地方政府应急管理建设研究

摘要：进入21世纪，愈来愈多的突发公共事件对政府应急管理工作提出了更高要求，如何构建地方政府应急管理体系成为当前行政管理研究的一个热门课题。本文运用文献分析以及案例查阅等方法，以2021年河南郑州 “7·20”特大暴雨灾害为例，研究我国地方政府在应急管理体系建设上的现状和问题，为地方政府提供对策和建议。

关键词：地方政府；应急管理体系；突发事件

党的十八大以来，党中央高度重视应急管理体系建设。

习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”党的二十大报告指出：“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅‘灰犀牛事件随时可能发生，我们必须增强忧患意识、坚持底线思维。”因此，对地方政府应急管理体系展开研究是一项非常紧迫且现实的课题，对建立科学有效的应急管理体系有重要意义。

一、郑州市应急管理体系建设背景

随着应急管理机构和协调机制的发展，我国应急管理能力不断提升，在发展过程中逐渐创造了属于自己的优势与特色。在法律体系方面，我国已经建立了以 《中华人民共和国宪法》为基础、以 《中华人民共和国突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系。[1]在组织设计方面，建立了常态化与非常态化应急管理组织。常态化应急管理组织即 “条块设计”，“条”即纵向组织体系，目前包括中央—省—市—县—乡5级政府常设机构；“块”即横向组织体系，根据突发事件的分类对应设置应急管理部门，承担相应的应急管理工作。非常态化应急管理组织即应急领导小组，主要指为专门承担某一项应急管理任务而设立的临时性的指挥领导机构，在事件处理过程中实行集中统一领导和统筹协调指挥。在应急行动方面，主要包含四个阶段：监测—响应—救援—恢复重建。在我国突发事件发生时一般是根据属地管理原则，由突发事件发生地政府根据危机情况采取对应措施。

河南省郑州市位于我国中部地区，是全国重要的交通枢纽之一。作为一个人流量大、人口密度大的省会城市，每年各类突发事件发生率也在上涨。伴随社会经济的发展，郑州市应急处置能力与水平也有了很大的进步，应急管理工作取得了一定的成效，建立健全了相關法规，目前已经形成以 《郑州市突发公共事件总体预案》 《突发公共事件应急条例》为主体的应急管理体系，同时还成立了相关应急管理处置部门，多措并举落实各项工作。

二、郑州市应急管理体系建设存在的问题

（一）应急预案体系不完善

完善的应急预案是处理危机最好的指南，是危机来临时最有效的执行方案。预案本身并非法律，而是法律的执行方案。由于郑州市预案体系的不完整，导致当地政府在应急管理过程中防范不及时、应对不到位，造成了严重的消极影响。主要问题包括：一是预案内容不全面。如巩义市和郑州市水利局都没有编制相关的部门水灾应急预案，郭家咀水库没有制订防汛抢险计划以及应急预案，郑州市地铁集团没有制定相应的防汛专项应急预案，导致在暴雨灾害发生时出现无案可循的情况。二是预案内容有缺失。国务院办公厅印发的关于 《省 （区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架》中明确规定，当地政府在制订应急计划时必须明确各部门的职责及与相关单位的应急协作机制，但是郑州市的防汛计划只是对各部门的职责进行了规定，并没有对应急计划以及各部门工作流程进行详细的协调与规划，甚至有些预案纳入的成员单位都不足，如郑州市城市管理局在制定预案时并没有对地铁公司的防汛职责做出明确规定，其产生的消极影响就是应急成员单位职责空缺、指挥机构指挥缺位。当常庄水库出现管涌险情后，各市区领导都在奔走，无人整合信息、统筹指挥，导致应急处置严重滞后，失去了对险情的及时研判。三是预案内容缺乏可操作性。大多数基层单位计划都较为单一，预案内容的针对性不强。同时应急方案也没有得到广泛宣传，导致许多耗费了大量资源的应急方案并不为决策者和普通民众所熟悉。

（二）应急管理机制不健全

顺畅的体制机制是保证应急管理体系正常运行的前提。郑州市暴雨防汛应急管理涉及跨不同行政层级、职能部门、管理体制的应急主体，并各自负责相应等级的防汛应急预案、工作流程和行动标准。内部制度众多但彼此间缺少明确的衔接机制，导致应急行动分散。一是预警预控响应机制不衔接。气象部门的预警行动与其他部门的行动之间出现了断裂带，在7月19日，当气象部门发出第一个暴雨红色预警的时候，郑州市的防汛指挥部并没有按照要求作出相应的反应，交通局、郑州市各区县和郑州地铁公司也没有作出相应的预防和控制措施，错失了应对危机的最佳时间。二是信息沟通机制不畅通。防汛过程中涉及主体众多，各部门掌握各自收集的信息，缺乏信息共享与联通。如郑州地铁5号线发生的事故就是政府部门与地铁公司之间缺乏沟通、各自为政而导致的后果。此外，据郑州 “7·20”特大暴雨灾害调查报告，在防汛过程中政府信息报送存在迟报瞒报问题。[2]应急主体对信息的隐瞒不但加大了社会应对灾害的成本，也导致人民生命财产损失惨重，群众对政府的信任度下降。三是权责主体缺位错位。应急主体防汛权责不匹配、权力与专业性不匹配。一方面，重要行政部门不作为。如郭家咀水库因溢洪道被临时施工便道堵塞而发生漫顶重大险情，工作人员上报却并未得到解决。市政府具有基建规划的管理权，但不承担防汛责任，而下级区政府身负防汛监督的职责却没有干预项目的权力，这种权责不匹配，使防汛工作难以开展。另一方面，行政权力错位。如气象部门分级预警机制就是把专门的信息转化成紧急信号的一种设计，然而行政权力干涉气象专业预警职责，气象部门每年为应对考核要发布上百个预警，且内容方式程式化，使其他部门很难只依据红色预警进行决策，专业信息对紧急决策的支撑力大大减弱。

（三）应急管理主体能力不足

突发事件的有效应对依赖于主体的指挥能力，政府主体的风险研判以及统筹指挥是应急管理体系运行的动力与支点。然而在此次灾害应对过程中，政府层面出现了重大失误。一是风险预测能力不足。决策者应对危机时往往需要依靠及时准确的消息作出判断，然而在这次灾害应对中，一方面决策主体主观臆断北方并不会出现洪涝等大规模灾害，并未及时做出应对措施；另一方面信息传递存在误差，气象部门对降雨量预报明显偏小且主要集中在偏西偏北部，最终导致决策主体的判断失误。二是指挥动员能力不强。相较于洛阳、鹤壁等地方，郑州市先是错过了7月17—18日的政治动员关键期，随后又错过了19—20日的社会动员关键期。在此之前河南省委省政府对防汛工作已经作出了部署，7月16日省长主持工作会议且签发了 “河南省防汛抗旱指挥部指挥长 （2021）号令”，[3]然而郑州市各主要负责人却并未跟进开展相关工作。三是风险防范意识不足。政府和公众对洪涝灾害的威胁性认识不到位，长期以来在重发展轻安全的观念引导下忽略了防灾能力建设，应急教育与培训发展滞后，宣传也只是表面文章，社会公众对危机的认识比较浅显，过分依赖政府援助。如在气象部门发布红色暴雨预警之后，许多民众依旧正常上下班，甚至发生了政府在对灾民进行转移后，一些人又返回到受灾点从而遇害的情况。[4]

三、构建地方政府应急管理体系的对策建议

（一）健全地方政府应急预案体系

第一，政府应根据突发事件总体预案的要求对应急预案的编制、审批、发布、修订等各个环节进行规范化处理，并加强对预案的管理；第二，各个职能部门在制订和修订应急方案的同时还要充分考虑方案对象的特点，并结合本区域的特点制订适合本区域特点的应急方案，保证其周密可行；第三，在突发事件应急计划中要对各个部门和主体的权力、责任做出清晰的界定。为确保政府在突发事件中的权威性，编写的应急总预案应该交由地方人大审核，各次级预案也应交由人大备案。[5]同时，应急部门也可以建立能够自动启动预案的系统。

（二）健全应急管理机制

首先，要健全预警预报机制。现代应急管理的核心在于提高预警预防能力。[6]目前，地方政府的预警能力较弱、监控手段较落后。必须要加大对风险的监测强度，强化灾害监测，建立健全预警系统，构建风险信息智能平台。其次，健全信息沟通机制。一是健全各相关部门之间的信息汇报与共享机制，并形成一套以应急管理平台为基础上报信息的快速响应机制以及舆论采集与分析机制。在加强信息报告工作的同时，还要通过社会公众报告、举报奖励制度、设立基层信息员等多种方式来拓展信息报告渠道。二是实现政府与媒体的良性互动。媒体是政府信息来源的重要渠道，政府必须与媒体建立良性的合作关系。最后，健全政府信息公开制度。[7]政府应该构建健全的信息网络，建设官方网站，并制定信息公开条例，运用法律手段对信息的传播进行指导，积极高效地做好与公众的沟通工作，同时也要加强与外部媒体的合作和交流，保证所有的政策都能被外界正确理解。

（三）加强意识整合与应急培训

一方面，要着力增强政府部门管理人员、执行人员等主体对紧急事件的敏感度和专业技能，[8]提高警惕性，在灾害未发生时采取行动及时制止，在灾害发生后利用自己的专业能力与各部门协调行动，将其控制在最小范围内，防止扩散，在灾害后尽快恢复社会秩序，让民众回归正常生活；[9]另一方面，对人民群众进行危机教育和训练是一项重要的工作。[10]政府部门要加强对社会大众的应急知識的培训，并做好应急宣传教育，提升社会公众的危机意识、防范意识和自救互救的能力。

四、结束语

有效控制突发事件的破坏性后果是政府应急管理工作的核心目标，也是政府行政能力最直观的表征。随着科技的日益发展，社会对地方政府的应急管理能力也提出了更高的要求。我们相信，随着社会的发展，政府各项能力建设也必将有更加长足的进步，对于危机事件的认识也将更加深入，对于危机与突发事件的应对也将更加熟练，政府应急管理体系建设也会愈发完善。

参考文献：

[1] 王永明，郑姗姗.地方政府应急管理效能提升的多重困境与优化路径：基于“河南郑州‘7·20特大暴雨灾害”的案例分析[J].管理世界，2023，39（03）：83-96.

[2] 谌舟颖，孔锋.河南郑州“7·20”特大暴雨洪涝灾害应急管理碎片化及综合治理研究[J].水利水电技术（中英文），2022，53（08）：1-14.

[3] 李阳，蒋洁.以郑州“7·20”特大暴雨为例探讨城市气象灾害应急响应处置机制[J].中国防汛抗旱，2023，33（04）：61-65.

[4] 河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告[J].中国安全生产，2022， 17（02）：52-53.

[5] 折喜芳.地方政府突发公共事件应急管理体系的构建：基于河北省的实证分析[J].河北法学，2011，29（05）：184-188.

[6] 张胜利，方伟，舒建峰，等.郑州“7·20”特大暴雨灾害十大反思与十项动议[J].劳动保护，2022（07）：51-53.

[7] 刘一弘，李静.地方政府应急管理制度创新的逻辑机理分析：以深圳应急管理制度创新实践为例[J].行政论坛，2023， 30（03）：104-114.

[8] 周小梅，陈靓.大数据驱动下提高政府公共卫生应急管理能力：新冠肺炎疫情期间地方政府人口信息管理启示[J].价格理论与实践，2020（02）：4-7.

[9] 高明勇.地方政府应急管理的九大风险[J].青年记者，2021（01）： 56-58.

[10] 卢文刚，黄小珍.群体性事件的政府应急管理：以广东茂名PX项目事件为例[J].江西社会科学，2014，34（07）：178-185.

作者简介： 莫骐瑞，女，汉族，河南安阳人，硕士研究生在读，研究方向：行政管理。