刍议我国民间救援力量的过去、现在与未来

王霁晨

随着现代性风险替代传统性风险逐渐占据主流，人类无可避免地迈入风险社会。面对自然灾害、事故灾害、突发公共事件等各类风险如影随形、层出不穷，仅仅凭借政府部门单方面的力量进行风险治理是不足以应对的，迫切需要非营利组织、社区组织、志愿者组织等社会各方力量的共同参与。政府与企业、第三部门力量通力合作符合协同治理、多中心治理的理论逻辑，能够有效提升风险治理效能。民间救援力量作为官方救援力量的有益补充，积极投身于公共危机管理响应阶段的疏散、搜救、信息传递等各项工作之中。

我国民间救援力量的发展现状

自2008年汶川地震开始，我国民间救援力量逐渐步入公众视野。截至目前，在民政部门登记备案的民间救援团体已有接近4000个，以个人身份贡献力量的民间志愿者和爱心人士更是不计其数。经过多年发展，民间救援团体的组织化、专业化程度不断增强，在应急救援中发挥的作用也日趋凸显。蓝天救援队便是其中代表。成立于2007年的蓝天救援队至今登记在册的志愿者已经超过5万名，经过专业救援培训和认证的志愿者超过1亿名，救援行动覆盖全国超过30个省级行政区。在汶川地震救援、贵州抗旱救援、玉树地震救援等国内历年大型灾害的救援工作当中，几乎都能见到蓝天救援队队员的无畏身影。除了蓝天救援队、绿野救援队、中安救援队等全国性组织外，更多民间救援组织扎根一方，充分发挥熟悉本土情况的优势积极投身于当地突发事件的应急处置当中。近年来，更有不少民间救援组织走出国门，主动参与到尼泊尔地震救援、意大利地震救援、泰国普吉岛沉船搜救等国际救援行动当中，向世界彰显了华夏儿女心系天下、扶危济困的国际主义和人道主义精神。

随着信息技术和互联网的迅猛发展，加入民间救援组织不再是平凡英雄发光发热的唯一途径，单一个体也能为抢险救灾做出力所能及的贡献。以河南郑州“7·20”特大暴雨灾害为例，许许多多的热心网友在线协作编辑“救命文档”，利用云平台高效快速地传递求救信息，争分夺秒抢抓黄金救援时间窗口。“救命文檔”的刷屏使学界和实务界开始注意到利用现代化手段促进应急信息协同的新可能。

从理论视角看民间救援力量

随着风险社会的到来，应急管理的地位愈发凸显。为更好发挥理论对实践的指导作用，应急管理逐步成长为一门独立的学科。针对民间救援力量这一应急管理的重要主体，学界不乏相关的理论阐释。

风险社会理论。德国社会学家乌尔里希·贝克是风险社会理论的奠基人，他于1986年首次提出并阐释了风险社会的概念。风险社会理论认为，随着现代化和全球化的日益深入，战争、核威胁、金融危机等由人类活动导致的现代性风险不断增长，其危害程度和波及范围已经超过自然灾害等传统风险。面对层出不穷的各类风险，仅仅凭借政府部门一方的力量进行风险治理是远远不够的。国内有知名学者曾一针见血地指出，风险社会的有效治理离不开全社会各方力量的聚合与参与。可以说，风险社会理论为民间救援力量提供了依据。因为强调风险对于人类社会的深刻影响，风险社会理论也成为应急管理学科的重要基石。

协同治理理论。协同治理理论是自然科学框架下的协同论与社会科学领域的治理理论不断交叉的产物。在经济全球化和生活数字化的宏观背景下，诞生于工业时代的传统公共行政模式已经难以应对当代日趋复杂的公共事务。为摆脱全能型政府的治理困境，协同治理理论应运而生。作为一种行动或策略，协同治理指的是多个利益主体本着互利友好的原则，在取得共识的基础上合作推动决策进程。协同治理理论的关键在于多个主体的共同参与和主体间的协同关系。学界普遍认为，协同治理能够消弭不同主体间的边界与隔阂，调动公众、企业、非营利组织等政府部门以外的多个主体共同参与到公共事务的处理中来。应急管理就是协同治理理论的生动体现。在各国的应急管理实践中，常常将官方救援机构、民间救援力量等应急资源一并纳入国家应急救援体系当中，汇聚形成应急救援的最大合力。

非营利组织理论。顾名思义，非营利组织的运作并不是为了产生利益，而是为了追求慈善、教育、环保等特定的公共目标。为了与政府部门、企业部门相区分，非营利组织有时也被称为第三部门。长期以来，非营利组织一直是学术界的研究热点之一，维斯博德、汉斯曼、罗斯-阿克曼等学者先后运用政府失灵和市场失灵理论、合约失灵理论、慈善理论和自利理论等来解释非营利组织存在的原因。根据学界的普遍共识，非营利组织具有非营利性、民间性、自治性、志愿性等重要特征。同时，近年来的研究成果还揭示了非营利组织许多新的特点，其中最引人注目的莫过于非营利组织的经费来源。在以往的认知当中，我们总是认为非营利组织的经费主要来自私人捐赠，但其实私人捐赠只占非营利组织收入的很小部分。经过实证研究，学者发现非营利组织真正的主要收入来源是政府资助和服务性收费。作为非营利组织其中一种，我国民间救援组织大多饱受经费匮乏的困扰。政府财政资助和政府购买服务或许是解决我国民间救援组织经费问题的必由之路。

我国民间救援力量的SWOT分析

SWOT分析法最初诞生于企业管理领域，后来逐渐成为跨学科的分析工具，被广泛应用于组织战略规划等方方面面。通过内在优势、内在劣势、外部机会、外部威胁四个维度，能够更加系统、全面地分析民间救援组织的现状和处境，进而提出针对性的对策建议，为民间救援组织的进一步发展提供参考。

民间救援力量的内在优势。民间救援力量不受科层制的局限，往往能够更快一步接纳和应用新兴的技术工具和思想观念，进而提升救援效率。基于腾讯文档的“救命文档”经过热心网友坚持不懈地更新与核实信息，在河南暴雨洪水灾害期间帮助挽救了许多人的生命。民间救援力量的构成主体具有多元化的特点，投身河南防汛抗洪救灾的就有线下民间救援力量、线上志愿者团体、线上研究组织等。不同民间救援力量在野外救援、水上救援、公路救援等各自擅长领域发挥独特作用，形成良性互补的格局。

民间救援力量的内在劣势。与体系完备的官方救援力量不同，民间救援力量的成员大多凭着一腔热血从事应急事业。抛开具有较高知名度的团队不提，大部分民间救援组织缺乏稳定的经费来源，常常需要成员自行承担费用。经费的不稳定使民间救援组织无法及时更新老旧的救援装备，也无力支付参加救援技术培训的费用，增加了救援过程中的风险隐患。同时，许多民间救援组织的成员身兼多职，不得不处理好本职工作和救援任务间的平衡。种种因素导致民间救援力量可持续潜力低、组织化程度不强。

民间救援力量的外部机会。近年来，民间救援力量在河南暴雨洪水灾害、甘肃山地马拉松事故等公共事件应急处置过程中的突出表现在人民群众当中积攒了良好的口碑。民间救援力量的存在价值也得到了政府部门和理论界的普遍认可，被视为国家应急管理体系的重要组成部分。这些都为民间救援力量的进一步发展营造了有利环境。

民间救援力量的外部威胁。尽管民间救援力量的作用得到了官方的肯定，但在配套的制度保障方面还有不少的路要走。对于民间救援队员来说，当前保险市场上尚缺乏针对性的险种，无法有效保障救援队员的生命安全。而民间救援力量的施救行为也没有相关的法律条文支持，经常陷入“只能搜、不能救”的尴尬境地。种种保障的缺失成为民间救援力量的后顾之忧。

国外促进民间救援力量发展的经验

西方国家先于世界走上现代化道路，较早地孕育出现代意义上的民间救援力量，一些国家的民间救援组织甚至在官方救援机构设立前就已经承担起了自救互救的职能。研究国外促进民间救援力量发展的经验，有助于我国民间救援力量更好地发挥应有作用。

美国建立了覆盖全国的突发事件管理系统，用以在紧急状态下统筹调度社会各方的应急资源来应对各种突发公共事件。美国的民间救援力量同样接受该系统的统一调度。在美国，具有一定规模的民间救援组织内部大多会设置董事会和总裁职位。这一仿效企业的内部治理结构既相互监督又相互合作，有力地保障了组织运作的规范、高效和透明。更加不容忽视的是美国社会普遍存在的志愿者文化，大多数美国人均参加过不止一项志愿服务活动，这为民间救援组织的持续发展提供了广泛基础。

与美国相类似，德国也建立了统一的突发事件应急系统，有机整合包括民间救援力量在内的所有应急资源。同时，德国政府特别重视对民间救援人员的技术培训。专门设立的培训学校会根据民间救援人员的实际水平提供不同层次的培训课程，确保民间人员切实掌握开展应急救援所需的各种知识和技能。

作为一个自然灾害多发的国家，日本的应急救援体系较为成熟完备。日本政府将民间救援组织定义为特定非营利活动法人的一种，并通过立法规定其管理机构、监督方式和处罚措施等。民间救援组织接受法律的刚性约束，也享受着优惠的税收政策。为充实非营利组织的资金来源，日本政府鼓励企业、国民向特定非营利活动法人捐赠款项，只要超过一定数额便可抵扣税前收入。

促进民间救援力量发展的可行路径

为破除当前我国民间救援力量所面临的发展瓶颈、更好发挥其在国家应急救援体系中的应有功能，有必要从健全制度保障、拓宽施展空间、设置准入门槛等多个方面构建面向未来的民间救援力量发展之路。

健全制度保障。明确民间救援力量在国家应急管理体系的功能定位，不断健全完善相关法律法规，厘定民间救援力量的责任、权利与义务。通过开发专门保险等方式消除后顾之忧，保障民间救援队员的人身健康安全。

拓宽施展空间。眼下，民间救援力量的作用发挥主要体现在公共危机管理响应阶段的疏散、搜救、信息传递等工作上。通过政府部门的适当引导，民间救援力量有潜力在公共危机管理的全过程作出更大的贡献，如减缓阶段的公共防灾减灾教育、准备阶段的应急预案设计等。

设置准入门槛。有赖于国民文化素养和公益热情的不断提升，我国民间救援力量的数量规模在过去十余年间得到了长足的增长，但是在专业水平上还有较大进步空间。民间组织如果仅凭一腔义气，在自身专业能力不足的情况下贸然进入突发事件现场，轻则从施救者变为求救者，加重应急救援工作负担；重则打乱整个应急救援部署，造成本可避免的次生伤害。因此，有必要为民间救援组织设置准入门槛，只有专业能力达标者方可从事救援工作。

营造清朗氛围。无法否认的是，民间救援力量当中混杂着滥竽充数之辈。许多无良网络主播名为救灾、实为作秀，蹭灾情热度攫取流量与关注度，损害了民间救援队伍的感情和声誉。政府及社会各界应在舆论场共同抵制借灾情哗众取宠的行为，为真正出汗出力的民间救援力量撑腰、正名。

提供经费支持。私人捐赠的不稳定性决定其无法成为民间救援组织的主要经费来源。学界的研究也表明，只有政府资助和服务性收费才能支撑民间救援组织的健康运作和长远发展。鉴于此，建议政府适当加大对民间救援组织的财政资助力度，并通过购买服务的形式与民间救援组织建立合作关系。需要警惕的是，要极力避免购买服务这一行为的商业气息摇撼民间救援组织的公益初心。

民间救援力量已经成为我国应急管理事业不可或缺的一员。风险社会、协同治理和非营利组织等理论充分支持民间救援力量应在国家应急管理体系中占有一席之地。遗憾的是，经费不足、无法可依等来自内外部的不利因素制约了我国民间救援力量更好发挥作用。为探求我国民间救援力量发展的理想路径，本文较为系统地梳理了我国民间救援力量的现状和处境，并且有选择地借鉴国外促进民间组织发展的有益经驗。笔者认为，要破除当前我国民间救援力量所面临的发展瓶颈，健全制度保障、拓宽施展空间、设置准入门槛、营造清朗氛围和提供经费支持是必不可少的。

（作者系上海交通大学国际与公共事务学院研究生）