城市公共文化服务政府购买的空间转向研究∗

●龚蛟腾 方 美 洪芳林

1.湘潭大学公共管理学院,湘潭,411105 2.湘潭大学图书馆,湘潭,411105

引言

城市的总体性概念生成逻辑在于公共性治理价值、集体性治理结构和敏捷性治理过程的聚合。 一座城市的社会凝聚力、国际影响力和经济辐射力,离不开以人民为中心的人文精神和文化力量,更需要文化空间的承载、表达与赋能。 在“让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”等理念的指导下,“十四五”以来我国出台了一系列有关公共文化空间建设的政策文件。 《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》《“十四五”文化和旅游发展规划》《“十四五”公共文化服务体系建设规划》等强调了政府购买公共文化空间的重要性和建设步骤、要求、方向、愿景等,为改造城市已有建筑空间、打造创意文化空间和建设新型公共空间提供了政策依据。 我国公共文化空间政策显著引导了城市图书馆空间变革[1],实践探索经验也通过形成新的话语表述来支撑更深层次的公共文化空间转型。

20 世纪70 年代,“空间转向”就已经成为西方人文社会科学研究的新趋势,列斐伏尔的空间生产理论将“空间的生产”划分为空间实践、空间的表征和表征的空间,所揭示的空间系统关注焦点从具体物质空间营造过渡到空间关系与社会关系的新结构[2]。 在学术界,开始从空间视角解读历史情境和社会生活,实证研究最初聚焦在城市,城市社会学由此兴起[3]。 马克·戈特迪纳等人在《新城市社会学》一书中认为,城市空间的生产是在复杂的政治、经济与文化背景之中发生的,要考虑空间生产中需求因素和供应因素的双向平衡,而供应因素强调了空间的工具属性,即为各种社会力量成长提供了新的组合切入点和嬗变的载体[4]。 当前,公共文化空间提档升级已成为我国公共文化服务高质量发展的重要抓手,公共文化服务体系建设的重心正在向公共文化空间转移,空间转向对城市公共文化服务的治理意义和价值不断凸显。 尽管空间场景营造是城市公共文化空间建设的新趋势,但是在政府主导语境下,很少有研究回顾和反思广义范围的政府购买城市公共文化服务在空间维度的表征与最新实践进展。 因此,本文以案例研究为指导,挖掘政府购买城市公共文化空间的总体进展与个案特点,建构政府购买城市公共文化空间治理框架,为我国新型公共文化空间建设研究提供新的思路。

1 相关研究

自2015 年《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》发布以来,我国政府购买公共文化服务步入快车道,相关研究蓬勃兴起。 随着人民对精神文化生活需求的日益增长,政府购买公共文化服务取得了长足进展。 研究发现,目前我国学界主要聚焦公共文化服务政府购买分析、多主体协同参与政府购买研究、政府购买实践模式与治理机制探索3 个方面。

1.1 公共文化服务政府购买分析

公共文化服务政府购买是一项新生事务,近年来在图书馆等领域取得了长足进展。 为提供高质量的公共文化服务,政府购买已成为其创新发展的关键方式。 虽然我国政府购买图书馆公共文化服务的理论研究起步晚,但其发展速度较快,研究领域不断扩展,研究成果逐渐系统化[5]。 具体而言,为推进政府购买公共图书馆服务,有关学者明确公共图书馆社会化发展的合理定位[6],开展公共图书馆服务供给政社合作关系研究[7],建立起需求驱动、理论支撑、保障系统和供给优化相互促进的四维体系[8]。 针对我国在政府购买公共图书馆服务监管实践中存在的诸多困境,要求完善政府购买监管机制[9]。 关于图书馆公共文化服务政府购买的治理,则要求追求现代化治理目标,强调政府、社会力量和公共图书馆的平等协商、多元合作[10],同时引入网络化治理模式[11]。 这些措施在提高公共文化服务质量和覆盖率的同时,也为促进我国公共文化服务体系的标准化建设提供借鉴参考[12]。 公共文化服务政府购买尽管取得了一定成绩,但仍需进一步加强理论研究与实践探索。

1.2 多主体协同参与政府购买研究

政府购买涉及多方利益相关者,这些不同主体为研究提供了新角度,需要对各主体之间的博弈关系进行分析,明确制度建设方向,实现各方利益的协调和各主体的共同成长[13]。 政府积极履行职责是推动服务社会化发展的关键,应及时预防并灵活采取措施应对政府购买的责任缺失[14]。 目前我国社会力量参与公共文化服务最主要的形式是政府向社会力量购买公共文化服务[15],社会组织作为政府购买的主要承接主体,在实际购买过程中却出现了“弱参与”的现象。 针对这一问题,已有学者选取案例进行实证研究[16],深入探析“弱参与”的形成机理[17],指出要借鉴国外经验教训[18]等,进一步激发社会组织活力。 公众作为直接受益方参与政府购买公共文化服务,一方面有利于探讨其实际价值、机制构建与实现路径,对实现政府购买目标,满足公众需求意义重大[19];另一方面,公众参与是提高政府购买公共服务有效性的重要因素,也是构建服务型政府的重要内容[20]。

1.3 政府购买实践模式与治理机制探索

政府购买公共文化服务是一项复杂的项目工程,要求尽可能考虑所有相关因素。 面对现实中存在的意识形态失守、制度价值偏离、组织保障不力等风险,迫切需要风险识别、致险成因、防范机制等方面的系统研究[21]。 现有研究提出采用PDCA 方法从供给和运营2 个层面构建公共文化服务政社合作全流程风险控制体系[22];或采用文化PPP(政府与社会资本合作)等的新型融资模式,改革创新公共文化服务供给机制,提高公共文化服务质量和效能[23],如公共数字文化服务平台PPP 模式的应用,在一定程度上缓解了政府财政压力,更好地提升了政府部门的公共服务效能[24]。 政府要按照承接方提供服务的数量和质量支付相对应的资金,因此,建立科学合理的第三方评估机制十分必要[25]。 模式机制的实践探讨更多地集中在公共图书馆领域[26-28]。 这些成果大多围绕购买内容、涉及主体、实践治理展开,且侧重从服务本身出发改善服务质量,但对城市公共文化空间服务政府购买关注较少,不利于公共文化服务体系的全面健康发展。 因此,从城市公共文化服务的“空间转向”探讨政府购买治理模式,能够为公共文化空间治理提供新途径。

2 政府购买城市公共文化空间的实践案例

近年来,政府向社会力量购买公共文化服务的力度加大,逐步构建起多层次、多方式的公共文化服务供给体系。 一批颜值与内涵兼具的新型公共文化空间遍布大街小巷、深入城市肌体,回应人民对美好生活的新期待。 最美公共文化空间大赛聚焦公共文化空间这一载体,促进城市空间属性与文化属性的融合,旨在搭建一个高度开放的平台,广纳各方力量并形成社会参与大循环,为公共文化注入新活力。如今,最美公共文化空间大赛呈现出量级增长态势,实现从长三角地区向全国的跨越式发展,为公共文化空间营造和公共文化服务体系健全积蓄“设计力量”,挖掘出一批样板案例,集聚上百名专家、设计师,开拓了新格局,促进了城乡公共文化空间高质量发展。

2.1 政府购买城市公共文化空间的案例来源

城市公共文化空间作为城市空间的文化地标,是一个城市的文化缩影、一个区域的精神剪影。 在“2022 年长三角及全国部分省市最美公共文化空间大赛”中,一批“商圈文化空间”“文博艺术空间”“公共阅读空间”“跨界文化空间”等不同类型的城市公共文化空间分别获得“最美公共文化空间大奖”、“百佳公共文化空间奖”、“优秀公共文化空间案例”奖。 为快速了解当前城市公共文化空间的实践情况,文章主要采取案例调查分析法。 首先明确城市定位,排除乡村、基层公共文化空间,结合政府购买,排除个体运营的公共文化空间;其次筛选出长三角地区的获奖案例(最美公共文化空间大赛最先在该地区发起,有关理念或实践可能相对更为成熟);最后通过网上调研和专家访谈确定最终的分析案例。 从该大赛获奖案例中选取33 个具有一定权威性和代表性的城市公共文化空间作为调研样本(见表1)。

2.2 政府购买城市公共文化空间的整体特征

随着广大群众对高品质文化空间的需求日益增加,各地政府在现代公共文化服务体系建设过程中顺势而为,鼓励、支持和引导新型公共文化空间的建设。 不可否认,我国公共文化服务体系建设已取得巨大成就,但发展不均衡仍是目前我国公共文化服务的突出短板[29],空间治理或是破局的重要环节。治理的关键在“治”,更在于政府主导和社会化发展融合下的协同共治。 在挖掘上述城市公共文化空间治理实践的基础上,得出以下共有特征。

2.2.1 实行集中统一管理

政府购买便于集中统一管理保障运维。 方式包括:①制定专门法规,保障良性运行和可持续发展。比如,全国首部以城市书房为主题的地方性法规《扬州市城市书房条例》将城市书房建设嵌入发展专项规划,对政府主导建设、社会力量参与建设、建设选址程序、建设类型和要求均作了详细规定[30],为三湾城市书房运营提供了统一标准。 ②公开招标,聘请具有专业资质的公共文化服务公司开展服务运营工作。 比如,蚕里街区的大有蚕种场项目由浒墅关下属国有公司龙华文旅建设,伟光汇通旅业公司负责招商和运营,实行“政府引导、企业主体、市场运作”三位一体的开发管理运营模式[31]。 ③纳入总分馆体系,由图书馆统一管理。 比如,天长市已形成以一个总馆为中心,四个分馆为侧翼的特色图书馆体系,“图书馆+景区”的兰芬书屋就是其中分馆,为居民提供借还、阅读一体化服务[32]。 政府购买为城市公共文化空间的存在与发展提供重要支撑与保障。

2.2.2 注重社会力量参与

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》提出创新公共文化服务运行机制,推动各级政府购买公共文化服务,鼓励社会组织和企业参与公共文化设施运营和产品服务供给[33]。 当前,许多地区的社会力量积极参与公共文化设施运营,公共文化从“单一供给”转变为“多元供给”。 比如,扬州市城市书房的建设模式从一开始的“政府引领,多元投入”转变成“政府引导,多元投入”[34];大运河1986 文创园从20 世纪80 年代的老厂房到2018 年临平区以“零土地招商”吸引民间资本、盘活土地资源,后由运河街道牵头引进园区运营公司,聘请顶尖设计团队改造老厂区,重新焕发活力[35];容湖书房原是一处闲置的商业咖啡馆,为响应书香靖江建设,为市民提供更多更好的阅读场所,2017 年底,靖江市滨江新城投资开发有限公司投资1 500 万元重建临水景观,将这里打造为城市书房[36]。 社会力量与群众的密切接触交流为城市公共文化空间治理提供源头活水。

2.2.3 关注用户身心体验

公共文化空间治理成效好坏取决于服务受益方的体验感和幸福感,即广大人民群众的感知评价,这也为政府购买指明了努力方向,推动购买准度和群众满意度的提升。 公共文化空间建设关注用户需求,注重在空间选址和设计上下功夫,积极融合生态环境和资源的同时,兼顾时尚性和开放性。 它们有的位于闹市区,如武康大楼30 度空间坐落于余庆路、天平路、兴国路、武康路以及淮海中路五条马路的交会处,在66 平方米的小空间里,通过三面橱窗呈现330 度全景观空间,实现“小窗口,大内容”[37];有的掩映于公园绿林处,如兰芬书屋、三湾城市书房与周遭景物和谐有机地融为一体;有的临近碧湖清波,如清和书苑被网友亲切地称为“离大自然最近的书房”[38]。 鼓励文化内容创新,做好“文化+”文章,满足人民多层次多方面需求,如全国首个24 小时淮剧书房——喜马拉雅数字淮剧有声书屋,集听、说、学、唱于一体,通过“科技+文化”的方式,线上线下同步为淮剧戏迷打造一个沉浸立体的有声空间[39]。

2.3 政府购买城市公共文化空间的个案分析

为深入探索城市公共文化空间治理现状,本文从33 个样本案例中选取上海地铁公共文化艺术空间、南京市建邺区二十四小时美术馆和文津书房(大运河典籍馆)3 个独具特色、建设运营相对成熟的案例进行剖析。 政府购买对城市公共文化空间治理起引领作用,在这些案例中,政府都以不同模式在不同程度上参与了城市公共文化空间购买。 政府购买城市公共文化服务是公共文化服务高质量发展的重要内容,丰富当地群众公共文化服务供给的同时也提升了自身社会形象,更为其他公共文化空间治理实践树立了标杆。

2.3.1 上海地铁公共文化艺术空间

地铁作为承载城市发展的“第二空间”,更加注重温度和情怀。 2013 年伊始,上海就明确了“地铁公共文化建设”的新追求,目前已成为唯一一个真正处于公共空间,打破空间界限,冲破场馆“围墙”限制的公共艺术空间[40]。 在地铁看展,无需门票,没有门槛,任何年龄、任何身份的观众都可实现随到随看,甚至还可以反复多次观看,这种“无缝嵌入生活”的观展方式实现了真正的艺术“零距离”。 上海申通地铁集团已构建政府指导、企业主导、社会协同、公众参与的社会共建共享机制,通过加强与政府部门、艺术机构、社会资源的互动与合作,引入具有良性运作能力的文化艺术类企业和个人,形成“地铁搭台、社会唱戏”的局面。 其还致力于探索公共文化项目与品牌艺术机构的合作模式,常年与中共上海市委宣传部、上海市文化和旅游局合作,并签订长期合作协议,使地铁公共文化的内容、品质及意识形态有了保证。 2019 年,上海地铁分别与上海文广演艺中心及演艺大世界合作,进一步丰富了地铁内的文化艺术形态[41]。

2.3.2 南京市建邺区二十四小时美术馆

南京市建邺区二十四小时美术馆由南京青奥会留下的空间设施改造而来,秉持“让艺术融入城市空间与生活”的策展理念,从工艺美术、装置艺术到行为艺术、灯光艺术、数字艺术,始终保持对青年文化需求的敏锐度,同时汇聚高校、科技企业、艺术家等各类优质资源,高度重视复合型人才的培养,成为连接高校创新实践与成果的城市空间和平台。 在内容运营方面,其始终关注前沿科技发展,开发各类新型数字文化服务,并注重寻找合适的技术伙伴和数字形态,拓展公共服务边界,推动技术与艺术的融合,推出了与大众精神需求契合的系列公益艺术活动,深受人民喜爱[42]。 在运行机制方面,南京市建邺区二十四小时美术馆对专业鉴赏能力、运营能力要求高,选择以企业为主体的运营模式,政府更多的是发挥政策支持和价值引导的间接作用,同时公众参与也被当作重要考量,如让公众融入多彩的艺术活动中,享受服务,并注重让他们参与空间的管理运作,重视其诉求,在双向互动中赋予空间浓厚的公共色彩,促进空间正向改造升级[43]。

2.3.3 文津书房(大运河典籍馆)

文津书房(大运河典籍馆)是淮安市图书馆以构建现代化总分馆体制为方向,以建筑空间美、特色文献美、机制创新美、书香飘溢美为内涵创新打造的城市公共文化空间。 在具体建设方面,保留清江市图书馆(现淮安市图书馆)原有功能,突出专题馆建设,通过“馆中馆”的特色布局,充分展现小空间发挥大效用的潜力[44]。 其主体功能分为古代运河典籍展示区、现当代运河文献展示区、运河舆图展示区以及运河数字资源体验区4 个部分,现已发展成古代典籍和现代文献并举、静态和动态展示相结合的多功能服务综合体、旅游休闲“打卡地”、青少年研学游基地。 在服务效能方面,让专业化、优质化的经营团队(引进泊岸空间咖啡休闲体验)入驻文津书房,将专供读书人的场所提升为大众化、普及化的“最美文化空间”。 管理模式上按照文旅融合的思路,采取政府购买模式,融合打造阅读分享、艺术展览、文化沙龙、演艺表演、研学体验、文创展示、轻食餐饮等新型文化业态。 目前文津书房(大运河典籍馆)已被淮安市政府列为市级文物保护单位,由财政拨款保障运营[45]。

3 政府购买城市公共文化空间的治理框架

文化空间作为公共文化服务建设的主要载体和基本场域,为构建政府购买城市公共文化服务框架提供了重要治理工具和着眼点。 城市公共文化空间治理既强调政府部门的方向引导与规划布局,也关注社会力量的资本优势以及人民群众的价值偏好。应充分释放多元主体在城市公共文化空间治理中的动能,逐步形成政府、社会力量、公众协同治理的制度框架(见图1)。

图1 政府购买城市公共文化空间治理框架

3.1 明确政府购买中政府部门引导地位

3.1.1 转变观念,做好顶层设计

我国传统的公共文化服务主要由政府直接提供,政府作为管理者包揽一切。 随着服务型政府理论和新公共管理理论的兴起,政府角色发生明显转变,负责在公共文化服务建设中引导文化资源的配置。 如沪苏浙皖四地文旅部门共同签署了《长三角文化和旅游一体化高质量发展2023 浦江宣言》,提出创新扩容长三角文化和旅游公共服务产品采购大会,强化平台作用与造血机制,持续推动公共文化服务供给侧结构性改革,吸引长三角乃至全国优质资源入驻,扩容社会美育资源,促进供需精准对接,实现区域公共服务资源优化配置[46]。 将公共文化服务的生产和提供相分离,体现了政府在文化政策上的宏观导向,从制度层面充分肯定和鼓励了政府购买公共文化空间。 此外,通过制定政策和立法还能对政府购买的众多环节、细节进行详细规定,让购买更加规范化,使活动全程有法可依。

3.1.2 大胆放权,建立合作关系

党的十八大以来,各地区各部门按照党中央、国务院部署,持续推进“放管服”改革,政府购买就是向社会放权的一个明显信号。 一方面,应健全招投标机制并充分发挥相关机制的作用,给予社会力量充分信任,将市场化的项目交由社会力量完成,为民间资本进入公共文化服务领域创造空间。 当前许多城市公共文化空间的运营虽看似由企业主导,实则是政府在引领并提供支持。 比如,濉溪古城二期水街布景工程的招标主体为濉溪县古城文化旅游管理公司,但其项目资金来源是国有资金[47];靖江市图书馆——容湖书房作为靖江市滨江新城“2020”发展目标中重点项目牧城书屋的首个项目,由靖江市滨江新城投资开发有限公司匠心打造运营[48]。 另一方面,还应建立良性持久的政社、政企合作关系,正视社会组织优势、政治压力、非正式关系、资源获取、项目成效、合作双方收益、监管与考核等[49]。

3.2 激活政府购买中社会力量参与潜能

3.2.1 提高承接政府购买的能力

政府购买城市公共文化空间治理引入竞争机制是确保服务高质量供给的重要手段,但同时也给承接方带来挑战,如果承接方发育不良、能力不足,必然使公共文化空间购买效果大打折扣。 确保社会力量的健康成长和可持续发展是政府购买城市公共文化空间治理面临的一个考验。 首先,扩展数量。 将正在进行或潜在的可能参与城市公共文化空间治理的社会力量组织起来,合力推动政府购买城市公共文化空间治理。 截至2022 年9 月,全国正式注册的社会组织共有89.320 6 万个,其中社会团体36.9万个,民办非企业单位51.5 万个[50],表明社会力量在数量维度的潜力巨大。 其次,提高自身资源整合能力。 这不仅是一种独特的竞争优势,更是一种政府期待,因为政府能够提供的资金也是有限的,所以承接主体除了依赖政府项目资金,还需自主争取外部资源,以便更有效地满足需求和解决问题。 再次,拓宽业务领域,增强市场份额,提高社会影响力和经济收益,形成风险转移优势,缓解生存压力。 最后,注重培育和留住专业的高素质人才,提高服务的专业化程度。

3.2.2 树立公益性的价值取向

2021 年,民政部印发的《“十四五”社会组织发展规划》提出要提高政府购买服务项目资金使用效益,增强受众获得感、幸福感、安全感,发挥社会组织在扩大公众参与方面的积极作用[51]。 政府购买城市公共文化空间的承接主体按运营目的可划分为非营利机构和营利性机构。 一般认为非营利机构突出公益性和公共性,但也存在营利趋向,特别是在社会监督不力、内部管理不规范的现实情境下[52]。 组织内部可以制定相关规范,进行公益文化建设,熏陶组织成员,最终外化为实际公益行动。 文化企业是营利性机构,其应树立高度的社会责任感,在进行城市公共文化空间实践时以公益精神为引领,平衡经济效益和社会责任,规避为获取不当利润而进行的不恰当生产。 将企业、文化组织等纳入城市公共文化空间治理可以弥补政府及其附属机构直接提供城市公共文化空间所衍生的弹性不足、效率低下以及服务产品单一等缺陷[53]。

3.3 发挥政府购买中人民群众主体作用

3.3.1 增强主体意识

城市是充满市民个体意志和行动能力的空间,而非仅是政治或资本主导的结构性力量角力的竞技场[54]。 在城市公共文化空间中,市民不能单纯地把自己视为接受者、享受者,还应成为治理城市公共文化空间的主体。 公众应该强化知情意识,提高参与意识,树立监督意识。 政府购买城市公共文化空间治理中的重大问题和涉及群众切身利益的问题,应及时公开,切实保障群众知情权,在群众内部进行广泛协商,有效集中民智,调动群众参与热情,进而促使群众自觉督促政府部门和承接主体的责任履行。这些都是人民群众主人翁意识的具体体现,是创新政府购买城市公共文化空间治理的有益探索。 公民参与治理的过程中,实际上填补了政府失灵、市场失灵的空缺,创造了文化价值和社会价值,增进了民主程度和凝聚了社会共识[55],脱离公众的城市公共文化空间治理实则失去了灵魂。

3.3.2 提出需求反馈

提升公众的公共文化服务获得感既在于关怀其需求,更在于优化其供给[56],这也间接回答了政府购买的底层基础就是公众的文化需求。 在城市公共文化空间治理中,公众要积极主张自身文化权益,大胆表达自身文化诉求,踊跃参与政府关于公共文化空间需求征集活动,方便政府利用这些信息制定购买目录,为公众提供足够的城市公共文化空间以满足基本文化需求。 人民群众作为政府购买城市公共文化空间的直接受益者,要参与城市公共文化空间治理的事前、事中和事后的评估,提出对城市公共文化空间服务能力与水平的反馈意见,对城市公共文化空间供给的质与量、经费投入的效果等进行综合评价。 这有利于政府部门发现城市公共文化空间供给过程中的短板并要求承接主体进行相应优化,形成购买计划制定、实施、反馈和完善的良性循环。 让城市公共文化空间以更人性化的方式、更贴近生活的形式自下而上地被营造治理,提升城市公共文化空间品质,不断满足人民群众多样化和多层次的公共文化需求。

4 政府购买城市公共文化空间的优化策略

在高质量发展格局下寻求破解方略和有效治理模式,成为影响公共文化服务体系创新的关键。 参考相关研究发现,当前我国政府购买城市公共文化空间,在治理实践中依然深切地面临着文化服务供需错位[57]、文化资源开发价值悬置、文化治理标准不明[58]、责任主体不清及关键协同治理主体缺位[59]等现实困境。 为有效解决上述问题,需要加强政府购买规范管控,从顶层设计到具体实施以及整个流程管理,根据国家政策导向和实践发展需要进行不断调试,走出一条具有中国特色的政府购买公共文化空间发展道路。

4.1 提高政府购买的目标导向

目标导向是所有行为不可或缺的驱动力,既有静态性又有动态性,能够检视并修正前进方向。 政府购买不仅是一种政府行为,更是重要的风向标,具有很强的带动功能。 提高政府购买目标站位能更好地把握未来发展趋势,抓住机遇,少走弯路。

4.1.1 坚持以人民为中心

政府购买城市公共文化空间要始终坚持以人民为中心的发展思想,明确“为谁买”。 发挥人民主体性,把政府购买的选择权交给人民,让人民决定“买什么”。 把公共文化服务的评价权交给人民,让人民评判好不好,全力提升购买服务质效。 人民群众主体性还突出表征在群众创造力激发。 如张家港市美术馆创新探索的“艺术家驻馆公共教育项目”不仅仅为艺术家提供创作、展示的资源和空间,更强调普通公众在艺术家带领下对当代艺术创作和美术馆艺术作品展示的深度参与,在艺术家与手艺传承人的指导下,已有801 位不同年龄、不同职业的市民参与到“心灵手巧·长江锚”“纳百计划”“游刃有余”的创作中[60]。

4.1.2 坚持主体均衡发展

当前城市公共文化空间还存在“政府强,社会弱”的现象,主体间发展不平衡。 一方面,受传统行政惯性影响,政府过度承担公共文化服务责任,压缩了其他主体参与空间;另一方面,社会力量过度依赖政府,忽视自身建设,造成整合能力弱,导致弱参与、低质参与的窘境[61]。 首先,政府可以通过制定政策法规,建立健全政府购买城市公共文化空间机制,引导、鼓励和规范社会力量的发展壮大与实践参与。其次,大力培育扶持各类文化型社会力量,如设立专项资金、注重对底层力量的支持投入。 最后,推动政府与社会力量的长期科学协作,形成优势互补的共生关系,享受合作红利,破除可能困境。

4.1.3 坚持供需精准适配

政府购买社会组织服务还存在供给与需求匹配度不高的问题,主要表现为服务需求甄别零散化、服务供给结构碎片化、服务承接主体短视化等,出现“供需适配偏差”的现象[62]。 当今,人民群众的精神文化需求呈现多样化和动态化特征。 在此形势下,政府购买城市公共文化空间需要精准识别公众文化需求,实现供需有效对接。 未来可以从以下两个方面着手,一是要建立“按需制单、百姓点单”模式,提供符合公众特质的文化参与渠道和参与形式;二是要坚持动态调整,定期更新政府购买目录,提高城市公共文化空间供需的匹配程度。 在实际操作过程中,政府购买必然离不开先进技术的支持,尤其是各种新媒体技术,应与时俱进地加以引进并及时应用。

4.2 增强政府购买的内容监控

政府购买内容是政府购买行为的价值内核。 要始终明确政府购买是为人民而买,要求行之有效,买到群众心里,不断把人民群众的“愿望清单”转化为政府购买的“责任清单”,因此对购买内容加强监督管控十分必要。

4.2.1 合理安排优先级

政府购买城市公共文化空间是保障和改善民生的重要举措,应重点考虑、优先安排人民群众最关心的基础性项目,兜底保障公民基本文化权益。 比如,做好新型公共文化空间从0 到1 阶段的保障工作;推动更多文化场所无门槛免费开放,让各类民营性质的图书馆、博物馆、文化馆、美术馆等文化场所适当让利于民,达成空间的公益属性与社会参与并行的效果;优先保障弱势群体权益,弱势群体在获取和享受文化服务上可能存在困难,政府购买服务要为他们提供更多的支持和帮助。 政府优先购买要求更加突出民主性,避免出现权力寻租等不公平竞争状况。 或者说,只有体现民主,才是合理的优先级政府购买。

4.2.2 注重政府购买多样性

公众的文化需求日益多样化,城市公共文化空间类型层出不穷,为政府购买多样化的空间内容、类型提供了内外双重推力。 令人欣喜的是,当前公共文化空间的政府购买,已不局限于图书馆等公益文化机构,而是正朝着市场进发,如《关于推动实体书店参与公共文化服务的通知》提出支持各地将实体书店提供的常态化公共文化服务纳入政府购买公共文化服务指导性目录或具体购买目录,重点扶持一批品牌实体书店做优做强,同时鼓励符合条件的实体书店承接创作公益性文化产品、组织公益性文化活动等公共文化服务项目,强调供给的多元性[63]。政府多样性购买丰富了资源总量和资源特色,在一定程度上能够同时满足大众需求和个性化需求,未来应重点注重政府购买多样性。

4.2.3 注重政府购买公平性

政府购买城市公共文化空间重视效率,但效率必须建立在公平上,保证公平也有助于效率的实现。政府购买难以避免公共责任从属企业目标,要注意防止公共性被承包商的逐利性消解[64]。 在城市公共文化空间治理中,公平性一方面指人群平等受益,政府购买应把均等享受作为基本原则,充分考虑所有人群的利益,包括老年人、进城务工人员、残疾人等弱势群体。 另一方面是地区平等发展,相较于西部地区,我国东部地区的市场机制和支持型社会组织更为发达,政府往往通过支持型组织进行社会组织培育,西部地区还存在成熟的支持型组织缺位问题[65],因此,政府购买在地区上可以采取一定的倾斜政策。 总的来说,政府公平性购买需要实现城市公共文化空间区域内优化和注重区域间平衡。

4.3 注重政府购买的程序管理

程序管理是政府购买的重要框架,理解并遵循流程是取得质效和绩效的必经之路。 政府购买不仅要着眼于机关内部的微观步骤,还应注重涵盖购买源头、服务落实和未来发展的整个宏观流程管理。

4.3.1 激发空间服务自主性

政府购买能否高效进行有赖于社会力量的积极配合。 一方面,政府要对承接主体加强政策宣传和舆论引导,防止他们理解走样,让其充分意识到参与购买的优越性。 另一方面,由于社会力量的自主性受到经济资本和政治资本的影响[66],政府可以建立绩效激励或通报机制,根据贡献大小对组织机构进行奖励或通报表扬,同时也要注意科学性和公平性,避免挫伤部分组织机构的积极性,从而起到反向效果。 还可以完善社会力量参与政府购买的政策环境,降低注册门槛,健全竞争性政府购买服务机制,放宽市场准入,尽可能吸纳更多力量参与,避免不完全竞争带来的购买垄断,确保社会力量的合理自主权受到法律保护和平等对待。

4.3.2 保障空间服务可及

提高城市公共文化空间的服务水平关键在于增强空间的均衡性和可及性,要求政府购买遵循效能原则,发挥政府在优质资源扩容下沉和区域均衡布局的引导作用。 城市公共文化空间可及性是指群众享受到符合自己需求的公共文化空间的难易程度,涉及政府“怎么买”的问题。 应综合考虑城市公共文化空间的地理位置、服务设施、环境设备等因素,确保这些空间能够真正服务于社会大众的需求,避免低效错配。 例如,各地大力推进的“15 分钟公共文化服务圈”,增强了公共文化服务的便捷性。 还可以通过拓展数字化服务、延长开放时间等方式来提升城市公共文化空间的影响力和利用率。

4.3.3 保证可持续性投入

政府购买的可持续性是公共文化服务质量和长远发展的保障,必须兼顾财政收支效率和效果,争取少花钱多办事、花同样多的钱办更多事。 要求从高层开始,从小处着手,秉承价值大于成本的理念,投入有意义的项目,选择合适的承接主体。 可以借鉴2011 年发布的《贸易法委员会公共采购示范法》,在全生命周期内综合考虑购买活动对经济、社会和环境的影响,从采购需求描述、预算编制到资格审查、评价标准再到合同履行整个购买过程都强化贯彻可持续理念。 坚持先有预算,后有购买原则,从既有政府预算中进行精确的成本核算、制定合适的价格。善于发挥市场机制作用和市场购买服务协议的融资功能,撬动社会投资和减少政府初始投入[67]。 最终让可持续的城市公共文化空间政府购买为人民群众的美好生活保驾护航。

5 结语

为大力推进社会主义文化强国建设,健全现代公共文化服务体系,全国各地纷纷立足本区域特点,打造了一批有特色、有品位的公共文化空间,尤以各类城市新型公共文化空间的发展最为迅速,这离不开政府购买的促进作用。 政府购买能够联结起社会力量与人民群众,其应用于城市公共文化空间是增强城市公共文化服务供给有效性的重要手段。 城市公共文化空间政府购买的治理机制创新,强调利益相关者之间的协同合作,是建立健全现代公共文化服务体系的必然要求,在加速社会发展和提高人民生活品质的同时,也带来一定程度的挑战和难题,未来可以从空间转向这一新视角重新审视考量公共文化服务政府购买及其治理模式的创新路径。 一方面,在文化惠民的发展战略、精致温暖的环境设计、丰富多样的服务内容、突出公益的运营管理等方面集中体现“人的尺度”和“人民至上”的服务理念,探索以人民需求为导向的公共文化空间供给侧结构性改革,既需要满足人民对美好生活的向往,又着力满足个体的文化需求[68],坚持以人民中心理念指引空间治理方向。 另一方面,通过跨界融合创新文化空间治理路径,借助整合各界优质文化资源,进行多业态、多模式、多功能的公共文化空间跨界探索,实现空间多维度的功能叠加和综合目标。 尤其注重推进文、商、旅融合发展,满足公众不同维度的价值需求,让城市公共文化空间治理催生出“1+1＞2”的效应。