“遴选赛”：社区治理创新“逐顶竞争”的组织机制研究——基于W市N街道的案例

冷向明 肖 瑶

(华中师范大学 政治学部、公共管理学院、政府治理与公共政策研究院， 湖北 武汉 430079)

一、问题的提出与文献回顾：社区治理创新“逐顶竞争”何以发生

基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，在中国式现代化道路上，中国发展跃升为当今世界“最大的经济和社会变革的实验室”，也是最大的国家治理改革的实验室。近年来，在城市基层治理领域，创新成为实现治理体系和能力现代化的路径选择和工作要求。这是因为：一方面，国家对治理创新的要求不断提高。党的十九届四中全会明确指出，“必须加强和创新社会治理，因地制宜创新发展治理模式”；《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求，“推进基层治理创新”，“鼓励基层治理改革创新”。回应中央要求，地方各级政府及相关职能部门开展了一系列伴随资源投入、物质保障、队伍建设等措施的项目、试点以鼓励社区治理创新(1)参见何艳玲、李妮：《为创新而竞争：一种新的地方政府竞争机制》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。，街道、社区层面纷纷做出反应，涌现出了一批新时代枫桥经验、“街道吹哨 部门报到”等社会治理的新成果。另一方面，城市基层治理转型前沿发生的制度性变革对基层政府运行模式产生了影响。这里所指的制度性变革是基层政府(对应的是街道办事处以及镇级政府)的职能重心从传统的发展经济转向公共服务与社会治理。这一转变，“使得上级政府对其治理绩效难以清晰衡量，而更依赖于‘印象政绩’的评估与考核”，而“在印象政绩的呈现策略中，治理创新也许是其中最重要的一种行为机制”(2)黄晓春、周黎安：《“结对竞赛”：城市基层治理创新的一种新机制》，《社会》2019年第5期。。

实践观察和既有研究均发现，出于绩效竞争或管理任务完成的考量，通常街道会采取集中全力建设一至两个“明星社区”以向上释放政绩信号的策略(3)参见陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。，而那些已开展过项目、试点，具有良好创新基础的社区，也往往具有吸纳新项目或打造创新点的优势，从而产生“多点重合”现象(4)参见叶敏：《政策执行的“亮点工程”及其生产逻辑——以X市新农村建设的政策过程为讨论基础》，《甘肃行政学院学报》2016年第6期。，即“明星社区”亮点(5)本文所指亮点即创新点，指社区治理某一方面所取得的突出成绩，形成的新办法、新模式等。叠加，治理创新动力强劲；与此同时，其余社区则平平无奇，动力不足。笔者长期驻点观察的W市N街道，却呈现出与“亮点叠加”截然不同的工作思路和逻辑：N 街道所拥有的26个创新亮点较为均衡地分布在下辖的6个社区之间(见图1)，亮点分散，社区之间竞相向好，形成你追我赶之势。结合已有研究，笔者将该现象定义为治理创新的“逐顶竞争”(6)参见陈那波、蔡荣：《“试点”何以失败？——A市生活垃圾“计量收费”政策试行过程研究》，《社会学研究》2017年第2期。。

“逐顶竞争”这一概念最早起源于国际政治经济学中的“逐底竞争”(race to the bottom)概念，国内学者将其翻译为“向底线赛跑”、“逐底竞赛”等，并发现政府在公共支出(社会保障)、政府规制等领域倾向于选择“逐底竞争”(7)参见彭浩然等：《中国地方政府养老保险征缴是否存在逐底竞争？》，《管理世界》2018年第2期。；而改革开放后中国经济持续高速的发展让学者们注意到了政府在经济领域“向高线赛跑GDP”的现象，将其称为“逐顶竞争”。笔者将此概念运用到基层治理领域，用以描述同一街道的社区之间通过竞相争取项目、试点，进行基层治理创新的行为，其结果表现为创新亮点较为均匀地分散在不同社区，所有社区都得以相对均衡地发展。

图1 N街道下辖社区亮点分布状况

那么使社区间呈现亮点分散、“逐顶竞争”的机制是什么？进而言之，街道是如何组织社区创新的？这一问题讨论的核心议题是城市基层治理创新中的竞争行为及其激励。关于这一议题的讨论，晋升“锦标赛”模型(8)参见周飞舟：《“锦标赛”体制》，《社会学研究》2009年第3期；周黎安：《中国地方官员的晋升“锦标赛”模式研究》，《经济研究》2007年第7期。被广泛运用。无论该理论在政治学、公共管理等领域的解释范围和解释限度如何，政治“锦标赛”作为一种政府治理模式，其核心机制不外乎政府条块间围绕治理任务的“纵向发包与横向竞争”以及据此设置的竞争规则和奖励机制等(9)参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第191页。。然而，基层政府职能结构重心向公共服务和社会治理转移后，围绕经济指标而竞赛逐渐转向围绕治理创新和服务创新的新型竞争(10)参见何艳玲、李妮：《为创新而竞争：一种新的地方政府竞争机制》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。，中国政府体系内部经常使用的“锦标赛”激励模式难以在这一轮基层政府治理中沿用(11)参见黄晓春、嵇欣：《当代中国政府治理模式转型的深层挑战——一个组织学视角的分析》，《社会科学》2018年第11期。。黄晓春、周黎安将这一轮治理创新领域城市基层政绩竞赛的机制概括为“结对竞赛”，即基层治理场域上级“条条”部门与下级“块块”“结对竞赛”新机制。“结对竞赛”的深层组织后果是，一方面“有助于条块部门之间紧密合作，携手实现治理创新，克服以前的条块分割问题，便于向上级发送政绩信号”，另一方面，“也带来了一些负向激励，导致过度创新和成功的创新经验难以扩散到竞争性地区等问题”(12)黄晓春、周黎安：《“结对竞赛”：城市基层治理创新的一种新机制》，《社会》2019年第5期。。条块“结对竞赛”的新背景下，城市基层治理领域容易出现“百花齐放”的竞争格局，但是，这里的“百花齐放”描述的并不是本文所关注的“逐顶竞争”现象，而是由于横向学习机制不断弱化，导致投入巨大的创新成果难以扩散的现象。

上述讨论的对象，主要集中在政府体系内部、上下级之间以及“条”与“块”之间，对于处在官僚组织之内、科层体制之外的社区(村)组织及干部关注不够。金江峰指出，“政治‘锦标赛’基于政党政治与行政科层制有关政治晋升的内在规定性，其解释范围多限于科层体制内部，对于村干部，政治晋升显然难以构成其主动承担服务项目和治理事务的动力机制”，进而以服务下乡为例，提出了“治理‘锦标赛’”模式，用以解释基层政府对村干部的新的激励机制。“治理‘锦标赛’的强监控-强激励机制，驱动村级组织围绕地方政府的程序化治理要求、数量化考核体系、综合性评估排序和差序化业绩激励等展开激烈的竞争，有效推动了行政事务与服务项目的进村”(13)金江峰：《服务下乡背景下的基层“治理‘锦标赛’”及其后果》，《中国农村观察》2019年第2期。。

试点与项目是基层治理创新的重要途径、方法以及载体。关于试点以及项目制的相关研究中，也讨论了竞争行为与激励议题。周昕宇、杨宏山从央地关系视角提炼出两种不同的政策试验类型：由中央选定试点的指定竞争和地方竞标试点权的开放竞争(14)参见周昕宇、杨宏山：《中国政策创新的竞争性试验模式》，《地方治理研究》2022年第3期。。指定试点是基于预先的顶层设计(包括政策或方案具体的目的、目标、工具等)，由上级政府发起、选择一个或几个地方开展试验。开放试点坚持以“不设名额、机会均等”的原则使地方站在同一起跑线，能否获得试点机会取决于亮点成绩，由此形成争先效应、同辈竞争(15)参见杨宏山、周昕宇：《中国特色政策试验的制度发展与运作模式》，《甘肃社会科学》2021年第2期；李娉、邹伟：《权威调控与知识生产：中国政策试验的双重逻辑——基于能源领域四项试点的案例比较》，《中国行政管理》2022年第5期。。

基层在打造创新亮点的过程中，也存在类似的逻辑，开放试点和指定试点。在创新竞争中“获胜”意味着可获得“不动存量动增量”的资源倾注，与此同时这也是街道迅速出亮点、出政绩的绝佳机会，向上释放着明亮的政绩信号。为更快打造“亮点”，自身基础较好、拥有相关项目试点经验的社区便往往是基层政府的“不二选择”，而资源禀赋差的社区则处在边缘范围，即使有能力完成试点任务，也缺乏参与基层治理创新的渠道和机会(16)参见杨威威、郭圣莉：《政府主导社区治理的结构性矛盾及其生成机制——基于S市加装电梯政策变迁及其后果的研究》，《学习与实践》2020年第8期。。因此，在实践中，受上述逻辑驱动，街道会采取集中力量打造典型社区的做法，也即在街域更多采取指定竞争(“相马”)而非开放竞争(“赛马”)模式。

而本文所关注的街道激励社区在治理创新中所呈现出的“逐顶竞争”经验现象，恰恰是开放竞争(“赛马”)模式，与指定竞争(“相马”)、集中打造明星亮点模式相区别。“逐顶竞争”经验符合“结对竞赛”模型所揭示的制度性背景以及条块逻辑，但核心的街社关系与条块关系又有明显不同：一是条块“结对竞赛”中，尽管绩效的内容不再是经济指标，而是公共治理指标，但“条”与“块”的绩效诉求仍然有很强的“晋升”指向；而在街社互动中，社区干部的晋升诉求从总体上来说基本不构成行为的驱动力。二是条块“结对竞赛”中，某个“条条”部门与相应“块块”围绕一项治理创新经验结对后，该经验会面临推广难题，因为公共治理的印象政绩竞争更强调治理创新本身，强调创新的首创性，这导致治理创新的排他性效应，进而导致基层治理创新不乏“盆景”，而缺乏“森林”(17)参见黄晓春、周黎安：《“结对竞赛”：城市基层治理创新的一种新机制》，《社会》2019年第5期。。而在本文所述的“逐顶竞争”经验中，街道乐见辖区所有社区在治理创新中都有上佳表现，这在总体上会增强街道的治理绩效；在长周期的多类型、多内容、多项目、多任务、多轮次的创新实践中，一次倾向性支持某一个社区，不排斥下一次倾向性支持另一个社区；一个社区的创新经验，其他社区有动力学习以解决同一类型的问题；多次“博弈”的结果是，“亮点带动亮点”，“盆景”发展为“花园”、“森林”，从而实现投入巨大成本推动创新的目的，实现各个社区的相对均衡发展。

街道驱动社区“逐顶竞争”的经验大致可以归为“治理‘锦标赛’”解释范围，但是，“治理‘锦标赛’”模型的经验基础是“乡镇政府普遍运用一种自上而下行政动员的方式刺激村级组织主动承接治理任务”；而街道驱动社区“逐顶竞争”这一经验，所描述的是街道运用某种机制激励社区创造性地解决自身面临的某一问题，在这一过程中，社区之间“比学赶帮超”，争取资源倾斜，竞相形成治理亮点，实现街域治理绩效整体向上向好。二者的经验基础不同。这也使得“治理‘锦标赛’”并不能准确刻画街道驱动社区“逐顶竞争”的机制。

本文将努力刻画在以公共服务和社会治理等公共治理内容为职能重心的制度条件下，街道驱动社区治理创新“逐顶竞争”的机制。文章将这一机制概括为“遴选赛”机制，并以W市N街道及下辖的6个社区为案例，打开“遴选赛”机制的“暗箱”，分析街道选择此种组织机制的原因。

二、研究案例与研究方法

W市N街道是20世纪90年代在原城市机场旧址上逐步开发建设而形成的规模化纯居住型社区，建设了W市第一批商品房小区。辖区占地约2.67平方公里，辖6个社区，建有28个小区，共划分65个网格，居民3万多户，常住人口近10万人。

N街道基于自身特色举办“邻里文化节”、“了不起的居民”志愿服务众筹大赛等活动，其中“了不起的居民”大赛自举办以来，资助来自多方志愿服务项目50多个，众多优秀项目进入社会治理创新项目库。同时街道在统一部署各项工作的同时，也为各社区留足了自主发展空间，由此涌现出“邻里党支部”、“青春力量”、“三联动 六改造”、“党建+民族”、“五心志愿者”等切合社区自身情况的亮点。此外，N街道孵化的巧姐姐志愿服务队、爱之翼公益理发队、小红砖、南湖大妈等志愿服务队积极参与各类公益创投项目，获得省、市、区、街公益奖项50余项。街道治理基础好、治理资源佳。

同时，6个社区亮点频出。如B社区的格格小院获评武昌区十佳社会治理优秀案例；D社区的“邻里党建”实践经验获评全国市域治理优秀案例；H社区“三微三治”工作法获评全国市域治理优秀案例，“巧姐姐社团+公益金众筹”项目荣获湖北省第五届社区公益创投大赛一等奖；N社区因“红石榴”民族融合法获评湖北省民族团结进步创建示范社区；S社区的“全职妈妈互助成长公社”获评武昌区优秀社会工作案例；Z社区的“红色物业监督法”获得民政部授予的全国最具代表性的十大工作法之一。B社区的《同心共克战疫大考携手保卫活力宝安》和D社区的《从战疫中的“临时党支部”到社区治理的“邻里党支部”》均获评全国城乡社区疫情防控优秀案例。在街道的6个社区中，目前已有2个国家级最美志愿服务社区、2个省级最美志愿服务社区、1个市级最美志愿服务社区。可见，6个社区竞相争先，每个社区都拥有自身独特亮点。

本研究采用多案例比较方法，以N街道的街道书记和6位社区书记作为研究对象，重点关注6个社区在基层治理创新中的“逐顶竞争”行为，案例的选择具有一定代表性。研究涵盖了所有样本，剔除不同社区情境各异的影响，确保归纳、分析出的结论具有科学性、推广性。同时笔者依靠“百社十年”观察平台在N街道进行了为期两年的参与式观察，对街道及社区有深入的了解，获取到了丰富的一手资料。本文所用的数据和文字资料，主要来自笔者的访谈记录(编码见表1)、参与式观察和街道内部的文本。

表1 访谈记录编码(18)编码规则为“街道/社区名称首字母大写”，被访谈者编码规则为“受访者姓名首字母大写”，访谈编码规则为“社区+访谈时间”。

三、“赛马不相马”：街道激发社区治理创新“逐顶竞争”的实践

目前各级政府和职能部门都在陆续推出探索任务各样的创新项目、试点等。对社区而言，试点、项目日益成为横向竞争的“比赛”内容，在比赛中获胜即能配套得到相应的特殊“待遇”，如财政补贴、上级更多的注意力等资源。如何最终获得该机会？陈那波等指出，提名试点社区的权力一般由街道掌握，它的推荐很大程度上就是最终结果。因此，社区亮点的打造重点在于街道和社区之间的互动。笔者通过观察N街道及社区相应的行为与角色、比赛的方式等，分析与揭示街道激发社区“逐顶竞争”的机制。

(一)选手的选择

街道对社区这一参与选手的态度和提名方式将直接影响社区的行为。N街道通过采取“不设门槛、随机选择、机会均等”的方式进行遴选。“不设门槛”指在街道所辖范围内，不对竞争试点社区设置参赛条件，所有社区都有权利参加竞赛，避免治理资源佳、先前已有相关经验等会成为街道选择的主观偏好，社区可以多次、重复参加不同创新项目试点的博弈过程。伴随赛事参与者增加，结果的难以预测性和变化性增强，社区唯有表现得更佳才有可能脱颖而出：

实际上除了我们社区以外的几个社区，比如说H社区、B社区是近两年才起来的，还有其他几个社区其实都在想心思，怎么样把自己社区搞得更好，所以压力蛮大的。(访谈记录：Z20220725)

正是这种不确定性成为社区竞相向上的动力来源，从而为社区间竞争注入了活力(19)参见X. F. Zhu， “Mandate Versus Championship： Vertical Government Intervention and Diffusion of Innovation in Public Services in China，” Public Management Review， vol.16， no.1， 2014， pp.117-139.。即使Z社区已获得全国多项荣誉，其在志愿服务工作中也创建了成熟的“五心志愿者”工作法，但最终在推选“全国志愿服务社区”时反而H社区拔得头筹。

“随机选择、机会均等”代表事前不可预言的现象，即在相同条件下重复进行试验，每次结果未必相同。街道突破“参赛权”集中于某一社区的做法，减少决策者政治意志导致的“非随机性”选择，不指定参赛社区，确保社区在每一次的试点项目中并不能预先已知结果且获胜的概率都是相同的，而结果完全由社区自身的绩效所决定。社区书记们可通过积极作为扭转原先“局势不利”的情境，如Z社区书记提到：

比如说B社区这边也是花了好多年，也是经过了五六年的打造，才慢慢有现在这样的状况，还是一点一点做的，就是你在用心去做好社区的时候，经过逐渐积累创新，就会发现到了最后是有东西可以总结，可以展示的。(访谈记录：Z20220725)

社区书记能在一定程度上控制结果，机会均等竞标参赛权，充分发挥社区自主性和积极性。

(二)裁判的标准

街道在比赛中充当高标准的裁判角色，依据社区实际绩效裁定推荐名额。“高标准”意味着街道自身能力“高”，有基础、有经验、有资源，能够帮助社区在获得街道名额后，在下一轮更高层级的比赛中增加获胜概率：

比如说“九创”(即W区第九届公益创投大赛)，“九创”我们街道三个社区进决赛，然后全中了，我们社区还进了前五。(访谈记录：Z20220725)

这是由于街道从建立以来就十分重视基层治理，优异的表现使其在此方面积累了丰富的资源：

从我来社区开始，2008年，包括一些现场会，包括一些什么试点都是在我们这里。长期一句话说的，市里每次试点在我们区的话，不是我们街道就是另一个街道，其实从内心来说，这是领导对我们街道的一种青睐。(访谈记录：N20220801)

因此当Z社区在申报由民政部举办的全国最具特色的十大治理工作法时，街道邀请到了与举办大赛部门接触较多的高校专家修改申报书。

“高标准”同时也意味着街道在裁定社区时秉持客观、公平的准则。街道为突破亮点集中于某一社区的做法，将参赛的资格与社区的治理绩效相联系，以量化的考核指标体系进行评估，使治理成果能够以分数这一直观的形式呈现出来，从而尽量减少街道对结果的干预，确保比赛的客观性和公平性。评估分为两个阶段，第一阶段是达标项考核。街道围绕上级要求将必须完成的任务设置为相应的硬指标，例如社区的投诉解决率、网格信息更换率、居民满意率等，目前也增加了一些核酸检测率、接种疫苗率等内容，这些硬指标都有相应的标准线：

前期街道有一个叫投诉解决率、矛盾调解率这一项，还有我们街道对网格员日常的一个网格信息的更换率，都是考核社区工作的硬性指标，年终我们对社区工作者还有一个居民评的一个硬性指标，如果达不到75%以上的认可，还有可能要扣绩效这些。(访谈记录：B20220728)

若没有达到一定标准，则不能继续下一阶段；反之若超过标准线，也不会额外给予该社区相应的加分。

第二阶段是荣誉项排名。此时的荣誉不仅指社区的各类获奖，也包括宣传工作、迎接上级检查等，街道根据包含的荣誉内容设置相应的量化指标、权重。例如用奖项的层级和影响力、举办者的权威程度、参赛者的实力衡量获奖的“含金量”；又例如用报道媒体的层级、报道的数量和浏览量衡量社区宣传工作，每一项、每一层级对应不同的权重和分数：

比如说宣传报道，完成了国家级的、省的、市的、区的，各级的媒体报道是有相应的分值的，篇幅也会按照相应的级别进行打分，然后再算后面的分值，每个月都会排名。(访谈记录：Z20220725)

最后各个社区会产生相应的总分，街道依据总分排名择优推选。但需要特别注意的是，街道会结合创新的主题相应地调整荣誉项部分的权重，尽量确保最终参加比赛的社区、社区书记契合该赛事的要求，达到“人赛匹配”的目的。

(三)差异化奖励

随着科层体系向下行政资源呈现“漏斗型”特点，社区若想解决棘手问题、打造亮点就必须向外寻找资源(20)参见陈那波、蔡荣:《“试点”何以失败? ——A 市生活垃圾“计量收费”政策试行过程研究》,《社会学研究》2017年第2期。，因此获胜社区的“奖品”即是资源注入和社会认可，具有区别于未获胜社区的差异性、亟须性的特征。

首先是资源注入。“上面一根针，下面千条线”，社区所面临的基层事务膨胀与资源恒定之间的张力严重约束着治理能力，资源主要包含人力、物力、财力、智力。街道可借助自身角色所带来的权力、权威或非正式关系链接资源，如D社区在某个以党支部建设为主题的工作中表现优异，获得了参加区政府现场会的资格，由此N街道不仅调动其他社区提前支援，同时也向高校借智力总结经验。而资源的引入者不仅有街道及以上的政府，居民也逐渐转换角色“自带”资源。在比赛中表现优异的社区在一定程度上表明了其切实在为居民提供公共服务，而从服务中直接受益的居民也能逐渐加强对社区、对社区书记的认同感，因而愿意携带其背后的资源入场。如B社区在进行文明实践站改造时，想单独建一间图书室供居民学习、娱乐，但苦于经费限制，图书一直没有采买，最后社区内一居民得知后自愿捐赠10万元。资源注入于社区而言无疑是快速“加码”的最佳渠道，对社区书记争夺项目试点有着巨大的吸引力：

我们这几年在社会治理方面有一些奖励资金，比如去年创了四星级社区，上级就奖励给我们10万元。在社区教育这一块我们这个点做得很实，去年一下就给我们支援了接近10万元。(访谈记录：B20220728)

其次是社会认可。其包括两个部分：街道及以上的政府对社区书记的认可和居民对社区书记的认可。政府认可的表现形式有领导的口头表扬、授予书记个人荣誉称号等：

打个比方有时候碰到了(领导)或者是在开会，或者是平时私聊你这做得不错，这做得蛮好，一声辛苦了，一种鼓励，我觉得对我来说蛮激励的，而且今年还获得了优秀党员称号。(访谈记录：D20220802)

平常评优评先，我们就是倾向于一线，就向社区倾斜，说实话我在街道的干部里面，这个评优评先还没有社区的多。(访谈记录：N20221109)

同时街道会结合基层书记个人的特点针对性给予奖励：

有的人喜欢个人先进就奖励个人先进，有的人喜欢集体先进就奖励集体先进。(访谈记录：N20221109)

居民认可主要体现为居民对社区书记的口头赞赏、社区书记“一呼百应”的号召力等。如在访谈N社区书记时，她很骄傲地表示自己走在街上居民们都会主动与其打招呼，甚至有居民因子女长期在国外工作独自一人居住，主动将家中重要财产告知她以防止发生意外而找不到，这些都能使她感受到工作的收获感与成就感。比赛前后差异化的奖励激励着基层干部愿意创新项目、参与比赛。

(四)制度化培训

社区从法律上而言是居民自治组织而非一级政府机构(21)参见侯利文：《压力型体制、控制权分配与居委会行政化的生成》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》2020年第3期。，因而社区书记作为基层干部在科层体系内少有晋升空间。当组织缺乏相应激励时，街道通过制度化的培训机制促使社区书记加强信念认同，产生新的更高层次的追求——工作的成就感和荣誉感，以形成新的激励来源。制度化的培训不仅指常规意义上对基层干部的学习培训，也扩展到了正式培训前对参训人员的筛选。

筛选是指街道在挑选社区书记时拥有一套“显性”与“隐形”的原则：德行优先、工作能力强、性格外向、打破工作年限等。例如在访谈6位社区书记时，他们均提到N街道选择书记的要求较高：

社区书记品德要高，德行优先。同时能力要强，各种各类的能力。性格方面，街道比较偏向于开朗型的、开放型的，内敛型的书记可能不太受欢迎。当时提拔我们的时候，都是从最艰难的岗位上面提拔上来的。(访谈记录：B20220728)

以如此标准筛选的书记基本具有以下特质：拥有为民服务的情怀、不甘落后、责任感强、重荣誉感，由此形成的情怀、责任驱动着社区书记们愿意进行社区治理创新，从而为居民解决问题、提供服务：

首先是一种情怀，对社区的一种情怀，我觉得在社区工作很有意义，可能还蛮骄傲和自豪。(访谈记录：D20220802)

我的家门口也是我的家，这是大家的家，那么我(社区书记)在干这个事情的话，(社区书记)投入度和感情也不一样，这是我们(街道)的优势和特点。(访谈记录：N20221109)

学习培训是指街道以各式各样的培训机会强化社区书记的上述特质。其主要由两个部分组成：理论学习和实践培训。理论学习包括要求学习最新社工知识并考取社工证、专门针对社区书记的理论培训班等：

望虞河常熟水利枢纽于2010年11月起开始实施更新改造工作，改造工程于2011年3月10日前完成。改造期间常熟水利枢纽泵站无法正常投入运用，仅能通过节制闸自引。望虞河望亭水利枢纽更新改造工程于2010年11月28日正式开工。根据施工期工程运行维护要求，望亭水利枢纽需开展水下检查暂停运用。同时，施工期间望亭水利枢纽闸门也无法全部投入运用。

2008年的时候，那个时候的(街道)书记就发动社区的人要考社工。(访谈记录：N20220801)

实践学习则包含上一任书记亲自传授经验给新任书记、组织外出参观其他社区、制度化社区间定期交流分享：

街道也开展过，带几个书记去外面看，全市的优秀社区我们都去学习。同时经常有一些像书记沙龙，哪个社区做得比较好的(就分享经验)，可以相互学习。(访谈记录：N20221109)

街道坚持“优中选优”原则，秉持高要求、高条件筛选社区干部，同时开展形式多样的学习培训，使工作的成就感和荣誉感成为激励社区书记参与比赛的新动力。

“赛马不相马”，是指通过比赛选拔最优秀的马，而不是靠几个人点评评出最优秀的马。街道恰巧是运用此种方法，通过“不设门槛、随机选择、机会均等”地选定社区、扮演客观公平的裁判角色评估社区治理绩效、给予获胜社区差异化的资源注入和社会认可、开展制度化培训形成新的激励动力，激励社区纷纷打造亮点。

四、“遴选赛”：社区治理创新“逐顶竞争”的新组织机制

通常在科层体系内进行基层治理创新的生成路径是：上级掌握行政发包权、人事任免权、规则制定权、监督指导权、结果评定权，进行统一设计与安排，即使有时上级不预先制定明确的政策目标、政策工具，也始终在场在线(22)参见谢小芹：《调适型政策试点：基于“行政控制-社会动员”视角下的试点分析——对四川省战旗村“集体经营性建设用地入市”的田野考察》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2021年第3期。，试点、项目集中化、同质化。而本文社区创新亮点的生产与选择不同于此逻辑，通过街道一套独特的运行机制——“遴选赛”，即在国家对社区治理创新投入、注意力愈发增强的背景下，减少街道对试点、项目的全方面干预与控制，只承担结果评估的角色，将结果与社区绩效相联系，充分发挥社区自主性，通过行政赋权、对比择优、资源吸引以及学习增能四种机制激发社区“逐顶竞争”。

(一)行政赋权机制

基层治理体系和治理能力现代化要求社区的试点、项目具有创新性、推广性、异质性，但每个社区的基础情况、资源状况、棘手问题各异，上级较难预先进行顶层设计。因此改变从试验启动到终止阶段上级如同“掌舵者”全过程的参与(23)参见陈昭：《“众创”试验：理解中国政策创新的新视角——基于干部容错纠错机制演化的案例研究》，《公共行政评论》2022年第1期。，街道通过行政赋权，让社区基于自身情况自主探索，决定亮点打造的目标、工具等，以此开放试点、项目争夺的过程，确保每个社区在竞赛中获胜的几率相同以及多次博弈中结果的不确定性。街道只充当客观的“裁判者”角色，掌握绩效评估权，以一套量化的考评体系进行社区排名。行政赋权既能维护基层政权的权威，更能激发社区打造亮点的积极性，实现基层治理现代化的目标。

(二)对比择优机制

对比择优是社区获得创新项目的关键，街道作为“裁判者”横向比较不同社区实施不同方案的治理效果，以此选取能实现某个试点、项目目标的“选手”。但基层治理领域绩效的衡量相对于经济领域是较为模糊的，因此横向对比并不是一件易事(24)参见练宏：《弱排名激励的社会学分析——以环保部门为例》，《中国社会科学》2016年第1期。。街道最大程度量化指标、维护公平，每一项目、每一层级都有相应的分值，使结果易于比较。同时为充分实现“优中选优”的目的，街道集社区智慧生产新知识，鼓励社区基于治理基础和棘手问题自下而上形成多元化方案、差异化方案(25)参见赵慧：《政策试点的试验机制：情境与策略》，《中国行政管理》2019年第1期。，在社区间创造激烈的竞争环境和竞争赛道，改变单一化、同质化的亮点叠加，提高街道整体治理能力和水平。

(三)资源吸引机制

(四)学习增能机制

创新的本质是生产新知识，学习能力强便成为社区间创新竞争的发生前提。处在“官僚组织之内、科层体制之外”的社区书记，政治晋升显然难以构成其主动承担服务项目和治理事务的动力机制(27)参见金江峰：《服务下乡背景下的基层“治理‘锦标赛’”及其后果》，《中国农村观察》2019年第2期。。因此，街道通过制度化的学习机制培养基层干部新的激励因素，提高其工作的能力和能动性，如设立“德才兼备、以德为先”的筛选原则，保证社区干部具有一定的学习基础；举办“理论学习、实践培训”的丰富活动，全过程培育社区书记“为居民提供公共服务，提高社区治理绩效”的信念，在此具有“公共性”的理念之下，社区书记追求的标的物偏向精神方面——成就感与荣誉感。由此，确保塑造亮点不仅是在基层干部的能力范围之内，也能满足个人需求。

综上所述，“遴选赛”机制弥合了科层组织和自治组织的缝隙，街道运用基层治理创新的机会成功“加压”于社区，调动了社区的积极性和创造性。这一机制通过行政赋权重组权力结构，赋予社区充足的自主性围绕科层组织目标积极作为；通过对比择优重建竞争方式，给予社区公平的环境；通过资源吸引重构资源结构，解决社区上宽下窄的资源难题；通过学习培训重增创新能力，培养基层干部生产知识的新的激励来源。而“遴选赛”的作用远不止于此，它借助社区“逐顶竞争”、纷纷打造亮点的行为超额实现上级政策意图，实现国家与社会的良性互动。

五、街道何以选择“遴选赛”机制？

在镇街竞赛愈发激烈的背景下，街道凭借党委领导权和行政指导权直接指定某个社区作为基层治理创新的重点打造区域，关闭社区之间的竞争赛道，通过亮点多次叠加某一社区的做法生成“印象政绩”(28)参见黄晓春、周黎安：《“结对竞赛”：城市基层治理创新的一种新机制》，《社会》2019年第5期。，不仅容易完成上级任务，同时也符合基层官员的晋升需求，但为何N街道却要“另辟蹊径”，开放、鼓励社区竞赛？我们可对其影响因素和机制路径进行分析，参见图2。

一是主体的认知。主体的认知是街道官员内在的理念与观念的集合，是一切行为的前提和基础。街道的认知具体外化为对创新路径的坚持、对创新活动的偏好，作为国家与社会接口的行政组织末梢，街道官员的理念与行为对基层社区有极大影响。N街道书记秉持以人民为中心、“盆景变花园让人流连忘返”、“街社共同体”的认知，推动基层治理创新“全面开花”，认为“盆景式创新”虽能够快速彰显绩效，但却使边缘社区和社区居民逐步远离基层治理体系，与社区治理创新内涵相违背，因而鼓励社区之间竞争试点、项目。

二是平衡的压力。基层治理创新的试点、项目与资源往往是相伴而生的，而固化的社区日常运行经费难以满足日益增加的创新活动支出，因而争夺试点也是缓解资源紧张的重要途径(29)参见杨露、周建国：《城乡基层治理创新的归因模型与路径选择——基于扎根理论的多案例分析》，《城市问题》2022年第4期。。实行指定竞争模式，会极大地降低边缘社区的创新积极性，社区干部常通过直接表达不满或者消极应付工作“加压”街道。同时随着居民自治意识特别是权利意识的全面觉醒，社区治理逐步转向以权利为中心(30)参见韩志明：《小心翼翼的行动者：社区治理的内卷化叙事——以S市Y区“睦邻门”案例为例》，《中国行政管理》2020年第12期。，本社区的居民通过多方博弈争取资源倾斜以解决关系自身的痛点、难点问题，甚至以背后所代表的社会身份以及相应的社会资本，倒逼街道必须重视居民的诉求，不再忽视边缘社区的需求。

三是目标的可达性。目标的可达性是“遴选赛”何以被选择的关键性因素，即使在主体认知、平衡压力之下街道偏向“遴选赛”机制，但社区若根本无法竞相创造新模式，在赋权背景下也并无能力进行基层治理创新，基层官员便难以完成上级布置的相应任务。这时街道必须在场发挥主导作用，将资源倾注形成“标杆社区”，否则无法在“治理‘锦标赛’”中获胜。而基层社区的创新能力与目标的可达性尤为相关，若社区干部整体的文化素养、实践能力、知识再生产能力愈高，街道总体治理资源的丰富性、资源分配的均衡性愈强，街道实现创新的目标就愈容易达成。“遴选赛”以学习增能、亮点分散即能达到此要求，从而促进目标的实现。

图2 社区“逐顶竞争”的影响因素与机制路径

四是创新的持续性。多点重合、亮点叠加使得被选中的社区需承揽多个创新任务，而社区的人员是十分有限的，往往无法应对越来越繁重的工作，因此创新只能日益走样：以一个基层治理创新模式为本变换形式申请多个试点、项目，出现“新瓶装旧酒”的形式化创新、应付式创新。但鼓励社区之间“逐顶竞争”，将治理任务分解承担，以“亮点带动亮点”，不仅回归到创新再造知识、解决问题的本质，也是通过正向反馈和渐进累加机制激励基层干部、保持街道具有源源不断创新模式的理性选择(31)参见王轲：《中国城市社区治理创新的特征、动因及趋势》，《城市问题》2019年第3期。。

如同N街道书记反复强调的：“有效的就是有用的，有用的就是有效的。”任何一种机制的选择归根结底便是理性比较之下的有效性、有用性。“遴选赛”机制之所以被N街道采用，在于其能够有效激励街域各社区“逐顶竞争”，社区创新亮点纷呈，百花齐放，各社区因此获得相对均衡且高质量发展，街道也因此获得比其他机制更加优异的成绩，从而在以街道为单位的“治理‘锦标赛’”中获得佳绩。

六、结论与讨论

(一)结论

基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。近年来，国家鼓励基层治理改革创新，创新成为实现治理体系和能力现代化的路径选择和工作要求。与此同时，基层政府职能重心从传统的发展经济转向公共服务与社会治理，使得上级政府对其治理绩效难以清晰衡量，而更依赖于印象政绩的评估与考核，行为创新成为政绩呈现的重要机制。出于绩效竞争或管理任务完成的考量，通常街道会采取集中全力建设一至两个“明星社区”以向上释放政绩信号的策略，从而产生“多点重合”现象，即“明星社区”亮点叠加，“一花独放”。然而，N街道却展现了截然不同的情景，6个社区在基层治理领域竞相创新，“逐顶竞争”，亮点均衡，“百花齐放”。街道在其中发挥了核心作用，“赛马不相马”，只扮演客观、公平的裁判者角色，社区作为选手享有平等的“参赛”资格，竞争“不设门槛、随机选择、机会均等”，获胜社区可获得差异化的资源注入和社会认可，此外街道开展制度化培训形成新的激励动力。街道与社区通过多次“博弈”，形成良性的互动关系，各个社区致力于持续性提升自身治理能力，提高治理绩效，以谋求在下一次“比赛”中胜出。

笔者将街道激发社区间“逐顶竞争”的组织机制称为“遴选赛”机制，即以行政赋权、对比择优、资源吸引以及学习增能四个机制遴选创新的试点、项目社区。街道不再扮演“掌舵者”身份干预社区，只掌握绩效评估权，设置绩效评估体系，通过行政赋权、对比择优公平地选择社区，给予社区自主探索的空间。而在“遴选赛”中获胜的社区相较其他社区可获得差异化的资源，由此激发着社区间竞争。同时，街道为解决社区书记晋升激励失效问题，借助基层干部的筛选和培训培养新的激励来源。

研究还揭示，“遴选赛”机制之所以被选择，首先是街道领导秉持“盆景变花园”的理念鼓励社区之间“逐顶竞争”，同时来自各个社区的干部、居民的多元压力迫使街道相对均衡地回应各个社区的发展诉求。除此之外，基层社区较高的创新能力保证了目标的可达性，“遴选赛”以“亮点带动亮点”保持创新的可持续性。因此，治理创新的有效性、有用性、可实现性是“遴选赛”机制被选择的根本原因。在长周期的多类型、多内容、多项目、多任务、多轮次的“遴选赛”中，“亮点带动亮点”，“盆景”发展为“花园”，实现推动创新的目的，以及所有社区的相对均衡发展。

(二)讨论

本文研究发现的理论价值在于：其一，提出了城市基层治理创新“逐顶竞争”概念。以往“逐顶竞争”概念常出现于经济领域，用于描述地方政府追逐GDP的现象，本文将此概念移植到基层治理领域，有助于理解社区竞相争取项目、试点，整体向好，进行基层治理创新的行为。其二，拓展了“锦标赛”机制的讨论。在围绕经济指标竞争转向围绕公共治理指标竞争格局下，基于经济指标竞争的“晋升‘锦标赛’”解释力遭遇挑战，学者提出了“结对竞赛”、“治理‘锦标赛’”等模型用以解释新一轮基层治理行为，但这些模型对处于政府组织内、科层体系外部的社区书记的激励问题，以及社区间呈现“亮点分散”现象的行为逻辑的解释，尚有欠缺。“遴选赛”机制解释了街道激励基层社区干部“逐顶竞争”的内在逻辑，有助于丰富、拓展“锦标赛”机制及其解释范围。其三，分析描述了“遴选赛”机制。基于社区在治理创新中所呈现出的“逐顶竞争”经验现象，以开放竞争(“赛马”)模式和指定竞争(“相马”)类型划分为基础，提炼了“遴选赛”这一新模式，有助于揭开社区治理创新“百花齐放”的“暗箱”，解开街道打造亮点的组织机制、激励机制。

本文研究结论的实践价值在于：其一，有助于探索激励缺少晋升机会的基层社区干部的途径和方法。以不设边界、多次博弈、筛选培训为手段，培育社区书记“公共性”的理念和对精神标的物的追求，培养基层社区干部新的激励因素，将社区的治理绩效与社区书记的个人能力紧密联结，有助于激励社区干部承担基层治理的责任与任务，提高基层治理的绩效，贯彻国家意志。其二，有助于探索推动城市基层治理创新从“盆景”到“花园”的路径和方法。街道不预先指定、预先激励某个“盆景社区”，而是敢于放权、善于放权于社区，鼓励社区自主寻找解决某一类棘手问题的新方案，允许社区间围绕基层治理领域展开充分的竞争，形成“亮点花园”，有助于切实发挥创新创造新知识、解决新问题的作用。

作为一项探索性研究，本文还留下一些有待进一步研究的重要问题。本文运用一个街道的个案，探讨社区治理创新“逐顶竞争”的内在组织机理，提炼出了“遴选赛”机制，但是个案研究的缺陷在所难免，未来需要进行多案例的比较研究，以检验机制的稳健性，以及控制其他变量的影响。例如，社区基础如何影响“遴选赛”机制的选择及其运行效果？社区行动者能力如何影响“遴选赛”机制的选择及其运行效果？任务的属性如何影响“遴选赛”机制的选择及其运行效果？关系的强弱如何影响“遴选赛”机制的选择及其运行效果？等等。笔者认为，随着这些问题的进一步讨论，研究者对城市基层治理创新的内在机理、政治过程以及制度后果将形成更为坚实的理论认知。