促进山西实现碳达峰碳中和目标的财税政策研究

郝宝爱 白金梅

(山西省财政税务专科学校,山西 太原 030024)

山西作为典型的资源型、高碳经济省份,碳排放总量多,碳排放强度大,人均碳排放量高,实现碳达峰和碳中和的“双碳”目标任务非常艰巨。实现碳达峰碳中和,必须从调整产业结构和产业布局入手,优化产业结构和产业布局是非常艰巨的工程,需要强大外力推动,高效利用财税支持政策是推动山西省实现碳达峰碳中和目标的可行路径。

一、财税政策促进“双碳”目标实现的理论基础

(一)外部成本与绿色税制

外部经济的概念最早由马歇尔提出,他认为外部经济是相对于内部经济而言的,生产经营者科技创新提高生产率带来的经济效益属于内部经济,而外部经济是由资源、环境、政策、市场等原因给生产经营者带来的额外收益。根据这一理论,由于国际能源紧张,区域资源蕴藏丰富、品质优良,国家政策支持等带来的资源型区域的经济增长就属于外部经济。

庇古以生产经营者的日常经营活动对与本企业不直接相关的外部其他企业或社会造成影响为研究对象,发展马歇尔的外部经济理论,提出了外部性理论。他认为,生产经营者的边际私人成本与边际社会成本不一致就会产生外部性。当边际私人成本小于边际社会成本,就是负外部性。例如,化石能源开采企业的边际私人成本只是其开采成本,但在开采过程中给社会带来了严重污染,化石能源的使用还会使社会的碳排放居高不下,边际社会成本大于边际私人成本,就是一种负外部性。再如,草场恢复、植树造林中花费了成本,但是草场森林可以抵消碳排放,净化环境,带来良好的社会效益,属于正外部性。这种正外部性和负外部性无法通过市场的供求机制自行调节加以弥补,需要政府通过补贴或征税的形式,达到外部成本内在化。

传统能源开采和消费带来的碳排放具有典型的负外部性,需要通过征税的方式,增加其私人成本,促使传统能源转型和清洁化,这类税制设计统称为绿色税制。

(二)财政政策的乘数效应与绿色发展

财政政策的乘数效应是一种宏观的经济效应,是指经济活动中某一变量的增减所引起的经济总量变化的连锁反应程度。财政收支变化对国民经济的影响具有乘数效应。税收乘数要小于财政支出乘数,财政支出乘数的大小取决于获得财政资金的企业的消费倾向。

传统能源的转型、传统行业的节能降碳必须以科技创新为前提。相对于能源结构调整带来的社会效益,科技创新的成本全部由企业承担,意味着企业的科技创新具有显著的正外部性,需要由政府给予补助。政府对节能降碳、科技创新的补助是以企业必须完成其申报的促进能源转型和促进节能环保的项目为前提的,由此可以认为,其消费倾向接近于100%。按照乘数理论,政府补助支出能够带动的国民收入增长是特别显著的。政府补助支出的方向性对社会经济结构具有直接的引导性,政府对清洁能源生产、能源转型和能源深加工研发的补助可以有效促进社会经济绿色发展。

二、现行财税政策在促进“双碳”目标实现方面存在的不足

国家统计局数据显示,2022年全国各原煤产量排行前十位的省份为山西、内蒙古、陕西、新疆、贵州、安徽、河南、宁夏、山东和黑龙江。产煤大省面临的节能降碳和能源结构调整的任务有共同点,结合地域特点和自然生态差异,本文选择与山西省在实现“双碳”目标方面任务和基础具有可比性的内蒙古、陕西、河南等省份进行对比分析,借鉴其经验做法,总结山西省在财税政策方面存在的不足,为山西省财税政策改革提供参考依据。

(一)一般公共预算支出结构存在的问题

1.节能环保支出增长乏力,难以应对减污降碳艰巨任务。节能环保是全球的重要任务,更是所有能源产出地区的重点工作。能源大省山西、内蒙古、陕西、河南2021年一般公共预算节能环保支出对比如表1所示。由表1可以看出,2021年节能环保支出占一般公共预算总支出的比重山西处于首位,这与山西省能耗强度和污染严重程度相一致。

表1 2021年四省份一般公共预算节能环保支出比较

2017—2022年山西省节能环保支出占全省一般公共预算总支出的比重如表2所示。由表2可以看出,从2017年到2021年,山西省一般公共预算总支出中节能环保支出总体呈增长趋势。2018年和2019年出现32.14%、32.80%的高幅增长,尽管2020年增幅有所下降,但涨幅也超过了15%。2021年出现下降情况,下降幅度为17.48%。2022年节能环保支出为240.68 亿元, 增长幅度为12.4%,占2022年一般公共预算总支出的比重是4.10%,支出比重的下降仍然没有得到遏制。根据《关于山西省 2021 年全省和省本级预算执行情况与2022年全省和省本级预算草案的报告》的说明,2021年节能环保支出减少的原因主要是新能源车补贴清算,补贴支出在年度之间不均匀。

表2 2017—2022年山西省一般公共预算节能环保支出比较

新能源汽车补贴支出减少引起节能环保支出的大幅下降,从一个侧面反映出山西省节能环保支出结构并没有贴合当地的主要矛盾。新能源汽车补贴可以促进消费者购买新能源汽车的热情,既可以减少汽车尾气排放,也能够节约能源消耗,对减污降碳有一定的推动作用。但是,山西省节能环保的重点行业是由钢铁、电力、装备制造、能源开采等构成的工业主力行业,节能环保支出重点应该是在节能改造、能源替代等方面实现技术改造及流程再造。同时,“双碳”目标的实现需要财政持续投入,是一场持久战,任何松懈都会带来碳排放的反弹,增加实现“双碳”目标的难度。

2.科学技术支出不足,不利于能源结构调整。2017—2022年山西省科学技术支出占一般公共预算总支出比重变化如表3、图1所示。山西财政用于科学技术的支出,2018年比2017年有所提高,到2019年下降到1.23%。2019—2021年,科学技术支出占一般公共预算总支出比重又一次进入增长期,2021年达到1.65%。2022年科学技术支出占比又一次下降,只占到一般预算总支出的1.04%。

图1 2017—2022年山西科学技术支出占一般公共预算总支出比重变化

表3 2017—2022年山西省科学技术支出占一般公共预算总支出比重变化一览表

2021年山西与其他三省份科学技术支出比较,如表4所示。由表4可以看出,河南的科学技术支出占比是3.37%,居四省份首位,山西比陕西稍高,内蒙古最低。

表4 2021年四省份一般公共预算科学技术支出比较

以上仅是从财政预决算表中对科学技术支出占一般预算总支出比重进行分析,进一步了解科学技术总支出的构成就会发现,以2023年山西省一般公共预算总支出为例,省级科学技术支出为34.83亿元,其中管理事务、机构运行、社会科学和科学技术普及达到2.48亿元,而特别注明科技重大项目的支出安排为2.20亿元。

3.山西经济发展水平低,企业负担重,存在节能减排资金不足的困难。山西省经济发展水平低,对发展速度的追求一定会带来碳排放的增加,碳排放的欲望强烈。2021年,山西省地区生产总值为22 590.16亿元,居全国第17位,是中部六省的最后一位;人均生产总值为6.48万元,全国排名第17位,超过河南位列中部六省第5位;地区生产总值增长速度为9.1%,增速位列全国前三。可以看出,近年来全球大宗商品价格普遍上涨,由于煤炭价格全年超过70%平均涨幅,动力煤价格更是翻倍,这是带动山西省GDP快速上升的重要原因,进一步彰显了山西作为资源大省的特点。因此,山西省要克服对能源的依赖,坚定能源转型、减污降碳的目标,克服因经济增长带来的碳排放的增长。2021年,山西省一般公共预算收入为2 834.6亿元,排在全国第14位,增长23.4%,是中部六省中第5位,一般公共预算收入占地区生产总值之比为12.55%。2022年,山西省地区生产总值为25 642.59亿元,居全国第20位;人均生产总值为7.38万元,居全国第14位;一般公共预算收入为3 453.9亿元,居全国第11位,一般公共预算收入占地区生产总值之比为13.47%。从上述数据可以看出,山西省企业负担的公共财政收入比较重,企业利用税费后利润进行技术更新、产业转型的资金比较困难,加上山西财政在节能环保和科学技术方面的支出不充足,导致山西省实现“双碳”目标困难重重。

4.中央财政对山西省的转移支付资金少,不利于鼓励山西省绿色转型发展。中央财政对地方的转移支付包括一般转移支付和专项转移支付两部分。2021年,中央财政对地方的转移支付预算支出共计82 155.94亿元,其中山西省获得2 232.85亿元。同年,山西省一般公共预算收入为2 834.47亿元,山西省得到中央财政转移支付资金占一般公共预算收入的78.77%,如表5和图2所示。与中部六省等其他能源大省相比,山西得到中央财政转移支付资金占当地一般公共预算收入的比例最低,河南得到的中央财政转移支付最多,达到当地一般公共预算收入的128.12%。与山西省相邻的内蒙古,该比例也达到122.92%。中央财政对地方的转移支付是地方财力的重要组成部分,山西省在能源升级转型发展方面急需政府财政大力支持。地方财政综合实力较低,中央补助资金偏少,更加剧了山西省在减污降碳方面的困难。

图2 2021年山西等八省获得中央财政转移支付比较

表5 2021年山西等八省中央财政转移支付资金一览表

5.信息披露不透明,政策示范效应不明显。山西省级财政专项资金未能在相关媒体统一公示,相关企业不能及时了解财政补助的条件,导致企业在节能减排方面失去了发展方向和指导。对财政专项资金运用未能通过相关媒体向社会公开,社会公众对财政资金的使用缺乏监督和制约。信息披露不透明也使财政资金支出的示范效应和鼓励、调节效应不能全面发挥。

(二)税收政策方面存在的问题

1.税收立法权限集中在中央,不利于地方政策功能实现。中央税、中央与地方共享税以及地方税的立法权都集中在中央,这样能够保证中央政令统一,维护全国统一市场和企业公平竞争。但是却无法满足我国地域辽阔、地区间经济发展水平不平衡、经济资源包括税源存在较大差异的现实,未能赋予地方适当的地方税收立法权,无法因地制宜发挥税收的调控作用。迄今为止,除水资源税在9个省(自治区、直辖市)试点外,其他税种均在全国范围征收。中央对地方税的征收赋予了地方一定的自主权。例如,地方政府有权决定具体税率的税种主要有契税、车船税、耕地占用税、城镇土地使用税、资源税(部分税目)、环境保护税(应税大气污染物和应税水污染物);地方政府有权决定房产税征收按照计税余值计税时的扣减比例、土地增值税开发费用扣除金额计算时的开发费用计算比例;地方政府还有权决定地方税种的某些特定项目的免税、减税。从促进节能减排来看,中央有统一规定的节能减排促进新能源发展的税收政策,但却不能反映地区经济发展的自身特点,地方政府在利用税收调节经济功能促进当地碳达峰方面的作为受到很大限制,无法更有针对性地促进地方能源经济结构转型和低碳负碳产业的引进与发展。

2.促进节能减排的税收政策主要通过税收优惠实现,形式单一,效果不佳。促进节能环保的税收政策散见于增值税、消费税、企业所得税、车船税、环境保护税、资源税等税种,主要是对节能、环保、新兴产业发展、资源综合利用等给予税收优惠,通过降低税收负担,达到引导企业投资方向的目的。尤其是企业所得税主要通过“三免三减半”、减计收入、设备投资抵免等税收优惠办法给予节能减排适当的鼓励,也通过对研发专用或者研发和经营活动共用的设备给予加速折旧,以期促进企业开展研究开发,促进生产技术更新换代、新兴产业兴起和传统产业的节能减排技术研发。企业所得税年度纳税申报表对税收优惠主要是根据优惠方式分类设计表格、分类统计、分类在主表中反映,对纳税人节能环保鼓励的税收优惠未能从企业所得税纳税申报表直接反映。从税收统计的角度看,也无法直接通过纳税申报资料反映节能减排对税收收入的影响,节能环保政策导向的外在表现不明显。

3.在税收要素中较少反映碳减排程度,促进碳达峰力度不够。税收要素是指一个税种的纳税人、征税对象和税率。在税收要素中反映节能降碳导向的税种主要是资源税、环境保护税和消费税。资源税对开发应税资源的单位和个人征收,销售应税资源的以销售额为计税依据,自用资源的以资源的市场价值为计税依据,资源税税负与资源的开采效率和清洁利用之间并无直接关系,在鼓励纳税人节约应税资源方面效果不明显。构成纳税人直接税收负担的企业所得税在计税依据确定方面并未考虑企业节能、低碳情况,不能从正面彰显国家对碳减排的支持和对粗放式、掠夺性生产的限制,使得税收政策在促进碳达峰方面的作用大打折扣。

(三)政府采购方面存在的问题

中国政府采购网站的节能环保栏目中节能产品政府采购清单停留在2018年,而且品目列举的是电器类产品和用水设施类产品的能效限定值及能效等级,也就是从节电和节水两方面要求产品达到国家标准中二级能效(水效)指标。根据审核规则要求,进入商城的货品上传商品所填写的品牌、型号信息需满足节能需求,在中国政府采购网节能产品查询中可查询显示。具体分析政府采购管理政策和制度可以发现,在促进节能减排方面主要存在三方面问题。

1.绿色标准不高、不新。节能产品认证标准来自国家强制标准,仅体现市场准入水平,不能体现绿色采购质量引领作用。目前公布的《节能产品政府采购清单》中所有产品均为2018年5月31日前认证,近五年生产的低碳环保新产品未能列入其中。

2.绿色标准覆盖面不全。从产品类别看,主要涵盖部分办公用品、办公家具、建筑产品等,而大众关注的儿童用品、文具、电池、墙纸等众多产品均未列入目录。从评价项目看,主要涵盖节能、节水、部分产品部分化学物质的限量,尚未覆盖低碳、资源循环利用和全面的有毒有害物质管控等全部绿色项目。

3.社会共治局面未形成。当前政府采购评价使用节能或环保标志加产品目录的形式,为数不多的认证机构垄断了准入门槛,而随着我国“标准化法”的修订,国内部分行业协会和技术联盟已着手制定先进标准,更多主体掌握着先进技术和标准话语权,需加快形成质量共治格局。

三、利用财政支出政策支持山西实现“双碳”目标

财政支持节能降碳主要是通过财政收入和财政支出两个方面进行。财政支出措施主要是通过财政预算安排给予经济主体一定的资金补助,帮助经济主体在能耗降低、耗能类型转变、减排技术研发等方面增加投入。财政收入措施主要是通过调节经济主体税收负担,给予税收优惠激励碳减排。通过加重税收负担,给予碳排放一定的压力,变外部成本为内部成本。财政支出主要是通过一般公共预算资金安排和政府采购两方面发挥引导节能降碳作用的,减污降碳会在加大私人成本的同时带来良好的社会效益,动用政府资金降低私人成本,是碳达峰的重要途径。

(一)细化节能减排财政支出,加大节能减排支出力度

从一般公共预算支出中的节能环保支出来看,财政预决算支出表对环保支出列示比较具体,从污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理等详细列举支出金额,但节能减排预决算列示比较粗线条,只有能源节约使用、污染减排、能源管理事务和其他节能环保支出等具体项目。在省级财政决算报告中对节能减排支出及效果也未说明。建议在山西省财政预决算中要重点反映节能、减排、资源综合利用和新能源开发利用的财政支出,可以重点对制造业节能减排方面的支出加以细化,按轻纺工业、资源加工工业和机械电子制造业三类划分,分别反映在各类制造业节能减排方面的财政支出,行业主管部门预决算支出中要进一步反映各具体行业的节能减排财政支出,从支出安排和效果分析方面对重点行业的节能减排支出进行严格考核,争取重点行业能耗碳排双控顺利进行,对清洁能源开发利用、新型储能发展要单独列示财政补助资金项目。

在有限的财政资金中加大对节能减排支出的安排,建议山西省进一步提高节能环保和新能源开发支出占比,支出比例应在7%～8%之间,在环境污染治理持续努力的前提下,加大节能减排支出力度。

(二)加大科学技术投入力度,通过技术进步促进能源转型和低碳发展

2022年,山西省财政在科学技术方面的支出仅占地方GDP的1.04%,不到全国平均值的1/3,因此必须大力提高科学技术方面的财政支持力度,建议逐步提高到4%左右。

山西省财政需要通过政府对科学技术方面的资金扶持,支持传统产业技术改造、节能减排,积极深化氢能、电能、非常规天然气等清洁能源替代工程,推动国家网络空间安全、量子通信与量子计算机、智能制造和机器人、生命科学等一批前沿引领技术,实现从0到1的突破,促进以特种钢、镁铝合金、钕铁硼高性能磁性材料为代表的先进金属材料产业大力发展,构建多元高端能源供给体系和绿色低碳用能模式,促进经济社会可持续发展。

对新能源、新技术、新材料的研发要通过科研院所和制造类企业的产学研用结合来进行,财政支持要偏向于对科研院所和生产企业联合研发的支持,从实践中得来的科研成果,也一定会在生产过程得到更好的利用,发挥更大的效应。

(三)进一步理顺中央和地方财政关系,充分发挥中央和地方的积极性

山西省是能源大省,煤炭产量居全国第一,煤炭开采中的清洁化、煤炭的深加工、煤炭开采后的环境恢复对周边地区,乃至全国都有很大影响。能源的深加工、新能源的开发、资源的综合利用对山西省、对全国都很重要,山西省的碳达峰在一定程度上也是全国的碳达峰,是中央和地方共同的责任,中央财政应对山西省的能源结构调整承担相应的责任。在减污降碳方面,中央和山西省要合理确定各自共同财政事权,规范共同承担支出责任,进一步明晰中央和地方职责范围。

(四)重构财政专项资金体系,扩大资金对低碳发展的影响力

山西省要充分利用财政专项资金,将有限的专项资金用在清洁低碳能源开发利用、能源重化工绿色低碳转型、绿色低碳科技创新和基础能力建设等关键领域,通过专项资金的投放引导企业形成和强化节能减排理念。

1.专项资金投放要制度化、公开化,成为倡导低碳环保的指挥棒。为了向全社会彰显政府促进减污降碳的力度,宣传实现碳达峰的途径,引导企业实现绿色发展目标,要由财政部门集中公布专项资金类型和申报条件,并在网络媒体上公开,每年在相对集中的时间段开展专项资金的申报和下达。通过媒体对各种专项资金的支持方式、支持力度、申报条件进行大力宣传,形成全社会、各行业追求低碳发展的氛围,引导企业积极创造条件,争取专项资金,即使当时不能达到条件,也要树立绿色发展的目标,为专项资金的审批和下达造势,深度宣传获得专项资金支持企业在绿色低碳发展方面的成绩,烘托碳减排的社会影响,并形成应用专项资金的全民监督机制,提高资金使用效率,扩大资金的影响力。

2.根据地方发展特点设计财政专项资金,对低碳转型精准扶持。山西省专项资金一定要体现山西特色,以解决山西发展之困、推动山西转型发展为宗旨,在中央安排的专项资金的基础上,围绕“十四五”实现转型出雏型的目标,从以下四方面安排设计山西省地方专项资金:第一,促进我省煤炭清洁高效利用,延伸煤炭产业链条;第二,积极开发利用新能源,在保证煤炭作为国家能源安全压舱石的同时,通过调整能源结构构建能源创新新高地;第三,通过做强做优基础产业、培育壮大新兴产业、谋篇布局未来产业,进入产业链供应链中高端;第四,运用新技术、新装备、新工艺,着力发展低碳、负碳新兴产业,打造特色产业集群,助力产业结构调整,促进技术、产品、材料成为国内大循环的关键环节。

3.将低碳发展作为专项资金补助的基础条件,细化各类专项资金申请指标。山西省地方专项资金的申请条件要以节能低碳发展为前提,设计申请资格指标体系时要重点体现绿色低碳发展要求。围绕煤炭清洁高效利用的资金补助,要首先考虑资源综合利用、资源循环使用、煤炭清洁开采等因素,根据行业特点设计考核指标,严格筛选。围绕新能源发展专项资金,要优先围绕新能源产业布局是否适合山西省自然和人文条件,是否有利于环境改善,积极创造条件促进山西省新能源的开发利用和储能技术的提高。围绕基础产业做强做优,工业深加工产品要着重给予资源深加工、精加工、循环利用支持,要将山西省的资源优势真正变为财富优势,节约使用、高效利用资源。围绕产业结构调整专项资金,要考虑是否有利于经济、生态协调发展,要从经济结构协调发展、经济可持续增长、资源循环利用出发,通过专项资金申请指标的低碳化、绿色化,提高全社会的低碳绿色发展意识,引导山西省减污降碳向纵深发展。

(五)深化绿色政府采购机制,引导全产业低碳发展

1.建议山西省积极制定低碳绿色政府采购清单。对标低碳最高标准,优先聚焦教育部门的教育用品、儿童产品,聚焦建筑领域的建筑装饰材料等。构建良好的评价制度,让百姓在获得学校教育、幼儿教育的同时,对教育环境放心,对教育用品放心,产生更多获得感。同时,让更多优质产品获得利益,传导政府价值,提升低碳绿色产品的市场认知度和市场占用率,让绿色产品制造企业在政府采购进而在市场竞争中获得更多的市场回报,为绿色产品的研发和创新形成趋势。

2.建议逐步完善政府采购中的绿色评价体系。以引领质量提升为原则,有规划地构建完善的政府采购绿色评价体系。广泛吸纳社会力量参与制度设计,与认证机构、检测中心、行业协会、标准联盟、科研机构等积极沟通、紧密协作,灵活采纳绿色清单、绿色标准、绿色权重、绿色成本、绿色优惠等各种政策组合,学习借鉴发达国家模式,探索建立考核全生命周期,包含节能节水、低碳、资源循环利用、有毒有害物质管控的全面专用产品标准体系和评价体系。

3.加强政策影响评估,让政府采购创造的绿色价值看得见、摸得着。积极树立企业典型,更好地形成示范引领效应。加强绿色政府采购实施方法的培训推广,确保绿色采购标准得以准确执行,及时公开采购信息和统计数据,接受社会监督。

四、从财政收入角度促进“双碳”目标实现

地方政府可支配财力主要包括地方一般公共预算收入和中央补助收入。一般公共预算收入包括税收收入和非税收收入;中央补助收入包括返还性收入(税收返还)、一般性转移支付收入和专项转移支付收入。一般公共预算收入来自对企事业单位的征收,征收结构和比例的设计会对纳税人生产经营方式和方向产生影响,促进“双碳”目标实现的财政收入政策主要着力点是税收政策和争取中央转移支付。

(一)深化税制改革,加大税收政策对实现“双碳”目标的促进作用

通过修改实体法,扩大促进碳排放双控税收手段,在减免税等优惠政策外,进一步探索通过征税对象及其计税依据设计,显性指导纳税人低碳发展。

1.在企业所得税法中体现促进节能减排的政策导向。在企业所得税纳税申报时,要求企业提供生产经营过程中消耗的电力、水、煤、天然气等能源的量和价值,分析企业每万元产值消耗能源值,通过大数据分析,考量能源管理先进企业的能耗占收入比,确定行业基准能耗比。企业所得税计税依据=按照企业所得税法计算的应纳税所得额×(1+企业能耗比与基准能耗比之差)。如果纳税人的能耗比高于同行业先进企业的能耗比,在确定企业所得税计税依据时,可以适当扩大企业应纳税所得额,增加纳税人企业所得税负担;如果纳税人的能耗比低于同行业先进企业能耗比,可以适当缩小企业所得税应纳税所得额,降低企业所得税税负。通过这种办法明确体现国家对节能、能源充分利用的税收政策导向。

2.强化资源税绿色税制特色。资源税税制设计要明确给予鼓励节能减排的政策导向。对原矿直接销售,按资源税政策全额征税;对原矿进行采选、加工,则可以适当对应征税销售额折扣。例如,选矿销售或自用时,可以将选矿的销售额或按照市场价格确定的自用选矿金额,按照选矿比折合原矿后征税。具体来说,资源税计税依据=选矿或加工后资源产品销售额÷选矿比。其中,选矿比为纳税人生产选矿量占消耗的原矿量的比重,选矿比越高,说明企业生产效率越高,折合后的资源税计税依据就越小,资源税应纳税额就越少,企业资源税负担就越轻。企业利用应税资源直接深加工生产非应税资源产品,也可以比照该办法确定计税依据。通过这种方式,释放出税法对充分利用资源纳税人更友好的导向,鼓励企业进一步降低能耗,促进资源的高效利用,保证经济的可持续增长。

3.改革消费税征税环节,助力绿色发展。建议改革消费税的征税环节,将对生产者征收变为对消费者征收,而且实行价外征收。对消费者征收税源分布比较均衡、分散,将消费者税收隐形负担转为显形负担,较高的消费税负担会引导消费者减少对应税消费品的消费,从而抑制应税消费品的生产,达到税收对地区产业结构、产品结构调整的作用。为了进一步提高政府利用消费税促进转型发展的效率,可以将消费税税收收入划归地方所有,并赋予地方较大的自主权,包括税目调整权、税率调整权等,让消费税真正成为促进地方绿色转型的重要税收工具。

4.利用增值税激励纳税人控制碳排放,使用清洁能源。借鉴增值税促进资源综合利用的优惠政策,对企业生产经营中使用清洁能源提高进项税额抵扣比例。例如,企业购入太阳能电力、风力、水力、氢能电力等,可以在正常进项税额的基础上加扣一定比例,从而提高抵扣金额,降低增值税应纳税额。可以根据企业在生产经营过程中借助碳排放监测系统获得的碳排放数据计算企业的营业收入碳排放比值,与同行业基准碳排放比值对比,修正企业增值税应纳税额。例如,增值税应纳税额=按增值税法律规定计算的应纳税额×(1+本企业营业收入碳排放比值与同行业基准碳排放比值)。当纳税人碳排放比值低于同行业基准碳排放比值时,该政策效果为减税,否则会加重企业增值税税负。

(二)完善地方税权,扩大地方促进低碳发展的主观能动性

“营改增”全面推开后,曾经作为地方专享税主力的营业税消失了,大大弱化了专享地方税的收入规模和税种结构。大量财力向中央集中后,再向地方进行大规模转移支付,在强化中央调控正面作用的同时,相对弱化了地方财政工作的积极性、主动性和自主性,降低了资金运转和使用效率,增加了行政成本和寻租机会。建议稳定和完善中央、地方分税制财政体制框架,优化地方税体系,优化税种和收入的政府纵向层次体系。提高转移支付前地方税费收入占比,增加地方自有和可支配财力。完善地方税体系的主要措施如下:第一,改进并完善分税制,按照“多专享税,少共享税”的思路,中央、省和市(县)三级政府收入的划分应坚持“效率、公平、征管便利和收入充足”的原则,尽量减少共享税,切实加大政府各层级的专享收入规模;第二,将扩大直接税与加强地方税体系建设相结合,做大资源税、环境保护税,研究地方政府增设个人所得税和企业所得税附加税率的问题,形成差异化的地方税率;第三,研究给予地方政府部分地方税立法方面的自主权限,给予地方在制定地方专享税种优惠政策方面更多自主性,便于其更好地因地制宜促进经济高质量发展;第四,地方税体系建设要更加鼓励引导消费增长,可考虑将征收环节从生产后移至零售环节的消费税、消费环节的增值税、车辆购置税等税种划归地方,或与地方分成和提高地方分成比例。

(三)积极争取中央转移支付,保障山西低碳转型发展的大战略

争取中央财政资金支持是山西省实现“双碳”目标的必要条件。争取资金就需要山西省在传统能源清洁高效利用、新能源创新开发利用以及绿色低碳科技创新等方面积极创新,认真论证,支持符合山西省地方经济特点的新能源、新基建、新技术、新材料、新装备、新产品、新业态的发展项目。做好中央财政资金扶持项目的申报工作,以中央重点财政专项资金扶持项目的申报要求作为目标,鼓励企业练好内功,相关行业主管部门也要为企业与科研机构之间做好协调工作,帮助企业设计行动目标和行动方案,为申请中央财政支持创造条件。

从全局来看,建议国家减少转移支付事项和总规模,建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的制度体系,规范并减少专项转移支付,清理、整合、减少现有专项转移支付项目,降低专项转移支付对地方政府的配套要求。