，没有考虑到相关任务的延续性、前期的资金投入、经费到账晚等这些实际情况，只是机械地按照序时进度提出预算执行进度要求。

3.3 经费支出审计检查监督要求严，欠缺灵活性

对照预算申报的内容，用于检查经费支出的实际情况，这往往是专项审计检查的工作之一。而且，找出预算与执行的差异并写入报告，则成为审计检查的工作成果的一部分。这样的审计工作，经常要求经办的科研人员解释经费支出为什么与预算申报内容存在差异。审计工作过程以及审计成果，引导着科学家们必须对照预算申报的科目和金额去执行，否则在后续的审计中会很麻烦。

事实上关于中央财政科研经费的“放管服”文件，已经多次强调“简化预算编制”“赋予科学家预算调整权”。例如，《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32 号）第二条“下放预算调剂权”，将设备购置预算调整权赋予项目所属单位，其他科目预算调整权赋予项目负责人。

基层农业科研机构承担的政府购买服务项目，通常具有科研工作的属性。当前相关的审计检查，与中央财政科研经费管理的精神存在一定的差距。

3.4 预算审核加严，实际管理成本考虑不足

在各项审计检查工作的反馈之后，也在潜在的政府购买服务公众监督压力之下，近两年的政府购买服务的资金安排更加谨慎，直接的一个影响就是预算审核更加严格。在严格的预算审核情况下，基层农业科研单位参与政府购买服务的项目预算，不得不聚焦于任务工作的直接成本；目前，对于承担单位的管理成本需求，预算审核人员通常不予认可。

对比中央财政科研经费的管理政策，科研经费预算包括直接成本和间接成本两个部分，其中间接成本“由项目承担单位统筹安排使用”；自2015 年以来，近些年的“放管服”政策，持续地提高了间接经费的比例。

与中央财政科研经费的管理政策相比，政府购买服务项目预算缺少与承担单位管理成本相关的内容。

4 做好政府购买服务项目经费管理的建议

根据上述分析，为做好基层农业科研单位的政府购买服务项目经费管理，提出如下管理建议。

4.1 政府机构提前安排经费，纳入年度预算

近些年中央财政预算改革的“滚动预算”“项目库建设”等系列措施，持续地增强了部门预算的稳定性。在这样的情况下，政府购买服务的政府机构，可以进一步通过年度预算工作，将政府购买服务任务计划提前明确经费安排方案，提高政府购买任务的持续性和稳定性。

4.2 签署购买服务合同，锁定任务和匹配的经费

根据中央部门预算安排的“二上二下”工作机制，预算“二上”通常在前一年的年底前完成。例如2030 年的预算，其预算“二上”的工作通常会在2029 年的9—12 月期间完成。除非极其特别的情况下，“二下”批复的预算通常与预算“二上”是一致的。在此情况下，政府机构可以在预算“二上”确定后，启动政府购买服务采购程序；政府购买服务的甲乙双方提前签署服务合同或者意向性合同，并据此拨付经费或者部分拨付经费。这样的调整，对于前述持续性承担政府购买服务的基层科研单位，有望在年初1—2 月即可取得经费支持，有利于保障任务持续，也有利于按照实际任务进度而执行预算。

4.3 商定预算总额，考虑管理成本及相关税费

关于基层农业科研单位承担的政府购买服务预算，建议考虑科研工作的特性，参考中央财政科研经费的间接经费管理精神，充分考虑任务承担单位的综合管理成本。考虑到不同基层科研单位的管理费用提取比例存在差异，可以参考中央财政科研经费间接经费的安排比例，纳入预算总额。

此外，政府购买服务采购部门通常要求承担任务的基层单位开具增值税发票，在预算成本审核时应按照我国增值税和相关城建、教育等附加税费比例，考虑并认可实际的税费成本。

4.4 根据实际需求合理支出，无须核对预算

参考中央财政科研经费“放管服”中下放预算调剂权的精神，建议赋予承担政府购买服务任务的科研人员充分的预算调剂权，相信科研人员会合理地、经济地安排经费；在后续的可能的专项审计中，不要求审计人员对照预算申报情况去核对实际支出。

4.5 重点考察任务完成情况，以绩效监督为重点

自2018 年以来，实行“绩效预算”是近些年中央财政部门预算改革的一项重要内容。财政预算资金安排，在预算时有绩效目标；执行时有绩效监督；完成时有绩效考核；考核结果反馈应用于预算安排。政府购买服务项目也适用于预算绩效管理工作。基层农业科研单位政府购买服务的绩效依据，就是甲乙双方签订的任务书。审计检查可以依据任务书，重点考察任务完成情况，进而可以从监督经费执行，转向监督绩效目标完成情况，更有利于提升财政资金使用效益。

此外，审计检查工作可以取消政府购买服务资金执行进度的检查要求，这样既有利于基层农业科研单位项目人员保障工作在跨年期间的延续性，又有利于避免“突击花钱”。